環(huán)境損害賠償社會化中的地方政府財政手段優(yōu)化研究

田立強　王蘊波　景宏軍

[摘 要] 當(dāng)前環(huán)境損害賠償中，環(huán)境損害事件不僅會造成受害人的人身傷害和財產(chǎn)損失，而且極易導(dǎo)致環(huán)境受損地區(qū)社會環(huán)境治理成本的大幅度提高。在環(huán)境損害事件中，為了不將污染者的損害責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給納稅人，環(huán)境損害賠償責(zé)任不能僅依靠地方財政，同時地方政府的角色定位也不僅僅在于行政執(zhí)法，追究企業(yè)法律責(zé)任等方面，而是應(yīng)綜合運用財政、稅收等多種經(jīng)濟手段，建立新型環(huán)境損害賠償財政手段體系，需要實現(xiàn)環(huán)境損害賠償社會化，發(fā)揮財政在環(huán)境損害賠償中的特殊作用，通過完善生態(tài)補償機制，構(gòu)建地方政府環(huán)境風(fēng)險基金、環(huán)境污染責(zé)任保險等制度體系，從而逐步扭轉(zhuǎn)“企業(yè)可以從環(huán)境違法行為中獲利，環(huán)境損害卻要由社會公眾買單”的不正常現(xiàn)象。

[關(guān)鍵詞] 地方財政；環(huán)境損害；生態(tài)補償；環(huán)境風(fēng)險基金；財政手段優(yōu)化

[中圖分類號] F740 [文獻標識碼] B

一、前言

環(huán)境損害指由于人類的活動所造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，它包括漸進性環(huán)境損害和突發(fā)性環(huán)境損害兩種形式。前者指由于長期累積的人類活動造成的環(huán)境質(zhì)量下降，如長期煤炭開采、石油開采、森林砍伐等活動，造成水土流失、土壤破壞、地表塌陷等生態(tài)破壞；后者指由于突發(fā)性事故所造成的環(huán)境破壞，人們的生命健康受到威脅或損害，如剛剛發(fā)生的天津“8·12濱海爆炸事故”。這兩類環(huán)境損害都會損害他人權(quán)益和社會公共利益。

對于兩種環(huán)境損害，在對污染企業(yè)進行處罰方面，地方政府一般只注重應(yīng)用行政處罰這一手段，單純追究污染企業(yè)的行政責(zé)任。但是，由于環(huán)境損害影響的廣泛性，并且地方政府與污染企業(yè)之間存在長期而又穩(wěn)固的利益關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致地方政府行政處罰的手段單一、力度不足；另外，即使地方政府執(zhí)行力度到位，但是行政處罰所收繳的款項也被統(tǒng)一納入國庫，環(huán)境事件的受害者也并沒有直接得到應(yīng)用的經(jīng)濟賠償。因此，地方政府需要優(yōu)化財政手段，構(gòu)建新型環(huán)境損害賠償機制。

二、漸進性環(huán)境損害中的財政手段

對于漸進性環(huán)境損害賠償，地方政府可以通過以下兩個財政手段的優(yōu)化來進行治理。

（一）健全生態(tài)補償?shù)墓藏斦贫龋晟曝斦D(zhuǎn)移支付制度

這主要是由于：首先，實施環(huán)境損害行為進行生產(chǎn)的企業(yè)事實上是資源環(huán)境的受益者，他們的生產(chǎn)是依托于良好的環(huán)境基礎(chǔ)上的，因此，這部分企業(yè)有責(zé)任為自身占用這種優(yōu)良生態(tài)環(huán)境付出成本，也就是說，要向其生產(chǎn)所在地的居民提供與其占用的環(huán)境成本相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟利益補償；其次，責(zé)任企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中難免要對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成破壞或污染的，為了修復(fù)其破壞的生態(tài)環(huán)境，責(zé)任企業(yè)也必須要給予環(huán)境受損者以一定的經(jīng)濟賠償，以維護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，作為公眾利益的代表，各級地方公共財政應(yīng)設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項基金，依據(jù)一定的標準向使用環(huán)境和污染環(huán)境的企業(yè)征收補償和罰款，同時按照生態(tài)環(huán)境保護標準向環(huán)境損害受害地區(qū)和居民進行補償?shù)姆绞剑鸩浇⒁?guī)范有效的責(zé)任、權(quán)力與利益相一致的生態(tài)補償機制。從而建立環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

為了加強對生態(tài)環(huán)境受損地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善環(huán)境保護的專項轉(zhuǎn)移支付辦法，形成對重點生態(tài)區(qū)的專項資金支持模式，地方政府要遵循生態(tài)補償制度的基本要求，逐步調(diào)整優(yōu)化本級政府的財政支出結(jié)構(gòu)，對于城市水源保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)和國家級以及省級自然保護區(qū)等環(huán)境保護作用突出的地區(qū)要給予資金的優(yōu)先支持，還要重點支持具有良好生態(tài)環(huán)境保護作用的區(qū)域性環(huán)保項目、污染防治新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應(yīng)用項目，實現(xiàn)生態(tài)治理與地方財政支出的良性循環(huán)。

（二）實施有效的生態(tài)補償稅收政策，降低環(huán)境損害的負外部性

一是繼續(xù)深化增值稅改革。對在促進節(jié)能環(huán)保工作中具有關(guān)鍵性作用的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品，可以考慮在產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)初期給予特定的增值稅優(yōu)惠措施。退還部分增值稅稅款，以利于企業(yè)收回前期的研發(fā)費用和進一步擴大再生產(chǎn)。二是合理調(diào)整消費稅稅目。將消費稅的征稅范圍逐步擴大，力爭覆蓋到那些不符合國家節(jié)能環(huán)保要求的高能耗、高污染的產(chǎn)品。對于目前已經(jīng)列入消費稅征收目錄的消費品，對其使用稅率進行一定調(diào)整：對于達到國家要求的，適當(dāng)降低稅率；對于尚未達到國家要求的，適當(dāng)提高稅率。對于污染環(huán)境的生產(chǎn)企業(yè)，建議通過加大稅收征收力度來提高其生產(chǎn)成本，而對于達到節(jié)能環(huán)保標準的企業(yè)，對于其生產(chǎn)綠色清潔產(chǎn)品的行為，可以征收較低的消費稅，給予鼓勵。三是適時改革資源稅。現(xiàn)行資源稅主要對于金屬、鹽等進行征收，但是對于環(huán)境保護意義重大的海洋開發(fā)、土地利用、草原放牧、森林砍伐等行為卻仍游離于資源稅的征稅范圍之外，但事實上，這些行為也都對于自然環(huán)境中的非替代性、不可再生的海洋資源、土地資源、草原和森林等稀缺性資源造成損害，如果不課以重稅，將導(dǎo)致對這部分資源的掠奪性開發(fā)與利用。在此基礎(chǔ)上，地方政府還可以制定必要的資源稅優(yōu)惠政策，以鼓勵企業(yè)對自然資源進行保護性開發(fā)和節(jié)約利用。四是引入其他稅種的稅收優(yōu)惠政策。對符合國家環(huán)保標準的生產(chǎn)企業(yè)，地方政府可以在諸如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等方面給予一定的稅收優(yōu)惠政策；對于從事環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓和服務(wù)的企業(yè)，地方政府可通過實行營業(yè)稅、城建稅減免等手段鼓勵其可持續(xù)性的發(fā)展。

三、突發(fā)性環(huán)境損害賠償中的財政手段

從目前的情況看，我國已經(jīng)進入環(huán)境污染事故的頻發(fā)期與高發(fā)期，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國現(xiàn)在進行正常生產(chǎn)的總計7555個大型重化工項目中，有45%存在重大環(huán)境損害風(fēng)險，這部分企業(yè)中還有81%分布在環(huán)境敏感區(qū)域，這些區(qū)域要么處在江河水域、要么處在人口密集的城市集中區(qū)。但令人擔(dān)憂的是，用來防范這部分風(fēng)險的事前措施以及對環(huán)境事件進行整治的時候處理措施卻存在不足，這種情況導(dǎo)致污染事故頻發(fā)，公眾健康和社會穩(wěn)定受到挑戰(zhàn)與危害。由于污染物質(zhì)的擴散性和環(huán)境的公共性，導(dǎo)致突發(fā)性環(huán)境損害，在短時間內(nèi)，會引起人身損害、財產(chǎn)損失、環(huán)境破壞的同時出現(xiàn)，但由于缺乏明確的責(zé)任主體界定、賠償標準和執(zhí)行者的授權(quán)，執(zhí)行起來往往走樣，甚至出現(xiàn)主體缺位，地方政府出于自身職責(zé)，不得不進行財政兜底，形成典型的“企業(yè)肇事、政府埋單”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象導(dǎo)致環(huán)境損害賠償責(zé)任由地方財政負擔(dān)，等于將污染者的損害責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了納稅人，既損害了納稅人的權(quán)益，又沒有達到對肇事者的懲罰目的。因此，有必要改變當(dāng)前的尷尬局面。endprint

首先，地方政府應(yīng)建立健全環(huán)境突發(fā)事件防范體系。這一防范體系應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，以環(huán)境相關(guān)企業(yè)作為主體，以公眾參與為主要特征，對環(huán)境污染事件早發(fā)現(xiàn)、早處理，防止環(huán)境污染事件演化為群體事件，從而維護社會穩(wěn)定。

其次，建立政府環(huán)境風(fēng)險基金。從征收的排污費、資源補償費等收入中，按照一定比例提取資金，納入年度地方財政預(yù)算，建立環(huán)境損害賠償基金。當(dāng)環(huán)境污染事故發(fā)生后，首先動用環(huán)境損害賠償基金給受害企業(yè)和個人進行先行賠付，待事件處理完畢之后，再由政府出面向污染企業(yè)追償，將追償資金補充進環(huán)境損害賠償基金。同時，各級環(huán)保部門可以在進行項目影響評價審批驗收之前，向企業(yè)收取一定環(huán)境污染事故保證金或生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金，納入財政專戶管理。當(dāng)企業(yè)發(fā)生環(huán)境事故導(dǎo)致破產(chǎn)倒閉，從而無力承擔(dān)環(huán)境事故的后續(xù)賠償時，地方政府可以動用該污染企業(yè)之前已經(jīng)繳納的保證金或修復(fù)金，用于墊付突發(fā)環(huán)境損害賠償以及進行后續(xù)的生態(tài)修復(fù)。

