2015年后可持續發展籌資新框架及中國的應對*

黃 超

當前聯合國主導的2015年后發展議程事關未來國際發展合作走向和各國發展，意義重大。執行手段是2015年后發展議程的重要內容，也是國際發展合作取得進展的關鍵。于2015年7月13～16日在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行的第三次發展籌資問題國際會議通過成果文件《亞的斯亞貝巴行動議程》，確立了綜合性籌資新框架，為2015年后發展議程的執行手段提供了有力基礎。這一新框架凝聚了南北雙方關于共同發展的重要共識，體現了雙方就發展籌資對于解決世界各國發展不平衡問題重要性的普遍認同，具有內涵更豐富、針對性更強和監督更有力等優勢，但面臨可持續發展議程的資金需求多元化的挑戰，同時南北雙方就發展籌資的目標重點、籌資原則和執行手段存在的政治分歧和利益紛爭也將影響發展籌資措施的實施與落實。

作為世界上最大的發展中國家，中國既需要利用發展籌資來促進本國的經濟社會發展進程，也需要積極參與國際發展籌資框架的構建，維護廣大發展中國家的利益。在應對新的發展籌資框架時，中國應繼續堅持“共同但有區別的責任”原則，強調南北合作為主的發展籌資架構，同時在新南南合作框架下積極推進金磚銀行、亞投行等發展籌資新機構的建設，并妥善利用中國發展經驗創新國際發展籌資方式。

一、現有發展籌資框架的形成及缺陷

發展籌資是推進國際發展合作的重要保障，它事關各國未來發展的機遇和空間，意義重大。它與實現國際社會商定的發展目標存在著密切聯系，為這些發展目標的實現提供了資金支持。當前的發展籌資框架起源于20世紀90年代77國集團代表發展中國家為推進自身發展在聯合國會議中的相關倡議，初步形成于聯合國2002年于蒙特雷召開的第一次發展籌資問題國際會議，隨后于2008年的多哈會議上得到進一步完善。蒙特雷會議確定的發展籌資框架對于推進全球發展議程，尤其是“千年發展目標”至關重要。它以減貧為宗旨，就調動國內和國際資源所需的政策以及需要增加援助的數量與質量等問題達成了共識。但是，這一籌資框架已經難以適應當前國際發展籌資的新形勢，同時也難以支撐國際社會實現2015年后發展議程所需資金，面臨著更新的必要性和緊迫性。

(一)發展籌資的界定。

資金是實現發展不可或缺的首要條件之一，發展中國家發展資金不足是國際發展領域面臨的主要挑戰，而發展籌資是解決這一問題的核心。它包括發達國家提供官方發展援助、減免發展中國家的債務和建立開放、公平的國際貿易體系等內容，主要采取優惠貸款、直接捐款等非純粹市場的方式把資源從富裕國家向貧窮國家進行轉移，涉及到國際金融、貿易和稅收等多個領域，是全球經濟治理的重要組成部分。①聯合國文件:《發展籌資的高級別國際政府間審議:2001年6月25日秘書長給大會主席的信》，A/55/1000(文件編號)，第28頁。以下聯合國文件都可通過在聯合國文件中心(http://www.un.org/zh/documents/)輸入文件編號搜索獲得。

“發展籌資”這一概念形成后，迅速成為凝聚國際社會發展合作的重要共識，為國際社會解決發展中國家發展資金不足提供了政策性框架和行動綱領，促進了發展中國家的經濟增長和社會進步，有力地推進了國際社會的共同發展。一般來說，發展籌資具有四個特征。第一，它的主體和接受方呈現出相對穩定的模式，即主要是從發達國家流向發展中國家的單向性模式②在國際發展籌資體系中，新興經濟體也開始成為新的籌資主體，它們提供的發展籌資的數量逐漸增加，但是它們提供的發展籌資在整個發展資源中占比仍然不大，還沒有改變發展籌資體系以發達國家為主體的結構。。第二，在籌資來源上，它以包括官方發展援助等官方發展籌資為主，私人資金、國際性稅收以及金融創新等來源為輔。發展籌資包括了來自公共、私營、國內、國際不同的資金流動，雖然私人部門資金的重要性日益增加，但是公共資金仍是主體。第三，發展籌資主要以資金的方式提供，但是資金之外的其他發展資源，如技術和人力資本等要素性資源，發展觀念、改革建議等知識性資源，國際貿易、金融體系等制度性資源的重要性也在逐漸上升。第四，發展籌資在總量上呈現不斷增長的趨勢:2002年至2011年間，發展中國家的國內公共籌資增加了一倍多，從8380億美元增至1.86萬億美元③聯合國文件:《可持續發展融資政府間專家委員會的報告》，A/69/315，第10 頁。;官方發展援助從2000年的840億美元增至2013年的1348億美元，雖然在2011年和2012年實際下降，但在2013年出現反彈。④United Nations Document，E/2015/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，March 25，2015，p.9.但是，要實現國際社會商定的各項發展目標，仍然存在巨大的資金缺口。

(二)現有發展籌資框架的建立與發展。

20世紀90年代初，冷戰結束導致發展援助作為獲取戰略優勢的政治工具意義下降，發達國家官方發展援助的總體水平急劇下降。與此同時，在經濟全球化的驅動下，世界各國間的貧富差距進一步拉大，一些發展中國家處于貧困、饑荒和營養不良以及包括經濟增長緩慢或負增長在內的經濟停滯的困境之中。因此，以77國集團為代表的發展中國家積極推動為發展中國家的經濟社會發展籌集資金，促進國際社會的共同發展作為聯合國會議的重要議題。1997年第52屆聯合國大會通過《發展綱領》，闡明了國際合作的新框架，明確發展籌資是國際發展合作的重要實施手段，強調要從一切來源調動本國和國際財政資源，確認官方發展援助是外來資源的重要來源，具有關鍵的重要性。⑤United Nations General Assembly Resolution，A/RES/51/240，Agenda for Development，October 15，1997，p.60.自此，“發展籌資”這一術語成為聯合國系統內正式使用的具有相對穩定共識的概念，被南北雙方普遍使用。

2000年9月，聯合國千年峰會召開，189個國家的147位國家元首和政府首腦一致通過了《聯合國千年宣言》，設立了包括消除極端貧窮與饑餓、普及初等教育和促進男女平等等八項以2015年為最后期限的目標，即“千年發展目標”。這一發展目標確定了國家和國際發展的優先事項和重點干預措施，成為國際社會公認的指導國際發展合作的框架。

但是，“千年發展目標”達成后，南北雙方都普遍意識到，要實現《千年宣言》中所載明的目標，所需資源大量短缺，而籌集資金是確保實現發展的第一步。于是，2002年3月21～22日，第一次發展籌資問題國際會議在蒙特雷召開，這是聯合國第一次專門召開發展籌資問題國際會議，專門探討發展中國家籌集發展資源的各種障礙和幫助發展中國家籌集資源的各種措施。會議最終在聯合國體制下，初步建立了第一個旨在國家、區域和國際體系層面上全面處理發展籌資挑戰的全球倡議和政策框架——《蒙特雷共識》。它是國際發展領域具有里程碑意義的文件，確認了發展籌資與“千年發展目標”之間的聯系，指出發達國家和發展中國家應建立新型伙伴關系，通過開放市場、公平貿易、增加官方發展援助并調動國內經濟資源等措施，為落實“千年發展目標”構建全面籌資保障。①徐奇淵:“聯合國發展議程演進與中國參與”，《世界經濟與政治》，2015年，第4期，第50頁。

《蒙特雷共識》確定了發展籌資應遵循的基本原則，即每個國家都應對其本國經濟和社會發展承擔主要責任，其國內政策與發展戰略極為重要;同時提出了一系列拓展國際發展籌資和增加發展資金來源的方式，包括動員國內資源、增加國際私人投資、開放市場和確保公平的貿易體制促進國際貿易、增加官方發展援助、解決發展中國家的債務難題和改善全球和區域金融結構、提升發展中國家在國際決策中的代表性等六個方面，還著重強調了官方發展援助的重要性，確立了發達國家把國內總產值的0.7%作為官方發展援助給予發展中國家，其中0.15% ～0.20%給予最不發達國家的目標。②聯合國文件:《蒙特雷共識》，A/CONF.198/11，第4～12頁。

2008年11月29日～12月2日，審查《蒙特雷共識》執行情況的第二次發展籌資國際會議在卡塔爾首都多哈舉行，通過了《發展籌資問題多哈宣言》。《多哈宣言》重申《蒙特雷共識》的目標和承諾，再次認可并擴大了這一政策框架，納入了全球經濟危機背景下面臨的新挑戰和新問題，如金融危機的影響、減緩和適應氣候變化的額外成本和擴大經濟合作等。③United Nations Document，E/2013/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，April 8，2013，p.14.

可以說，《蒙特雷共識》構建了包括國內資源、國際資源、貿易、金融和技術合作、外債和體制性問題等多方面的發展籌資框架?！抖喙浴愤M一步完善了這一框架，為推進國際社會實現“千年發展目標”發揮了重要作用。但是，隨著形勢的發展，建立在《蒙特雷共識》和《多哈宣言》基礎上的以減貧為核心的發展籌資框架開始暴露出一系列缺陷。

(三)現有發展籌資框架的缺陷。

自《蒙特雷共識》通過以來，許多國家已經采取了有助于更多調動國內資源和更高水平經濟增長和社會進步的政策框架。但是，許多發展中國家仍然面臨重大挑戰，國家之間和國家內部的不平等增加。2008年的世界金融和經濟危機更是暴露了國際金融和經濟體系的風險和脆弱性，新的挑戰出現。與此同時，隨著“千年發展目標”到期，新的全球發展議程和目標確立。因此，蒙特雷議程尚未得到充分執行，新的挑戰和目標已經出現。

第一，現有發展籌資框架難以適應愈加復雜的國際發展籌資新形勢。過去十多年里，國際發展合作領域發生了重大變化:一方面，受國際金融危機的影響，國際發展合作面臨政治意愿下降、發展資源短缺的挑戰，傳統援助國援助力度減弱，發展籌資問題更加突出;另一方面，世界經濟格局深入調整，國際發展籌資體系發生變革:以金磚國家為代表的新興經濟體，成為重要的援助主體;私營部門和私人資金在與發展有關的活動中發揮著日益重要的作用，但它們追求盈利和缺乏可預測性的特點又限制著它們對國際發展的貢獻?，F有的發展籌資框架雖然強調發達國家與發展中國家應建立全球發展伙伴關系，但是實質上該框架主要是以傳統援助國為中心的架構，對新興的援助主體重視不夠，對除官方發展援助之外的一些創新性的發展籌資手段和機制關注不夠。

首先，受國際金融危機的影響，發達國家經濟陷入困境，歐洲仍然深陷債務危機，美國也承受巨大財政壓力，這使得很多發達國家的政府實施緊縮措施并減少了它們的援助經費。官方發展援助在2012年遭遇了1997年以來的第一次連續第二年縮減，減少了4%，從2011年的1340億美元降至1259億美元。發展援助委員會25個成員國中，有16個成員國削減了官方發展援助，多邊官方發展援助和人道主義援助分別減少了大約6%和11%。①《千年發展目標報告2013年》，第52頁，http://www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/Chinese2013.pdf.(上網時間:2015年7月10日)雖然2013年官方發展援助出現回升，但是發展援助委員會援助國將各自國內總產值的0.3%用于官方發展援助，與聯合國制定的0.7%的指標還相去甚遠。只有5個援助國實現了0.7%的指標。②United Nations Document，E/2014/77，Trends and Progress in International Development Cooperation，May 15，2014，p.2.可以說，傳統援助國承擔國際發展援助義務的能力和意愿減弱，國際援助資金嚴重到位不足。

其次，新興市場國家地位不斷上升，帶動國際發展援助格局發生重大變化。一部分發展中國家逐漸從傳統的受援國向援助國角色轉變，成為新興援助提供者。它們采用新的合作模式，增進了資源流動，成為重要的籌資主體。有資料顯示，非傳統援助國的援助在2009年為170億美元，在三年時間內翻兩番，占全球援助量的10%。盡管數字并不令人震驚，但事實是這些援助已經打破了傳統援助國的壟斷，引起了關注。③Gregory Chin and Fahimul Quadir，“Introduction:Rising States，Rising Donors and the Global Aid Regime”，Cambridge Review of International Affairs，Vol.25，No.4，2012，p.494.

最后，私人投資是經濟增長和創造就業機會的重要驅動力。過去10年，流向發展中國家的國際私人資本增長了三倍，出現強勁上升趨勢，從2005年的1557億美元，上升至2013年的3277億美元。④United Nations Document，E/2015/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，March 25，2015，pp.10-11.其中，個人、基金會和其他社會組織對發展中國家的資助也在加大。2013年，這些機構對發展中國家的慈善資助約為600億美元，大多數捐助來自發達國家的私人援助者。⑤聯合國文件:《可持續發展籌資政府間專家委員會的報告》，A/69/315，第14 頁。

第二，現有發展籌資框架難以支撐2015年后發展議程的資金需求。2015年9月25日，聯合國可持續發展峰會在紐約聯合國總部開幕，會議正式通過了2015年后發展議程。該議程將包括17個目標和169個具體目標，涵蓋了消除貧困與饑餓、健康、教育、性別平等、能源、經濟增長和環境等多項議題?？梢哉f，2015年后發展議程是一項復雜的挑戰，各領域內目標的實現將提出巨大的資金需求。擔任第三次發展籌資國際會議秘書長的吳紅波曾指出，從2015年后發展議程所涉及的內容和所涉及的范圍來看，所需要的資金是非常龐大的。估計全球每年在基礎設施——水、農業、電信、電力、交通、房屋、工業和森林部門等領域的投資需求在5萬～7萬億美元之間。聯合國貿發會議也估計發展中國家的整體投資需求每年達到3.3萬～4.5萬億美元，當前面臨的投資資金缺口在1.9萬～3.1萬億美元之間。⑥“Final Push for Milestone Event to Finance Development”，http://www.un.org/en/development/desa/newsletter/desanews/feature/2015/07/index.html#15105.(上網時間:2015年7月15日)

與此同時，2015年后發展議程的核心是可持續發展，它要求把資源適當和有效地分配于可持續發展的社會、環境和經濟三個層面，促進三個層面的協同增效。⑦United Nations Document，E/2015/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，March 25，2015，p.6.2015年后發展議程覆蓋了可持續發展的各個重點領域，包括了保障人的發展、基本需求和弱勢群體的權利等社會層面的議題，也包括了針對資源利用與發展如可持續經濟增長、可持續工業化、可持續消費與生產等經濟層面的議題，還包括了維護環境可持續性，涉及氣候變化、海洋和生物多樣性保護等環境層面的議題。同時，2015年后發展議程拋棄了傳統增長模式片面追求經濟增長而忽視實現減貧的同時帶來的資源耗竭、環境污染、加劇社會不公平等外部性影響，強調的是包容性增長和經濟、社會、環境三個層面協調發展。因此，2015年后發展議程將需要優化可持續發展方面的所有資金流，并協調發揮最大影響，要求具有協同增效的籌資框架。⑧聯合國文件:《秘書長關于2015年后可持續發展議程的綜合報告:2030年享有尊嚴之路消除貧窮，改變所有人的生活，保護地球》，A/69/700，第19 頁。這種資金需求對現有的單純以減貧為核心的發展籌資框架提出了嚴峻的挑戰。

因此，更新現有發展籌資框架以應對當前國際發展籌資形勢和2015年后發展議程的挑戰成為國際發展籌資進程的必然選擇。

二、2015年后可持續發展籌資新框架的內容及南北分歧

2015年后發展議程旨在合理解決消除貧窮和可持續發展的問題，是普遍適用于所有國家的一項議程。①United Nations Document，E/2014/77，Trends and Progress in International Development Cooperation，May 15，2014，p.2.它對發展籌資提出更高的要求，要求建立全面的籌資框架，確保調集一切財政資源并將其有效地用于可持續發展。聯合國推進的第三次發展籌資問題國際會議與2015年后可持續發展目標緊密結合，產生了一個與2015年后發展議程一致的成果文件《亞的斯亞貝巴行動議程》。該成果文件包含100多個具體措施，涉及發展籌資的各個方面，涵蓋動員國內資源、促進國際私人投資、推進貿易和能力建設等一系列問題的政策建議。它成為國際發展合作的轉折點，為資助2015年全球可持續發展目標的實現提供了新機遇。

(一)新框架的主要內容。

《亞的斯亞貝巴行動議程》重申了國際發展籌資中的國家自主性和有利國際環境支持等原則，強調每一個國家對本國的經濟和社會發展負有主要責任，國家政策和發展戰略的作用無論怎樣強調都不過分;強調國家的發展需要得到有利的國際經濟環境的支持，國際社會有責任為發展中國家的發展提供有利的國際環境，這一環境包括協調一致和相互支持的國際貿易、貨幣和金融體系，以及得到加強和改善的全球經濟治理。②United Nations Document，A/CONF.227/L.1，Outcome Document of the Third International Conference on Financing for Development:Addis Ababa Action Agenda，July 15，2015，p.4.同時，《亞的斯亞貝巴行動議程》超越《蒙特雷共識》確立的發展籌資框架，提出了協同增效使用各種資源的原則。新框架強調實現2015年后發展議程要求執行手段采取全面、整體和變革的辦法，要將不同執行方式結合起來，將可持續發展的經濟、社會和環境層面融為一體。③United Nations Document，A/CONF.227/L.1，Outcome Document of the Third International Conference on Financing for Development:Addis Ababa Action Agenda，July 15，2015，p.5.這一原則充分體現了實現社會、經濟和環境均衡發展的規則性和政策性要求，以及2015年后發展議程的普遍性，具有重要的革新意義。④“Financing Sustainable Development and Developing Sustainable Finance:A DESA Briefing Note on the Addis Ababa Action A-genda”，p.2，http://www.un.org/esa/ffd/ffd3/wp-content/uploads/sites/2/2015/07/DESA-Briefing-Note-Addis-Action-Agenda.pdf.(上網時間:2015年7月16日)

《亞的斯亞貝巴行動議程》確立了全盤利用國內公共、國內私人、國際公共、國際私人和混合籌資等不同資金流并將其有效用于可持續發展的籌資新框架，提出了支持可持續發展目標實現的七大行動領域:國內公共資源、國內和國際私人資金、國際發展合作、國際貿易、債務與債務可持續性、解決系統性問題以及科學、技術、創新和能力建設，并且圍繞這七大領域提出了100多項具體措施和政策建議。

積極調動國內資源是新框架的核心內容，各國就加強國家稅收征管、擴大財政收入基礎、加強國際合作打擊逃稅、腐敗和打擊非法資金流動達成諸多一致;新框架特別強調私人資金的重要性，明確私營部門在包容性增長和創造就業中的重要驅動作用，并就加強監管，促使私營部門激勵機制與公共目標保持一致提出了一攬子措施;新框架重申加強官方發展援助和南南合作的承諾，尤其是針對最不發達國家的援助承諾;強調國際貿易是發展的發動機，繼續倡導實現公平、開放的多邊貿易和貿易自由化;新框架還就主權債務、技術和能力建設、系統性議題等更廣泛的籌資主題提出了一攬子政策建議和措施，并在科技、基礎設施、社會保障、衛生、微型及中小型企業、氣候變化等方面提出了一攬子新舉措，包括建立“技術促進機制”和“全球基礎設施論壇”等。

(二)新框架的優勢與挑戰。

《亞的斯亞貝巴行動議程》應對于國際發展合作的新形勢與2015年后發展議程，較之于《蒙特雷共識》確立的發展籌資框架，具有內涵更豐富、針對性更強和監督更有力等優勢。第一，新籌資框架的內涵更豐富。首先，它不僅包括了官方發展援助、優惠性貸款等金融性手段，還包括技術、貿易和能力建設等非金融性手段，這將更有利于營造良好的國際發展環境，促進全球可持續發展目標的實現。其次，它不僅包括經濟上的各個政策選項，還提出了社會和環境等方面的備選方案。它承諾達成一項關于社會保護和基本公共服務的新的社會契約，強調把充分和生產性就業及人人有體面工作作為核心目標納入國家的發展戰略，要求推動創建和平與包容的社會;同時強調要堅定致力于保護和養護星球、自然資源、生物多樣性和氣候，呼吁發達國家落實承諾，在2020年前通過廣泛渠道聯合調集1000億美元，以滿足發展中國家在適應和減緩氣候變化影響方面的需求。

第二，新籌資框架的針對性更強。新籌資框架更強調各國具體情況的重要性，在關于國際稅收合作、國際直接投資和主權債務等多方面的建議中都充分考慮到各國的具體情況。它強調必須要特別關注處于特殊情況的國家，特別是非洲國家、最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家以及中等收入國家面臨的特殊挑戰;并重申最不發達國家作為最弱勢的國家群體，需要加強全球支持，以克服面臨的結構性挑戰。它還指出需要解決內陸發展中國家在經濟結構轉型方面的特殊挑戰和處于沖突中或沖突后國家的特殊需求;同時強調要扭轉給予最不發達國家的官方發展援助所占份額下降的趨勢，提出發達國家應加大對發展中國家的援助力度，切實履行將國內總產值的0.7%用于官方發展援助，其中0.15%～0.2%專門提供給世界最不發達國家，承諾幫助最不發達國家建設投資促進機制，為這類國家設立“技術銀行”，促進發展技術轉移。

第三，新籌資框架具有更有力的監督機制。新框架強調增強在全球層次對發展籌資的監督和審查，確保有關部委、地方當局、金融監管機構以及主要的利益攸關方、多邊開發銀行、其他有關機構、民間社會、學術界和私營部門都參與到后續行動和審查機制中來，建議成立專門的后續監督機制，提出設立發展籌資后續行動年度論壇，每年報告落實發展籌資成果的進展。這些措施使新框架有了后續跟蹤措施，能夠進行有力的監督和問責，使籌資框架更有可能落到實處。

然而，新框架的實施也面臨著一些不容忽視的挑戰。2015年后可持續發展目標提出了巨大的和多元化籌資需求，但是目前全球經濟前景仍不明朗，援助國普遍緊縮財政，因而利用不同類型的公共、私人和混合籌資來滿足不同的可持續發展需求是當前發展籌資框架的重要手段，而發揮協同增效作用則是發展籌資新框架面臨的重大挑戰。雖然當前圍繞國際發展籌資討論的各國政府已經意識到實現可持續發展需要調動大量的財政資源，以及可持續發展涉及社會、經濟和環境三個層面的相互聯系，從而確定了協同增效使用各種資源的原則，但各國在可持續發展三個層面的國情、目標、責任、優先事項和政策空間都不同，不同的可持續發展需求和項目特點要求不同類型的公共、私人和混合籌資。因此，如何真正將不同的資金類型和籌資方式結合起來，將可持續發展的經濟、社會和環境層面融為一體，這仍然是發展籌資新框架進一步發展的重大難題。

(三)發達國家與發展中國家圍繞發展籌資的政治分歧和利益紛爭。

《亞的斯亞貝巴行動議程》確立了發展籌資的新框架，達成了促進共同發展的新共識，但南北雙方圍繞可持續發展籌資框架仍然存在著明顯的政治分歧和利益紛爭。這種分歧不僅體現在第三次發展籌資問題國際會議籌備和磋商過程中，還將繼續存在于《亞的斯亞貝巴行動議程》實施進程中，并阻礙2015年后發展議程的有力落實。

首先，在目標重點上，發達國家更加強調“可持續發展目標”中的“可持續”部分，而發展中國家更強調“發展”部分。發達國家更關注氣候變化、海洋資源保護、可持續的消費和生產模式等新引入的“可持續目標”的籌資，而發展中國家希望2015年后發展議程及其籌資的重點仍然聚焦在消除貧困、減少饑餓、促進發展等方面，避免重點過多過雜而偏離發展主題。這實際上反映了各國所處發展階段和發展水平的不同，導致各國對發展籌資的重點有不同的關注。

其次，在籌資原則上，發達國家倡導“普遍性原則”，強調每個國家對其發展負有相同的責任，堅稱“共同但有區別的責任”原則僅僅適用于與環境和氣候變化相關的議題。同時主張新興經濟體應該貢獻更多的官方發展援助，發展中國家還有極大的國內資源動員潛力，私營部門也應為發展籌資做出更大貢獻，從而設法降低發達國家的官方發展援助在2015年后議程落實中的重要性。而發展中國家堅持“共同但有區別的責任”原則，在認同動員國內資源重要性的同時，強調通過增加稅收等國內資源的方式獲得的資金仍然有限，發達國家應切實履行其官方發展援助的承諾以及創建一個有利于發展中國家發展的國際政策環境。

最后，在執行手段上，發展中國家提出所有目標都需要明確具體的執行手段，希望發達國家提出落實官方發展援助承諾的具體政策措施。而發達國家一方面對資金的承諾和提供技術轉讓等方面避而不談，不愿意就每個目標制定具體的執行手段，另一方面更偏向于金融性手段，忽視非金融手段和國際政策環境方面。

三、中國的應對

作為最大的發展中國家，也是最大的南南合作提供國，中國既是國際發展籌資的受益者，也是國際發展籌資新框架的積極參與者和貢獻者。①鐘偉、張明、覃東海:《關注貧困:國際發展融資研究》，中國金融出版社，2006年，第145頁。在過去相當長的一段時間內，中國利用發展籌資促進了本國的經濟社會發展進程，但是隨著經濟實力的不斷增強，中國開始逐漸轉變為發展籌資的一支重要力量，在改善可持續發展籌資面臨的巨大資金缺口和提升發展籌資的有效性方面將發揮重要作用。一方面，中國將為廣大發展中國家提供力所能及的發展資金②在聯合國發展峰會上，習近平主席宣布，中國將設立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元，支持發展中國家落實2015年后發展議程。;另一方面，中國將站在發展中國家的立場上積極利用發展籌資為廣大發展中國家爭取利益。

長期以來，中國堅持同廣大發展中國家團結合作，強調自己是發展中國家一員，中國的發展機遇將同發展中國家共享，并提出了一系列維護發展中國家利益的主張和建議，包括明確國際公共資金是發展籌資的主要來源，官方發展援助是國際發展合作的重要基礎，是發展中國家發展籌資的主要來源;強調建立更加平等均衡的全球發展伙伴關系，促進共同繁榮與發展;加強全球經濟治理，進一步營造公平、開放、有序的國際經濟環境等。③參見:“第69屆聯合國大會中方立場文件”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1188603.shtm;l“常駐聯合國副代表王民大使在2015年后發展議程執行手段高級別主題辯論會的發言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/zwbd_611281/t1236123.shtm;l“常駐聯合國副代表王民大使在第三次發展籌資國際會議第二次成果文件起草會議上的發言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/dszlsjt_602260/t1254403.shtml;“胡錦濤主席的特別代表、外交部副部長何亞非在聯合國發展籌資問題后續國際會議上的發言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjbxw_602253/t524352.shtml;“南南合作”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/ywzt_611452/2005year_611940/zgylhg_611964/fz_611968/t217771.shtml.(上網時間:2015年9月15日)等文件。在實踐行動中，自2002年首次國際發展籌資會議以來，中國在南南合作框架中加大對外援助力度，主動減免受援國債務，積極參與多邊發展籌資，大力提升對外投資規模，加強基礎設施合作與國際產能合作、持續提高開放和貿易水平，并通過技術轉讓、能力建設等途徑，為發展中國家提供資金、技術、發展經驗等全方位支持。④“習近平主席代表、財政部部長樓繼偉在第三次發展籌資國際會議上的講話”，http://www.fmprc.gov.cn/ce/cemr/chn/zgyw/t1281638.htm.(上網時間:2015年9月14日)

新的國際發展籌資框架為發展籌資提供了新思路、新舉措和新方法。中國在強調《蒙特雷共識》的原則、政策和目標依然有現實意義的同時，也提出應當根據形勢的發展變化，并考慮各國國情的差別，適當調整重點并充實和完善相關政策。⑤“胡錦濤主席的特別代表、外交部副部長何亞非在聯合國發展籌資問題后續國際會議上的發言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjbxw_602253/t524352.shtml.(上網時間:2015年9月15日)在面對發展中國家和發達國家圍繞發展籌資存在利益分歧的背景下，如何應對2015年后可持續發展的籌資新框架成為中國當前一個重要的戰略性問題。

第一，中國應繼續堅持“共同但有區別的責任”原則，主張發展籌資結構應以南北合作為主、南南合作為補充。中國一貫認為，在國際發展合作問題上，發展中國家承擔的國際責任應當與其發展階段和實際能力相適應，要求它們承擔與發達國家相同的責任和義務、接受與發達國家相同的規則，這是不公平、不合理的，也無助于國際合作和世界可持續發展。⑥“常駐聯合國代表李保東大使在2012年聯合國發展合作論壇的發言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zwbd_602255/t948379.shtml.(上網時間:2015年7月2日)“共同但有區別的責任”原則在最初確立的《蒙特雷共識》和《多哈宣言》中就有明確的政治共識，中國應當繼續利用聯合國、二十國集團(G20)等各種平臺和峰會主張這一原則，堅決把這一共識落到實處:強調發達國家應承擔發展籌資的首要責任，切實兌現官方發展援助占國民總收入0.7%的承諾，其中0.15%～2%的援助應用于支援最不發達國家;主張南南合作是發展中國家發揮各自比較優勢、團結互助、增強凝聚力、實現共同發展的重要途徑，強調南北合作依然是國際發展合作的主渠道，南南合作是南北合作的有益補充而非替代，不應弱化或沖淡南北合作的主要地位和作用。①“常駐聯合國副代表王民大使在聯合國經社理事會2014年實質性會議發展業務活動部分一般性辯論的發言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/dszlsjt_602260/t1132551.shtml.(上網時間:2015年7月5日)

第二，在新南南合作框架下，進一步推進金磚國家開發銀行和亞洲基礎設施投資銀行等發展籌資新機構的建設，促進為發展中國家的基礎設施建設籌資。南南合作是豐富國際發展合作資源的重要方式。近年來南南合作的規模和重要性不斷上升，南南貿易、投資和區域一體化不斷增長。但是，這種新的南南合作模式與傳統的南南合作關系相比，發生了很大的變化，擺脫了過去窮國之間互通有無的貿易模式以及簡單的經濟援助和政府間合作，開始向包括貿易、金融、投資、產業合作甚至全球治理等多方向拓展。而發生這種變化的根本基礎在于發展中國家自身經濟的發展和實力的增強，尤其是包括金磚國家和新興市場11國在內的發展中國家，甚至成為了危機后拉動全球經濟復蘇的主要引擎。②馬嵐:“‘新南南合作’背景下金磚銀行的作用和前景”，《商業經濟研究》，2015年，第8期，第108頁。與此同時，全球金融危機后，傳統援助國的經濟增長進入下行趨勢，官方發展援助資金到位不足，發展中國家面臨巨大的資金缺口。中國等新興經濟體擁有大量的外匯儲備，但它們的資金難以大規模引入傳統的發展籌資機構。這些新興經濟體迫切需要在新南南合作模式下，推進發展籌資新機構的建立，從而整合發展資源，增加發展資金，進一步滿足發展中國家的資金需求。

目前，中國正在努力推動金磚銀行和亞投行等新興國際多邊發展機構的籌建，這些新機構以包容性原則為指導，充分考慮到各國的國情和發展階段，將成為資助可持續發展的新南南合作平臺。它們不僅將增強國際發展籌資的整體力量，為2015年后發展議程和發展中國家的基礎設施建設提供更充足的資金來源，同時還將推動國際發展籌資體系的民主化和多元化趨勢，提升新興經濟體、發展中國家以及借款國在發展籌資體系中的地位，加強中國等新興經濟體在國際金融體系中的投票權和發言權，改善全球經濟治理。

《亞的斯亞貝巴行動議程》提出要由多邊開發銀行牽頭，在現有多邊合作機制基礎上建立一個全球基礎設施論壇。論壇將定期舉行會議，以改善已有和新建立的基礎設施舉措、多邊和國家開發銀行、聯合國機構以及國家機構、發展伙伴和私營部門的一致性和相互協調。③United Nations Document，A/CONF.227/L.1，Outcome Document of the Third International Conference on Financing for Development:Addis Ababa Action Agenda，July 15，2015，p.6.中國應在推進這一論壇建設進程中發揮積極的作用，積極推進金磚銀行、亞投行等新機構與現有的多邊發展機構的協調與聯系，同時中國應加強這些新籌資機構在理念、制度、程序、政策等方面實現創新性發展，增強這些平臺的籌資能力和推進發展中國家可持續發展的能力。具體來說，金磚銀行和亞投行等新開發銀行一方面將借鑒現有多邊開發銀行在治理結構、業務政策、項目管理和運營機制等方面的成熟經驗，另一方面它們又將更好地注重發展中國家的需求，更好地尊重發展中國家的國情，更多地體現發展中國家的理念。因此，這種新南南合作的平臺能更好地充當發達國家主導的現有多邊籌資機構與有強大資金需求和基礎設施建設需求的發展中國家之間的橋梁，具有更有效地提高發展籌資的效用、實現與現有多邊籌資機構的優勢互補和充分促進各國之間開展全方位利益合作的重要意義。

第三，穩步推進創新性籌資方式，拓展籌資渠道和規模。創新性籌資來源可以幫助發展中國家在自愿的基礎上調集更多資源，為減緩和適應氣候變化以及控制傳染病等籌集資金，在補充傳統資金來源方面發揮作用。以《亞的斯亞貝巴行動議程》為核心的國際發展籌資新框架強調致力于創新發展籌資機制，提出了碳稅、金融交易稅等新型籌資方式，但也強調了國家自愿參加的原則。目前，創新性發展籌資機制只籌集到少量資源——保健資源58億美元，氣候和其他環境方案資源2.6億美元。但是，這些機制如果成功實施，每年可追加產生高達4000億至4500億美元的長期可預測資金，包括低碳投資。①United Nations Document，E/2014/77，Trends and Progress in International Development Cooperation，May 15，2014，p.7.

中國應在強調國際公共資金重要性的同時，以循序漸進和符合各國國情的方式，逐步推進創新型籌資，作為新的資金來源。首先，發達國家和國際組織已經采取了多種新的籌資機制，中國應充分分析這些現存創新型籌資機制的成本和風險，挖掘這些機制的籌資潛力。其次，中國應本著“共贏”的理念，加強與各國、國際組織磋商，利用本國的發展經驗，探索和實施新的創新籌資機制。中國30多年的發展取得巨大成就，摸索出了一套具有參考價值的發展籌資和資金使用模式，中國應當借鑒這些模式積極與各國、國際組織磋商，構建新的、有效率的創新型籌資方式。這些創新型籌資方式將充分考慮各國實際情況和發展階段，容易獲取發展中國家的認同。目前，中國已經采取多種方式來推進這種創新型籌資方式的發展，譬如依托世界銀行—中國發展實踐知識中心，編寫中國的實踐案例，進行聯合研究;發起建立了亞太地區第一個南南知識合作平臺——“中國—亞行知識共享平臺”來推動亞太地區發展中成員國間共享發展經驗;②中華人民共和國外交部、聯合國駐華系統:《中國實施千年發展目標報告(2000～2015年》，2015年7月，第62～63頁。引用工業園區、經濟特區的模式，使受援國在小范圍內創造有利于經濟發展的外部環境。③徐奇淵:“聯合國發展議程演進與中國參與”，《世界經濟與政治》，2015年，第4期，第50頁。習近平主席在聯合國發展峰會上的講話中也宣布，中國將設立國際發展知識中心，同各國一道研究和交流適合各國國情的發展理論和發展實踐。

結 語

充足的資金總量與合理的資金結構是實現國際發展合作商定的發展目標的關鍵，也是發展中國家實現發展的重要保障?！秮喌乃箒嗀惏托袆幼h程》提出了發展籌資的七大關鍵領域，涵蓋了圍繞國際公共、國內公共、國際私人與國內私人等不同資金的安排，包括了官方發展援助、優惠性貸款等金融性籌資手段，也包括了技術轉讓、能力建設、國際貿易和全球經濟治理等非金融性措施，確立了一個全面動員發展資源、要素廣泛的綜合性籌資框架，為2015年后發展議程及其執行手段提供了有力基礎。但是，在擴大資源總量的同時，提高發展籌資的有效性和改善發展籌資的質量是國際發展合作的另一個重要方面?！秮喌乃箒嗀惏托袆幼h程》確立的發展籌資新框架在發展籌資的有效性和發展籌資的質量方面還存在著不完善之處。

作為一個發展中大國，中國已經成為國際發展籌資的重要力量，發揮越來越大的作用。中國大力推進的金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等發展籌資新機構，將為2015年后發展議程提供更充足的資金來源，同時這些籌資新機構作為聯系新興經濟體的高儲蓄與發展中國家巨大的資金需求之間的橋梁，在促進儲蓄向投資轉化以及提升國際發展籌資有效性方面扮演著積極角色，這些都將使中國在未來的國際發展合作格局中發揮更大的作用。