蘇州農村社區發展邏輯與治理困境探析

劉洪海

[摘 要] 通過從“善治"的理論架構來研究蘇州農村社區治理中的問題，對農村社區內涵進行解讀，借助對蘇州地區農村社區治理的調研，分析蘇州社區的發展邏輯，深入探討農村社區治理體制創新的理論依據和現實基礎，從運行機制、內生機制等方面分析蘇州農村社區治理的困境。力爭在理論的視角上有所突破，實踐映射理論上有所創新，對蘇州農村社區治理體制創新尋找動因與支撐點。

[關鍵詞] 蘇州；農村社區；發展邏輯；治理困境

[中圖分類號] F470 [文獻標識碼] B

十八大報告中明確指出城鎮化和農業現代化成為全面建設小康社會的載體。新型城鎮化符合時代發展的要求，符合人民群眾的需要。城鎮化進程中的農村社區治理研究是我國農村基層組織與管理方式的重大變革和制度創新，急需大量的實踐探索、理論研究，在實踐與理論的互相修正和完善中漸進，走向科學合理的歷史軌跡。

一、農村社區治理的內涵

（一）農村社區治理是指按照一定的治理理念的運行機制

治理是多元主體參與模式，農村社區的公共事務不是一個人或幾個人的事，也不是一個家族或者幾個家族的事，多數人參與過程與決策，是現代治理的核心理念。現代化的農村社區治理不能是簡單制定一些法規辦法，而是基于良好運行機制的協調合作。農村社區治理中一個很重要的問題就是權力問題，現代化的農村社區治理就是實現了權力運用的法制化，在法制范圍內對農村社區治理的組織進行架構，側重于社會公共服務為目的的服務型的組織運行機制。

（二）農村社區治理是各種農村經濟主體優化與組合

在完善的治理體系中，各種農村經濟主體能精準找到自己的位置，基層政府及相關部門能為市場主體提供最大化的發展空間，各種社會組織蓬勃發展，社區組織權責明確、自覺自治，農村各經濟主體形成一種合力，承擔區域的公共服務和公共事務。形成一個勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發的社區善治局面。

（三）農村社區治理是基層社會治理體制創新的基石

農村社區是社會治理體系中的基礎單元，社會治理變革與創新制度傳導的終端，也是對社會發展成效的評價基礎，從人口的信息化管理與服務到社會矛盾長效化解再到公共安全體系建設等方面，都最終會落地到農村社區層面。因此，社會治理的重心必須下移到社區，社區治理能力提高了，社會治理的基礎就會增強。社區作為國家與社會的融合點而存在的，這就決定了社區治理的特殊性，社區治理既要依靠政府、法律、等正式的制度要素，又要憑借基于信任、人際交往以及社區認同而形成的非正式制度要素。

二、蘇州農村社區的發展邏輯

（一）街居制走向社區制的制度變遷

隨著蘇州城市的規模拓展，外來人口的急劇增加，傳統的街道和居委會所承擔的社會管理任務越來越繁重，囿于資源與權限的束縛，其行政執行力逐漸弱化，基層治理的傳統街居制也逐步由社區制替代。隨著政府改革的深入，社會管理職能逐步被釋放出來并下移給基層。基層政權組織承擔的社會事務管理職能越來越多，已經成為執行社會管理職能的重要支撐。同時，隨著城鎮一體化建設步伐的加快，大量農村人口涌入城市，大量繁雜的社會管理事務迫使城市管理重心下移，街道辦事處承擔了大量的下派事務。

（二）政府管理與社區自治雙向互動

長期以來，形成的慣性思維及體制因素使得社區管理中更多是遵循上級意志，導致社區“不該管的卻不得不管，該管的卻管不好”局面，阻礙了政府與社區之間的良性互動。社區活動留出了更多的公共空間，通過這些公共空間將社區居民集結起來，形成固定且有份量的社區利益訴求與表達團體，并在治理的關鍵節點開展集體行動，對市場機制和政府強權形成反制力量。社區治理就形成政府、市場和社區組織三股合力，這種多中心結構的城市社區治理顯然更富有彈性，也更有利于保障社區善治。在社區建設中，政府借助政策支持、基礎支撐、資源共享等多種方式建設社區，市場機制在社區建設中的作用空間持續擴大，為社區居民提供多元化的服務選擇，社區服務供給效能逐步提升。

（三）從社區治理到公民治理轉型

由于全球化、信息化的快速發展，政府與市場、社會的關系也發生了一系列變化，社區治理預示著政府政府在社區發展中的角色及行為、功能也將發生轉變，轉變為更加開放的、共和的、多元的和分散，更多是以對話、協商和協同為行動模式，由此可以區分公民治理與其他治理形式。公民治理的前提是公民能力的提升，公民治理的本意不僅在于公民的政治生活質量的提升，最為重要的目標是公民綜合治理能力與素質的提升。

三、蘇州農村社區治理體制創新的理論依據

（一）社會資本理論——社區治理的基石

借助社會資本概念，我們能夠理解個體如何實現合作和克服集體行動問題以達到更高程度經濟績效的核心基礎，它關注社會網絡和人際關系。良好的社區管理者應該能保持社區社會資本增值，即提升社區成員對社區的“認同感”和“歸屬感”，增強社區成員之間的“信任度”，社會資本理論為社區“互惠性”、“資源共享性”治理提供理論依據與視角。

（二）治理理論——多元治理的溯源

治理理論要求培育多元化的社區主體，社區治理中的主體構成將打破政府統領的局面，形成多元主體共同參與格局。治理理論要求自主對話協調共治社區，社區治理方式上，既實行正式的強制管理，又有行為體之間的民主協商談判妥協，治理理論要求共同承擔對社區的責任，求同存異，化解沖突與矛盾，維持社區秩序，最終實現社區進步和社區公共利益的最大化。

四、蘇州農村社區治理中的困境

（一）運行機制不完善

1.街、區協調工作的權威性不足。面臨繁雜的基層社會經濟環境，對農村社區的組織協調能力要求越來越高，街、區對轄域內的各種社會組織進行組織協調與動員成為必然。社區在協調社區內部事務諸如鄰里糾紛等事務時憑借個人關系基本能做到游刃有余，然而，在協調諸如社區與企業等社會較大實體時權威性不足，工作很難開展。同時，在社區管理中，社區實際上處于物業公司管理之下，而如果物業管理不到位，上級部門只對社區、街道進行最終考核，而街道、社區對物業等社區組織有沒有明確、具體的管理權限與法律依據，致使管理監督工作不到位。endprint

2.農村社區管理中居民參與廣度與深度有限。在農村社區管理中，居委會平時很少召集全體居民參加會議，居民參與社區管理的廣度和深度受到很大的限制。另外，居民常規化的參與項目主要局限于社區居委會組織的選舉、捐款捐物、環境整治等方面，而對于涉及到社區居民整體利益的重大決策問題，社區居民幾乎無法有效參與。因此，居民參與社區管理的深度必須加強，否則參與社區治理的效果也很難得到保證。

（二）治理內容與方向偏離社區居民訴求

1.社區治理中公共服務有效供給不足。隨著城鎮一體化發展水平的提升，蘇州農村社區居民對相關公共服務訴求日益增多并不斷細化，而社區管理部門不能及時回應社區公共服務需求，無法及時供給相關的公共服務與設施。農村社區治理的內容比較復雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內的事務，又涵蓋社區自治范圍內的事務。然而，在實際運行中，很多社區居委會承擔著城建、城管、計劃生育、文化衛生、治安調解、擁軍優屬、優撫低保等20個大項100多個小項工作，全年還需要接受政府部門各類檢查和考評。上級政府的考評及自身經濟需求使街道、社區更加注重搞經濟發展，致使社區治理中各項公共服務供給不足。

2.農村社區管理中居民參與渠道不暢。當前，開展三嚴三實的群眾路線的踐行活動為村民參與社區治理提供了一個開放平臺，以實際行動密切黨群干群關系，取得了一定成效。但是在發展的同時，我們也應該看到不足的方面：大多數社區居民只有得到社區管理機構的邀請才有機會參與社區事務，普通社區居民很難介入社區公共事務，更多的社區居民是只能通過社區志愿者組織或社區各種專門組織來參與社區非政治性事務。所以，社區居民參與農村社區管理的正常渠道沒有規劃化和制度化，因此，參與的效果自然就大打折扣了。

（三）農村社區主體內生基礎薄弱

社區居民組織發育程度極大影響和制約著社區治理水平。從這個角度來看，農村社區居民自由結社程度是衡量社區治理的高低重要標志。現實生活中，蘇州農村社區民間組織發展相比較其他地區已經取得了不少成績，但是發展速度與發展程度還有很多的提升空間。農村社區內生力量沒有真正激活，多元化主體合作格局尚待構建。社區中的黨組織、居民自治組織以及社區居民中的企業家、成名商戶等精英人士必須有效整合，才能形成合力。

農村社區建設與治理處于國家農村經濟政策大調整與大整合時期，城鎮化進程中的農村社區治理研究是我國農村基層組織與管理方式的重大變革和制度創新，急需大量的實踐探索、理論研究，在實踐與理論的互相修正和完善中漸進，走向科學合理的歷史軌跡。我們沿著農村社會經濟發展的“脈搏”，選擇蘇州部分農村社區作為考察樣本，力爭在理論的視角上有所突破，實踐映射理論上有所創新，對蘇州農村社區治理體制創新尋找動因與支撐點。

[參 考 文 獻]

[1]李立國.創新社會治理體制[N].中國社會報，2013-12-16

[2]姜照輝.創新社會治理體制解放和增強社會活力[J].理論學習，2013（12）

[3]王立標.改進社會治理方式提高社會治理水平[N].中國社會報，2014-05-26

[4]崔北軍.創新體制有效預防和化解社會矛盾[J].蚌埠黨校學報，2013（11）

[責任編輯：潘洪志]endprint