環(huán)境損害賠償基金制度作為一項成熟的制度，在發(fā)達國家已經(jīng)得到廣泛而又全面的發(fā)展，比較有代表性的制度包括美國的超級基金和日本的公害健康補償基金[1]。我國目前僅部分地區(qū)和行業(yè)建立了環(huán)境損害賠償基金，較有代表性的是船舶油污損害賠償基金（2012年，財政部與交通運輸部兩部委聯(lián)合制定了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，設(shè)立了該項基金，并就基金征收主客體、基金征收標準、基金使用、法律責(zé)任等方面做了明確規(guī)定）。但就全國而言，環(huán)境損害賠償基金制度尚未建立。

最后，建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度。到目前為止，部分發(fā)達國家（例如：英國、美國、德國、法國和瑞典等）和發(fā)展中國家（例如：印度等）都建立并實行了健全的環(huán)境污染責(zé)任保險制度。其中，美國將企業(yè)是否參加環(huán)境污染責(zé)任保險作為能否獲得工程合同的強制要件，工程承包商、分包商以及咨詢設(shè)計商，都必須先參保環(huán)境污染責(zé)任保險，然后才具備參與工程合同競標的資格。

截至目前為止，我國完善的環(huán)境污染保險法律體系在國家層面尚未建立，地方政府相應(yīng)的法規(guī)體系也不健全，《環(huán)境保護法》（2014年4月修訂版）也只就企業(yè)參加環(huán)境污染責(zé)任保險做了部分原則性的規(guī)定。環(huán)境污染責(zé)任保險制度的運行主要依靠一些政策性文件進行規(guī)范，這些規(guī)范文件包括：《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》（2007年12月）、《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》（2013年1月）等。部分地方政府（例如：廣東省和山東省）雖然制定發(fā)布了一系列地方法規(guī)和規(guī)章，但這些文件都過于重視法規(guī)的原則性，對于實際推進環(huán)境污染責(zé)任保險制度建設(shè)工作的實際指導(dǎo)意義不大。

環(huán)境污染責(zé)任保險作為一個新生的險種，其發(fā)展需要中央和地方政府“財稅政策組合拳”的強力支持，在綜合運用多種經(jīng)濟手段的基礎(chǔ)上，激勵參保企業(yè)的參保積極性和承保公司的承保積極性。由于當(dāng)前我國地方政府對環(huán)境污染責(zé)任保險參保企業(yè)的財稅激勵措施尚存不足，致使部分環(huán)境污染企業(yè)參保、投保的積極性和主動性不高，甚至出現(xiàn)部分試點地區(qū)投保率逐年下降的不正常現(xiàn)象。因此，除了從國家層面應(yīng)盡快完善環(huán)境污染責(zé)任保險法律法規(guī)體系外，從地方財政角度來看，需要構(gòu)建環(huán)境污染責(zé)任保險的財稅激勵制度。一是建立針對環(huán)境污染責(zé)任保險保費的政府財政補貼制度，給予參加環(huán)境污染責(zé)任保險的參保企業(yè)以一定的保費補貼，尤其是要逐步加大針對重點生態(tài)功能區(qū)、民族自治地方和中西部地區(qū)參加環(huán)境污染責(zé)任保的投保企業(yè)的保費補貼力度。二是建立針對環(huán)境污染責(zé)任保險的稅收優(yōu)惠制度。地方政府對積極參加環(huán)境污染責(zé)任保險的環(huán)境污染企業(yè)，允許其將部分或全部保費支出在稅前列支，對承保環(huán)境污染責(zé)任保險的保險公司也可以給予適當(dāng)?shù)臓I業(yè)稅和企業(yè)所得稅的稅收減免等。三是建立促進環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展的信貸優(yōu)惠制度。地方政府可以鼓勵并推動銀行等金融機構(gòu)實施信貸優(yōu)惠政策，按照風(fēng)險可控、收益有保障、經(jīng)營可持續(xù)等基本原則優(yōu)先給予參保企業(yè)以信貸支持。

四、結(jié)論

在環(huán)境損害事件中，地方政府的角色定位不僅僅在于行政執(zhí)法，追究企業(yè)法律責(zé)任，而是應(yīng)綜合運用財政、稅收等多種經(jīng)濟手段，建立新型環(huán)境損害賠償財政手段體系，通過完善生態(tài)補償機制，構(gòu)建地方政府環(huán)境風(fēng)險基金、環(huán)境污染責(zé)任保險等制度體系，從而逐步扭轉(zhuǎn)“企業(yè)可以從環(huán)境違法行為中獲利，環(huán)境損害卻要由社會公眾買單”的不正常現(xiàn)象。

[參 考 文 獻]

[1]喻磊，鄭婉婷.環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機制的構(gòu)建[J].江西社會科學(xué)，2010（7）：181-185

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint