農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

陳建梅　鞠霄霄

[摘 要] 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的問題，對(duì)農(nóng)民工的自身利益和社會(huì)穩(wěn)定有著重大影響。目前，我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，二元戶籍制度的阻礙，養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理程度不高等問題。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)已經(jīng)有完善的法律制度、合理的繳費(fèi)方式、科學(xué)分類的資金籌集方式。我國(guó)應(yīng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，落實(shí)二元戶籍制度改革，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)，加快提高轉(zhuǎn)續(xù)技術(shù)手段，構(gòu)建轉(zhuǎn)續(xù)平臺(tái)，更好地完成轉(zhuǎn)續(xù)目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；轉(zhuǎn)移接續(xù)；經(jīng)驗(yàn)借鑒

[中圖分類號(hào)] F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、問題的提出

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的問題，對(duì)農(nóng)民工的自身利益和社會(huì)穩(wěn)定有著重大影響，使之成為城鎮(zhèn)化過(guò)程中最重要的問題。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的順利解決不僅意味著他們基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，更是社會(huì)公平的重要體現(xiàn)（史威，2013）[1]。目前我國(guó)各地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，難以在全國(guó)形成統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。因此建立高統(tǒng)籌層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接平臺(tái)勢(shì)在必行（李曉健，2013）[2]。要提高統(tǒng)籌層次，必須同步改革由戶籍制度、轉(zhuǎn)續(xù)信息系統(tǒng)組成的配套設(shè)施，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在全國(guó)范圍內(nèi)的無(wú)障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)（吳賓，2014）[4]。

二、我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在的問題

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低

我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以省級(jí)為單位，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)以縣級(jí)管理為主。我國(guó)現(xiàn)有2852個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位，表明我國(guó)有數(shù)以千計(jì)的統(tǒng)籌地區(qū)。統(tǒng)籌層次的低下，阻礙了各地區(qū)之間的橫向調(diào)節(jié)，無(wú)疑成為了我國(guó)社會(huì)保障制度的碎片化的重要緣由。有的統(tǒng)籌地區(qū)間的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)金額、待遇計(jì)發(fā)也存在差距。目前為止，已有28個(gè)省份建立了省級(jí)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但大部分僅止于制度或只是通過(guò)很小比例的調(diào)劑金而形成的部分統(tǒng)籌，只有北京、上海、天津等7個(gè)省（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。

（二）二元戶籍制度的阻礙

戶籍制度是影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的根本因素。戶籍制度改革多時(shí)，卻沒有改變其本質(zhì)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》國(guó)發(fā)〔2014〕40號(hào)中提到有序推進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶。進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)施差別化落戶政策，促進(jìn)有條件有意愿、在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和住所（含租賃）的農(nóng)民工及其隨遷家屬在城鎮(zhèn)有序落戶并依法平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。從表面看來(lái)，戶籍墻的顯性功能已被弱化，通過(guò)城鄉(xiāng)戶口的區(qū)別制度來(lái)規(guī)定人口的自由流動(dòng)，已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。但農(nóng)民工在進(jìn)入城市之后卻不能享受到和市民同等的待遇，說(shuō)明了戶籍墻的隱性影響依舊存在。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理程度不高

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的出臺(tái)，成為農(nóng)民工的政策保障，但涉及到具體操作層面，尤其是技術(shù)層面，仍存在諸如信息管理系統(tǒng)層次較低、養(yǎng)老保險(xiǎn)信息不完善、管理手段相對(duì)落后等情況。追溯其原因，還是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的屬地化管理，各自為政的局面導(dǎo)致了信息系統(tǒng)的自成體系，未能形成統(tǒng)一的信息平臺(tái)。加之過(guò)程繁瑣、銜接不暢、工作人員工作量大，易導(dǎo)致信息的失真的種種問題，因此建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息庫(kù)顯得尤為重要。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

西方國(guó)家在完善養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)程中，累積了很多針對(duì)弱勢(shì)群體的理論，這些理論都對(duì)我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善提供了重要的知道方向。

（一）歐盟

1.完善的法律制度

歐盟頒布的1408/71法案（1971），《馬斯特勒赫特條約》（1992）對(duì)流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)做出了規(guī)定。《歐共體574/72號(hào)條例》也為流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)提供了依據(jù)和制度保障。這些政策的使用范圍普遍較寬，其中，對(duì)歐盟各成員國(guó)間的流動(dòng)就業(yè)做出了規(guī)定，避免了公民在別國(guó)參保導(dǎo)致的無(wú)法繼續(xù)在原參保國(guó)參保。

2.制定歐盟層面上的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策計(jì)劃

（1）相同的政策目標(biāo)。2011年，歐盟理事會(huì)提出了“開放式協(xié)調(diào)機(jī)制”的共同目標(biāo)，規(guī)定各成員國(guó)無(wú)論存在何種政策差異，其發(fā)展目標(biāo)必須保證本國(guó)的老年人不被貧困所擾，并為所有國(guó)民提供多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，為了保持養(yǎng)老金體制的安全和靈活，養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)也需調(diào)整，以此促進(jìn)各區(qū)域間的利益平衡。

（2）統(tǒng)一的行動(dòng)方針。總體目標(biāo)確定后，各成員國(guó)為向其靠攏，需將其細(xì)化為適用本國(guó)的定量、定性指標(biāo)。如建立“社會(huì)投資型”的養(yǎng)老金體制、改革養(yǎng)老金的籌集方式、規(guī)范養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，如此可以緩解赤字、夯實(shí)養(yǎng)老金根基。

（3）提交年度工作報(bào)告。各成員國(guó)可以在不偏離統(tǒng)一目標(biāo)和行動(dòng)方針的前提下主導(dǎo)本國(guó)的養(yǎng)老金改革走向，并結(jié)合國(guó)情規(guī)劃本國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告。主要包括：匯報(bào)改革進(jìn)程、配套戰(zhàn)略和改革建議、相關(guān)數(shù)據(jù)、可行性分析以及將遇到的阻礙，以便歐盟評(píng)估該國(guó)實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的策略。

（4）展開報(bào)告監(jiān)管評(píng)估。報(bào)告提交后，歐盟委員會(huì)根據(jù)共同目標(biāo)對(duì)其進(jìn)行周期性監(jiān)督。對(duì)各成員國(guó)提交的報(bào)告打分并根據(jù)其表現(xiàn)進(jìn)行排名，評(píng)出“最佳政策實(shí)踐”供成員國(guó)作為參考，可以促進(jìn)各成員國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)合作，能夠更好的對(duì)年度報(bào)告執(zhí)行。

3.合理的繳費(fèi)方式

（1）累計(jì)計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)年限。《羅馬條約》1408/71法案（1971）以及504法案（1974）都對(duì)跨區(qū)域流動(dòng)中公民的累計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)方法做出了規(guī)定。例如，參保人分別在四國(guó)參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，總參保年數(shù)為40年，其中，在A國(guó)參保年數(shù)為13年，在B國(guó)參保年數(shù)為7年，在C國(guó)參保年數(shù)為11年，在D國(guó)參保年數(shù)9年。假設(shè)該參保人在四國(guó)40年后享有的養(yǎng)老金金額，分別為Al、A2、A3、A4，將其分別與在該國(guó)實(shí)際參保年數(shù)與總參保年數(shù)之比相乘，則其獲得養(yǎng)老金總額：A1x13/40+A2x7/40+A3x11/40+A4x9/40。[5]endprint

（2）分段計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。勞動(dòng)者所獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是其在各成員國(guó)繳費(fèi)年限之和，不能使養(yǎng)老金之和低于固定在一國(guó)工作的勞動(dòng)者。同期相比，應(yīng)與其一致（見表1）。

（3）按比例分別支付原則。歐盟統(tǒng)一規(guī)定，參保期要進(jìn)行累計(jì)計(jì)算，凡是參保人有過(guò)繳費(fèi)記錄的成員國(guó)，都要負(fù)擔(dān)參保人在該國(guó)的繳費(fèi)期限內(nèi)相應(yīng)的養(yǎng)老金發(fā)放，一旦參保人達(dá)到該國(guó)的退休年齡，該國(guó)就進(jìn)行發(fā)放。

（二）美國(guó)

1.社會(huì)保障法律法規(guī)健全

《社會(huì)保障法案》出臺(tái)后，各州可據(jù)此為老年人、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體在生活上提供一定的保障，同時(shí)也為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的完善和失業(yè)補(bǔ)助等法律的順利實(shí)施夯實(shí)了基礎(chǔ)。它并未將權(quán)利下放至各州，如此一來(lái)更加促進(jìn)了美國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，不僅促進(jìn)勞動(dòng)者流動(dòng)，還能保證養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的順利進(jìn)行。

2.實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障卡

美國(guó)1935年的4074號(hào)決定中提到，社會(huì)保障“賬號(hào)”應(yīng)覆蓋每一位參保者。勞動(dòng)者初參加工作時(shí)，就要申請(qǐng)其社會(huì)保障卡，而該卡的號(hào)碼則伴隨其一生。社會(huì)保障卡的使用促進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的良性發(fā)展，它不僅為政府掌握勞動(dòng)者當(dāng)?shù)氐墓べY收入提供了方便，更可根據(jù)參保人的繳稅情況在其卡中進(jìn)行積分，當(dāng)參保人達(dá)到參保年限后，可憑卡直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。[6]

3.科學(xué)分類資金籌集方式

美國(guó)是第一個(gè)采用稅收方式征收社保基金的過(guò)年，其社會(huì)保障稅主要分為4種：薪工稅、失業(yè)保險(xiǎn)稅，鐵路員工退職稅和個(gè)體業(yè)主稅。1937年開始征收的薪工稅，主要為老年人籌集退休金；聯(lián)邦失業(yè)稅，是為各州實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)提供補(bǔ)助而征收；鐵路員工退職稅，是為鐵路公司員工籌措退休費(fèi)；個(gè)體業(yè)主稅又稱自營(yíng)人員保險(xiǎn)稅，是為了除醫(yī)生外的個(gè)體業(yè)主的老年、遺囑、傷殘及醫(yī)院保險(xiǎn)征收。

四、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次

1.實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)性待遇

為更好更靠的推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我國(guó)可借鑒歐盟公民資格界定的辦法。城鄉(xiāng)戶籍身份差別不能成為基礎(chǔ)性待遇實(shí)施的障礙，而是應(yīng)作出更加合理的公民資格認(rèn)定辦法，使公民跨區(qū)域流動(dòng)可以享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利，有資格享受基礎(chǔ)性養(yǎng)老待遇。

2.明確各統(tǒng)籌區(qū)域的權(quán)責(zé)

我國(guó)當(dāng)前各省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)置尚未統(tǒng)一，導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困難。農(nóng)民工在流動(dòng)過(guò)程中常常面對(duì)著轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地為保護(hù)自身利益而推卸責(zé)任的情況，這進(jìn)一步加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難度。基于此，為推進(jìn)省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，應(yīng)先實(shí)現(xiàn)省內(nèi)制度、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。歐盟的分段累計(jì)、比例支付的計(jì)發(fā)辦法印證了其可行性。

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌繳費(fèi)記錄累加

繳費(fèi)記錄累加，是為了更好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在流動(dòng)過(guò)程中的無(wú)差別轉(zhuǎn)續(xù)，賬戶資金可全額轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)的工資基數(shù)和年限可以直接換算。尚未參加“城居保”的可劃入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；已參加“城居保”的，扣除其領(lǐng)取部分，一次性支付給本人。

（二）落實(shí)二元戶籍制度改革

1.深化“遷徙自由化”的觀念

農(nóng)民工的遷徙以機(jī)構(gòu)不僅是為了基本生存，更多是為了更高的自我追求，他們更需要的是身份被認(rèn)可，而不是表面上的身份轉(zhuǎn)變。僅僅將重點(diǎn)放點(diǎn)戶籍的表面化改革上并不能吸引他們，因此為了解決戶籍問題，應(yīng)將“城鎮(zhèn)化”定義為“遷徙自由”，才能更好的引導(dǎo)戶籍制度改革。

2.創(chuàng)造“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的改革環(huán)境

第一，加快完善城鄉(xiāng)一體化。政府要起到主導(dǎo)作用，合理制定收入分配公共財(cái)政制度，有意識(shí)的將國(guó)民財(cái)富再分配、公共資源配置和公共財(cái)政投資向農(nóng)村傾斜，形成工農(nóng)互惠的城鄉(xiāng)關(guān)系，為一體化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第二，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局體系。首先做到放寬對(duì)大城市周邊的中小城市落戶的限制，此舉可以一定程度上減輕戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制。逐步形成以大城市為核心、中等城市為骨干、小城鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)體系。

3.法制化的改革過(guò)程

首先，遷徙自由權(quán)入憲。隨著我國(guó)各地開展戶籍改革，公民的自由遷徙已成為必然。只有通過(guò)憲法的保障，才能使我國(guó)公民的自由遷徙從根本上得到保證，使農(nóng)民工拜托戶籍的限制，實(shí)現(xiàn)市民化。[7]

其次，制定遷徙自由法。得到了憲法的保障，可在全國(guó)范圍內(nèi)選定地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。通過(guò)實(shí)踐制定出合理的地方性法規(guī)，并經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)后，應(yīng)制定《公民遷徙法》來(lái)保證遷徙的自由進(jìn)行。

（三）建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)

1.建立全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)有著量大、繁雜的特征，而其準(zhǔn)確性又起到重要作用，因此必須建立一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)使這些數(shù)據(jù)無(wú)障礙共享。這個(gè)平臺(tái)可以根據(jù)換算公式對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算、處理，使原本繁雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)核算更簡(jiǎn)單、更專業(yè)、更準(zhǔn)確。

2.設(shè)置合理的統(tǒng)籌層次

在全國(guó)范圍內(nèi)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理的信息網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)可以以部、省、市三級(jí)為支撐，以金保工程為依托，優(yōu)化核算過(guò)程、理順前臺(tái)業(yè)務(wù)，最大程度的避免資源浪費(fèi)。

3.建立統(tǒng)一的社會(huì)保障卡

實(shí)現(xiàn)在全省范圍內(nèi)的推行一卡通，必須加大社保領(lǐng)域的投入，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)的信息聯(lián)網(wǎng)。只有提高社保部門信息化隊(duì)伍的整體素質(zhì)，才能保證數(shù)據(jù)安全，為統(tǒng)一的信息平臺(tái)奠定基礎(chǔ)。農(nóng)民工在流動(dòng)就業(yè)時(shí)，在達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件后，可根據(jù)分段計(jì)算的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，將參保人的養(yǎng)老金按照各地標(biāo)準(zhǔn)存入各自養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地，存入社保卡。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]史威.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的主要困境和對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013：279

[2]李曉健.淺談我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題[J].財(cái)會(huì)金融，2013

[3]羅靜，沙智慧.農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2012：81-85

[4]吳賓.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)影響因素與對(duì)策研究[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014：94-99

[5]羅靜，匡敏.國(guó)內(nèi)外養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].社會(huì)保障研究，2011：43-49

[6]張蕊.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的完善[J].法學(xué)研究，2012

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint