公益化視角下的國家公園服務質量保障

方法林 王娜

摘 要：文章從公益化角度分析了國家公園的發展歷史、自然遺產資源、“門票經濟”，提出了國家公園建設的管理模式、法律體系和創新經營管理，并從公益性、重視旅游文明教育、倡導志愿服務、提升員工服務意識、加強內部監管等方面闡述了我國未來的國家公園提升服務質量保障的相關措施。為國家公園在我國的建設提供一些必要的建議。

關鍵詞：國家公園 公益化 服務質量

中圖分類號：F592.7 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-026-02

國家公園作為全球自然保護的規范語言，也是中國生態文明建設的制度安排，2013年11月12日中國共產黨十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大歷史問題的決定》，全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。在關于生態文明建設部分就明確提出我國要建立國家公園體制。這標志著我國國家公園建設已經上升為國家戰略，意味著我國一直以自然保護區為主的各種保護的體系即將演變，這為我國國家公園系統化、科學化、規模化建設提供了有力的支撐。

一、公益化視角下的國家公園

1872年美國國會批準設立世界上第一個國家公園——黃石國家公園，該公園的建立對世界其他國家的自然資源保護起到了重要的啟發和示范作用，它作為一種合理平衡生態環境保護與資源開發利用的行之有效的保護和管理模式，日益受到各國的重視，也掀起了各國的建設熱潮。國家公園作為自然保護區的重要存在形式，在世界范圍內的不斷建立和完善，反映了人擯棄自我中心對自然資源保護的珍惜，除保護自然資源外，國家公園為滿足人類對自然美學、環境教育、戶外休閑等的訴求提供服務。進入21世紀，國家公園從自然資源保護為出發點逐漸發展為一種綜合的土地可開發戰略，已成為一種國際化的生態規劃共識。

1.自然遺產資源公益化、全民化。自然遺產資源是全體國民的一項福利，國家公園的設立正是為了滿足當代人欣賞、了解自然文化價值的需要，同時強調為子孫后代盡可能地保留一份未被人為改變的遺產資源。根據美國國會1872年3月1日通過的《黃石公園法案》（Yellow stone Park A ct），明確了黃石公園是為了人民的利益被批準成為公眾的公園及娛樂場所。同時也是“為了使她所有的樹木，自然奇觀和風景，以及其他景物都保持現有的自然狀態而免于破壞”{1}。在后續的相關立法過程中進一步明確了國家公園應成為“巨大的國家度假地”，同時“服務于公共用途、度假和游憩”{2}。在美國的立法和實踐的過程中，對各類遺產的游憩利用一直推動著國家公園的發展。從國家公園的設立目的可以看出，其體現的是公共利益即公益性，是為了讓全體國民享受國家自然旅游資源。杭州西湖、南京中山陵、玄武湖、蘇州金雞湖等景區的免費開放正是體現了公共旅游資源服務于全體國民的宗旨。

因此，我國如果設立國家公園必須降低現有的門票價格，門票不能成為大眾平等享用公共自然資源的過濾性門檻，讓國家公園的服務宗旨達到使人享受自然，充分體現國家公園公益性、公平性和公共性。由于國家公園并不注重從游客身上賺取經濟利益，因此，國家公園大都采用低廉的門票或者免費的方式，讓全體國民享受國家公園，體現其全民性。此外，國家公園還提供公民教育，通過宣傳資料、解釋標牌、自助語音系統和導游等方式，為游人提供了解和欣賞公園的機會。

2.“門票經濟”與公益宗旨的相悖，亟待轉型。目前，中國景區門票收入占總收入比重較大，陷入“門票經濟”不能自拔。景區的提檔升級（包括3A升4A，4A升5A）以及國家度假區、國際級自然保護區都成為許多利益集團搖錢樹，甚至部分景區（包括世界遺產景區）的收入被用于補充地方財政收入，完全有悖于國家公園的公益性，完全拋棄了公共資源本該承擔的社會職責和公益角色。門票價格上漲帶來的收益未必用于景區的維護更新和服務質量的提升，也暫時看不到維護和收益的必然關系。相反票價飚漲，旅游者用腳投票，組團社費用水漲船高，但為了穩住市場，地接方面只能從吃、住、行、娛、購等環節盡量壓低成本，結果不言而喻，服務質量開始下滑。

旅游景區門票價格是影響游客出游的敏感要素，其漲跌波動受到公眾普遍關注。市場需求方與供給方對門票價格問題均發出“無奈”聲音。需求方認為，高價門票“玩不起”;而供給方認為，景區運營壓力大，漲價也是無奈，這種“游客嫌貴，景區哭窮”的現象成為當前一種“無解”難題。而國家公園作為公共旅游資源服務于全體國民。門票只能作為象征性地收費甚至免費已成為世界各地國家公園管理體制的典范。將門票門檻撤離的國家公園模式有可能直接倒逼景區破解門票依賴，如何在降低門票的同時，讓公眾享受到全民休閑權利，享受到優質服務。因此，國家公園的實施使得“門票經濟”亟待轉型。

3.適應旅游新常態，保障服務質量。在旅游新常態背景下，旅游休閑度假需求將普遍化和日常化，出游頻次增加。國家公園低價門票將打破價格阻礙，門票價格的大幅下降乃至取消，不僅從經濟上降低出行成本，更在心理上給出行者以安慰，使心理出行成本降低，從而拉動內需、掀起出行潮流。旅游景區服務質量在此背景下就凸顯出來，如何在適應旅游新常態，保障服務質量。在激活國家公園公益性的同時，讓更多的市民享受公共服務。

二、公益化視角下國家公園服務質量保障

針對免費入園后出現的新情況和新問題，我們應積極探索國家公園管理新機制，把免費開放辦好辦實。把發揮公益性效應放在首位，落實好“國家公園姓公的經營理念”和“人性化的服務理念”。為此我們應從以下方面入手：

1.改革管理模式。中國公共資源類旅游景區所面臨的資源保護不力、游覽費用高等問題長期為社會詬病，對其管理模式的改革已迫在眉睫。國家公園所有權的歸屬將會直接影響一個國家或地區國家公園的管理經營模式、資金來源、服務質量等。一般來說，當所有權較為單一且為國家政府所有時，管理方式多會采用垂直管理。目前美國國家公園經過不斷的管理實踐，逐步形成了聯邦政府直轄的“國家公園局—地區局—園長”三級管理體制。事實證明，國家公園進行屬地化管理將難以避免管理權分割，經濟利益至上忽視資源保護，監管服務不到位等現象。因此世界上多數國家已建立了國家和地區國家公園管理局，由國家統一部署，構建由決策者、學者及與自然文化資源密切相關的公眾等利益相關者共同參與的智囊團制定統一的管理機構。避免“條塊分割”、“一地多牌”等多頭管理現象。建議我國設立專門管理機構， 對國家重要自然與歷史性旅游資源進行統一管理， 明確規定管理機構的管理使命以及對其管理的責任人。

2.完善法律體系。國家公園體系的運作離不開完善法律體系的支撐。國家公園的合法性地位、管理和維護只有建立在堅實的法律保障基礎之上才能使國家公園的經營管理有法可依，有序發展。多年來，我國各級政府都十分重視風景名勝區以及各類自然保護地管理的法制化和規范化，但大部分還停留在暫行條例、管理標準、管理辦法、管理規定等層面，專門性、統領性、全面性和操作性不強。例如我國對國家重點風景名勝區的資金來源未作明確的立法規定，也未立法確定排他性的管理授權，沒有立法規定特許權的出讓原則，也沒有立法確立管理績效評定。缺乏這些應該立法確立的重大原則，使我國國家重要自然與歷史性旅游資源的管理呈現政府管理變成官員管理，管委會管理變成幾個人甚至一個人管理，信息不對稱問題嚴重，監督成本極高，造成無法可依、有法不依現象普遍， 這些問題不利于國家重要自然與歷史性旅游資源的保護，更不利于國家公園服務質量的提升。因此我國需要建立與國家公園體制相適應的綜合與專項立法工作，制定和頒布在憲法指導下圍繞國家公園的法律地位、申報準則、發展規劃、評定標準、組織管理、服務標準等并與其他部門法相結合的國家公園法律、法規體系。

3.創新經營管理。國家公園的管理與維護需耗費大量人力、物力。降低門票乃至取消門票收益的國家公園就要涉及經營機制問題，包括國家公園的資金來源、門票管理和特許經營活動開展等。目前政府撥款是大部分國家公園的主要收入來源，國家公園公益性的本質以及保護“生態完整性和紀念”的基本原則決定了國家公園基本上都實行低門票或者免門票策略。但僅靠財政很難撥付足夠的資金用于國家公園的管理開發與資源保護，更難保障國家公園的服務質量。因此國家公園的經營機制也應朝著多元化的方向發展，這不僅有利于減輕政府財政負擔，也有助于調動社會力量參與國家公園的管理與經營活動。我國也可以借鑒國外的特許經營制度，對國家公園特許經營的主體、內容、項目、方式等內容做出原則性規定，合理引入市場機制，在競爭的市場中選擇在國家公園資源和保護中能使國家及公眾利益最大化的企業，實現資源的合理有效配置。合理轉讓經營權，采用特許經營進行餐飲、住宿、購物、教育、社區服務等的經營權面向社會公開招標，交納特許經營費，這樣將會極大提高國家公園單位的經營服務效能，而國家公園本身不從事任何盈利性的商業活動。在管理體制上，可以實行管養分離，變“以費養人”為“以費養事”的新機制，建立作業、養護、招標等市場化運作機制。要把國家公園作為國有資產來經營，打破經營效率低下、冗員過多、以費養人等傳統的管理方式，建立高效、順暢、富有活力的公園經營管理體制。在保障服務質量的同時做長旅游產業鏈，擴大游客二次消費空間，從中獲取更大的整體效益。

4.突出公益性，實現永續發展。國家公園實質上是全民福利，不是地區的、部門的、局部的公益性。建設國家公園的動機應為自然和生態保護而建設，為全民利益而建設。一方面以國家預算為主的財政保障是國家公園整體保護的主要資金來源，也是確保國家公園公益性的重要前提。但僅靠財政撥款還不足以保障國家公園的高質量運轉，因此還需要廣泛吸納社會資金，接受國內外政府、民間組織、企業和個人的資助與捐款，以彌補國家公園運行經費的不足，推動國家公園以高質量服務持續健康發展。另一方面也要通過宣講、維護等方式使旅游者在游樂的同時潛移默化地提高環保意識、生態意識，逐步改變國民落后的旅游素質，積極加入到提高國家公園的服務及形象中，使國家公園成為全體國民休閑游憩的勝地，實現國民休閑權、旅游權。

5.重視旅游文明教育，倡導志愿服務。國家公園應成為旅游者、當地居民、廣大師生接受環保、文明教育的理想場所。美國的國家公園接受各種各樣的志愿服務，這既豐富了國民的志愿體驗，升華了國民的精神境界，又極大地節約了運營開支。但目前我國還只是在如體育等大型活動中會出現志愿服務，因此我們要充分調動社會團體和個人，引進社會力量參與公園管理，如通過捐款、義務講解和義務維護、綠地認養、招募志愿者等方式減輕成本，喚起市民愛惜公共設施的責任感，通過積極的公眾參與使景區保護所需的資金與人才得到不斷補充。

6.提升員工服務意識，加強內部監管。國家公園免費開放后失去了門票收入，會導致資金短缺，游客增多，公共設施被破壞，管理難度加大等新的難題。但我們也要結合公園實際絕不能以降低服務質量為代價，要不斷深化便民利民措施，按照游客的需求不斷推出為民服務的新舉措，尋找公園景區免費后高效管理的突破口。為游客提供貨真價實的商品及服務，加強窗口服務職工的職業道德和崗位技能培訓，建立與工作績效掛鉤的獎懲機制，體現國家公園的優質文明服務形象。同時還需造就一支業務精通、勇于創新、善經營會管理的旅游管理隊伍，努力提高員工的政治素質和文化修養，不斷更新知識結構，研究熟悉旅游經濟運行規律和旅游市場需求，提高策劃和管理水平。教育引導廣大職工愛崗敬業、誠實守信、規范服務、熱情待人，造就一支高素質的旅游服務人員隊伍，提升整體服務質量。在提升服務質量的同時還有必要建立和完善對管理人員服務質量的監控體系，使景區服務質量的靜態標準能轉化為實質性的質量提升。質量監控是一個對景區服務質量進行監督、檢查并控制其偏差的過程。以質量標準為尺度去衡量景區服務，并對其未達到質量標準的環節及時進行糾正。

在處理生態環境與開發的關系上，越來越多的實踐表明，國家公園是有效實現保護與發展雙贏的管理模式，但現實我國的國家公園的建設發展之路還很漫長，還有很多實際困難和問題需要我們進一步研究和探討。中國國家公園的建設和發展不能照搬照抄他國的做法，我們需要立足現實，有效整合和挖掘國內外成功的經驗和做法，結合我國實際，構建適合我國具體國情的具有中國特色的國家公園建設之路。

注釋：

{1}滕海鍵.戰后美國環境史[M].長春：吉林文史出版社， 2007：2-12

{2}RoderickNash.Thevalue ofw ilderness[J].Environm entalReview，1977（3）：16

（作者單位：南京旅游職業學院 江蘇南京 210000）

（責編：若佳）