試論中國與國際能源署的關系*

馬 妍

隨著中國經濟的發展和人口的增加，能源消費量逐年提高，與此同時，國內資源短缺和環境生態壓力不斷加劇。在此背景下，中國迫切需要在經濟發展、能源安全和環境可持續性中尋找平衡點。而國際能源署(International Energy Agency，又稱“國際能源機構”，簡稱“IEA”)作為發達國家能源政策協調機制，經過四十年的發展，已經在建立戰略石油儲備、應對能源供應危機、協調能源政策、優化能源結構、提高能源效率等方面積累了豐富的經驗。中國尚不是IEA成員國，目前中國與IEA的關系如何?未來又該以何種方式與之發展相互關系?本文擬就上述問題進行探討。

一、IEA發展現狀及趨勢

IEA是發達石油消費國集團在經歷20世紀70年代世界石油危機后，為應對供應中斷風險、保證能源供給安全而建立的集體能源安全機制。1974年11月，《國際能源計劃協定》(The Agreement on An International Energy Program)的通過，標志著該組織在經濟合作與發展組織(The Organization for Economic Cooperation and Development，縮寫為 OECD)的框架下正式成立。①Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris 1994，p.49.IEA目前有29個成員國②其成員國包括:澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、意大利、日本、韓國、盧森堡、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、美國和英國。其中挪威因其能源凈出口國的特殊地位，沒有簽署《國際能源計劃協定》，但一直積極參加IEA的其他各項工作。通過《挪威政府參加IEA工作的協定》(Agreement between the International Energy Agency and the Government of the Kingdom of Norway Concerning the Participation of the Government of the Kingdom of Norway in the Work of the Agency)，挪威廣泛享有IEA成員的各種權利和義務，因此挪威作為“事實成員國”被認可。，通過協調政府間開展能源項目合作，旨在為成員國及相關國家提供穩定、清潔和可負擔的能源。

在IEA的制度設計中，應急反應機制居于核心地位，而它也是西方發達國家集體能源安全保障體系的核心。其中，《國際能源計劃協定》第一章到第四章確立的石油緊急共享機制，要求成員國在遭遇石油供應量減少7%及以上的重大石油供應危機時交流石油數據信息，必要時動用儲備、限制需求、轉換燃料或增加國內生產。③The Agreement on An International Energy Program，Article 3.1，http://www.iea.org/media/aboutus/history/IEP2014.pdf.(上網時間:2015年6月20日)但由于緊急共享機制正式啟動的決策程序較為復雜，IEA在實踐中又形成了相對靈活的協調應急反應機制，并獲得了國際社會的普遍認可。①協調應急反應制度的政策基礎以決議文書形式體現，主要包括1981年《預備未來供應中斷的決議》，1984年《關于儲備和供應中斷的決議》，1988年《協調應急反應措施行動指南》和1995年《關于應急政策的決議》等。在1991年海灣戰爭、2005年卡特里娜颶風和2011年利比亞戰爭期間IEA的成功應對，不僅證明了其集體能源安全機制的有效性，增強了成員國對應急機制的信心，更向國際社會展現了它快速、靈活、有效地應對重大供應中斷的危機處理能力。而應急機制有效運轉的物質基礎和政策工具分別是能源儲備體系和市場信息系統。根據《國際能源計劃協定》的要求，IEA各成員國(除石油凈出口國外)均應具備90天以上石油凈進口量的石油儲備水平。截至2015年4月，IEA共有相當于265天凈進口量的石油儲備(包括加拿大、丹麥和挪威三個石油凈出口國的儲備)。②IEA:“Closing Oil Stock Levels in Days of Net Imports”，http://www.iea.org/netimports/?y=2015＆m=04.(上網時間:2015年6月28日)同時，隨著天然氣在全球能源消費結構中所占的比例持續增加，IEA的應急儲備體系也擴展至天然氣領域。在2009年的部長級理事會上，各成員國同意IEA將對各國可能面臨的天然氣供應中斷采取應急措施。③IEA:Energy Supply Security:The Emergency Response of IEA Countries，2014，p.41，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ENERGYSUPPLYSECURITY2014.pdf.(上網時間:2015年7月25日)此外，為了全面了解各成員國的能源市場狀況并準確判斷市場趨勢，IEA還建立了自己的綜合信息系統，要求各成員國定期向秘書處提供在其管轄領域內運營的石油公司的精確數據，以及應急儲備水平，能源運輸、供需狀況等必要信息。目前IEA秘書處已經成為全球能源統計的權威，其定期出版的報告(如《石油市場報告》和《全球能源展望》等)在世界上頗具影響力。

隨著國際能源市場不斷變遷，IEA的主要職能也在相應發生變化，目前其使命已從最初的協調各成員國應對石油供應緊急情況擴展到在能源安全、經濟發展和環境保護間謀求制定“科學、平衡的能源政策”。根據IEA官方文件，其具體目標包括:“應對能源緊急情況，推動能源供應多樣化，鼓勵并開發清潔能源，提高能源效率，改善全球能源供需結構，鼓勵開展能源技術開發與傳播的國際合作，在全球范圍內倡導合理的能源政策，提供自由開放的貿易平臺和安全的投資框架等?！雹堋秶H能源署共同目標》，1993年6月4日由理事會部長級會議通過。詳見IEA網站:http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/sharedgoals/.(上網時間:2015年6月20日)目前，IEA下設的能源研究和技術委員會(CERT)匯集了各成員國的優勢研究力量，致力于共同促進能源領域的技術開發、示范和應用，在提高能源效率、能源技術可靠性以及減少能源利用過程對環境的影響等領域成績斐然。

經過四十年來的實踐發展，IEA在能源儲備建設、信息系統共享和能源技術研發等方面積累了豐富的經驗，在全球能源治理中發揮著舉足輕重的作用。近年來，IEA的工作重點還包括推動全球應對氣候變化的研究和能源市場改革，在新的國際能源形勢下與世界其他國家和地區，特別是與主要能源消費和生產國展開合作，為共同關注的能源和環境問題尋找解決方案。⑤IEA:“What We Do”，http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/.(上網時間:2015年6月20日)這其中包含兩個政策導向，一方面，隨著新興市場國家能源消費量的增加，IEA作為能源消費國集團的代表性不斷受到挑戰。其奠基人、美國前國務卿基辛格認為IEA目前正處于關鍵時刻。⑥Neil Hirst，“The Reform of Global Energy Governance”，December 2012，p.2，http://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/granthan-institute/public/publications/discussion-papers/The-Reform-of-Global-Energy-Governance---Granthan-DP3.pdf.(上網時間:2015年6月25日)2013年，新興市場國家和發展中經濟體的石油消費量首次超過OECD國家。在IEA成立之初，其成員國的石油消費量占到全球約72%，而今卻減少到不到一半，且這一趨勢將在未來進一步擴大。如下圖所示，據英國BP石油公司2015年發布的《2035世界能源展望》預測，今后約96%的一次能源消費增量均將來自非OECD國家。⑦BP:Energy Outlook 2035，February 2015，p.11.http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Energy_Outlook_2035_booklet.pdf.(上網時間:2015年7月1日)為此，IEA秘書處于2012年提出了“協作國(Association)”倡議，⑧該倡議涉及的7個國家包括巴西、中國、印度、印度尼西亞、墨西哥、俄羅斯和南非。目前，除墨西哥外，其他六國均與IEA簽訂了聯合聲明。不斷強調將加強與重要協作國(特別是中國和印度)的關系。①IEA Energy:IEA Turns 40，Issue 7，p.3.http://www.iea.org/media/ieajournal/Issue7_WEB.pdf.(上網時間:2015年6月20日)

圖表1:OECD國家、非OECD國家與中國能源消耗總量變化趨勢及預測

另一方面，國際能源市場的全球化發展和能源安全的相互依賴性使得消費國集團無法獨善其身，與石油生產國就雙方關心的問題加強合作已成為IEA對外關系發展中一個突出的主題。雖然在成立之初，IEA與石油輸出國組織(OPEC)處于對立的狀態，但經過多年的發展，雙方的關系已有較大改善。從2002年IEA與OPEC在世界石油大會上首次舉行聯合記者招待會至今，雙方召開了多次關于能源安全、能源投資、能源發展前景等議題的研討會，并在國際能源論壇(IEF)的平臺上開展合作。特別是美國頁巖氣革命后石油產量持續增加，并超過沙特阿拉伯成為最大的石油生產國，②BP:Statistical Review of World Energy 2015，p.3，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/statistical-review-2015/bp-statistical-review-of-world-energy-2015-full-report.pdf.(上網時間:2015年7月1日)未來不能排除其成為重要石油出口國的可能性。在這一背景下，IEA未來將進一步發展與OPEC國家的關系，共同協調能源政策和可能發生的能源糾紛。目前，IEA已經與OPEC成員國開展了一系列的雙邊合作，如與沙特、利比亞、科威特在能效方面的合作，與沙特、阿聯酋在清潔能源技術方面的合作等。

二、IEA與中國的互動

中國正式與IEA建立聯系是1996年，當年10月雙方簽署了《關于在能源領域進行合作的政策性諒解備忘錄》(Memorandum of Policy Understanding in the Field of Energy)，明確雙方將加強在能源節約與效率、能源開發與利用、能源行業的投資和貿易、能源供應保障、環境保護等方面的合作。③新華網:“國際能源機構”，詳見 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-07/10/content_965023.htm.(上網時間:2015年6月23日)該文件的簽署成為中國與IEA互動的制度性基礎。此后，雙方在各層次、各領域的合作逐漸展開。

首先，雙方穩步增進相互間的政治關系。中國自1997年起開始被邀請以觀察員身份出席每兩年一次的IEA理事會④根據《國際能源計劃協定》第50～52條的規定，理事會是IEA的最高權力機關，也是制定所有內部法令的機構，由所有成員國的高級官員代表組成。部長級會議。2005年，時任中國發展和改革委員會副主任張曉強出席IEA部長級理事會時介紹了中國的能源發展狀況和能源政策，并表示將進一步加強與IEA的合作。2009年，中國國家能源局與IEA簽署聯合聲明，明確雙方將在已有合作基礎上，進一步發展為“協作國”關系，并同意建立熱線，在全球石油供應中斷(或有中斷可能)的時期協助各級交流和信息傳播，同時將加強在能源市場改革、可再生能源開發、清潔煤利用、能源統計、人員訪問和技術研發等領域的合作。⑤師琰:“中俄印成國際能源署伙伴國”，詳見鳳凰網http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20091017/1345335.shtml.(上網時間:2015年6月23日)此后，中國全面參與了2011年IEA理事會的所有日程，⑥Robert Youngblood:“What Goes on during an IEA Ministerial Meeting”，IEA Energy，Issue 1，p.21，http://www.iea.org/media/ieajournal/ieaEnergy_Issue1.pdf.(上網時間:2015年6月25日)又于2013年與巴西、印度、印度尼西亞、俄羅斯和南非五國一道與IEA發表了聯合聲明，強調各方將在“協作國”倡議的框架下謀求共同利益。聲明表示各方將在已有的雙邊合作基礎上，以平等、高效、自愿的原則在共同關心的領域加強多邊合作。這些領域包括:關于能源挑戰和最佳解決方案的信息共享、能源安全、能源市場透明度和分析研究、能源技術、能源效率和可再生能源，以及其他共同關注的議題。為此，各方將籌備一個經常性的論壇，來促進IEA成員國和協作國之間的定期對話。①IEA:“Joint Declaration by the IEA and Brazil，China，India，Indonesia，Russia and South Africa on the Occasion of the 2013 IEA Ministerial Meeting Expressing Mutual Interest in Pursuing an Association”，http://www.iea.org/media/ministerialpublic/2013/jointdeclaration.pdf.(上網時間:2015年6月27日)

其二，雙方努力加強技術信息交流。自2001年中國科技部與IEA簽署了《關于能源技術合作的框架》文件后，中國作為觀察員參與了其能源研究和技術委員會的有關活動。截至目前，中國已成為該委員會的常規觀察員，并定期于每年年初召開雙方的科技合作工作研討會。中國的科研機構已加入了IEA的19個能源技術合作實施協議(IA)，涵蓋了化石燃料、可再生能源、終端用能、聚變能等各個方面。②具體包括在潔凈煤中心(CCC)、流化床轉化(FBC)、多相流科學(MPF)、提高石油采收率(EOR)、光伏發電系統(PVPS)、水力發電(Hydro)、風能(Wind)、太陽能熱發電熱化學(Soar PACES)、海洋能系統(OES)、太陽能供熱制冷(SHC)、建筑和社區系統節能(ECBCS)、蓄能節能(ECES)、先進汽車燃料(AMF)、交通運輸先進材料(AMT)、國際智能電網行動(ISGAN)、聚變堆核技術(NTFR)、聚變材料(FM)、聚變能環境安全與經濟(ESEFP)、托卡馬克合作計劃(CTP)，詳見中國科技部網站:“中國與國際能源署科技合作工作研討會在京召開”，http://www.most.gov.cn/kjbgz/201502/t20150202_118002.htm.(上網時間:2015年6月25日)此外，中國煤炭科學研究總院煤化工分院自2010年以來承擔了雙方技術合作聯絡辦公室的工作，并創建了“能源技術信息網”，向國內介紹IEA及先進的能源技術和信息。值得一提的是，從2014年9月起，中國國家統計局已開始定期直接向IEA秘書處能源信息中心提交相關的能源數據。③IEA 2014 Annual Report，p.14，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/2014_IEA_AnnualReport.pdf.(上網時間:2015年7月5日)

其三，雙方開展了前沿戰略研討。中國多次參與了由IEA、OPEC和國際能源論壇(IEF)共同倡導的“聯合石油數據行動”，并積極參與有關能源安全、能源技術、地區合作等議題雙邊及多邊研討會。④如2001年石油應急儲備建設研討會，2003年能源建模與統計研討會，2010年碳捕捉技術現狀及未來發展會議，2011年能源管理行動網絡建設研討會，2012年新興市場國家能源科技研發討論會，2014年生物燃料發展機遇研討會，2015年非傳統天然氣論壇等。IEA自2000年以來對中國的能源狀況和發展前景進行了較為系統的研究，在其每年發布的《世界能源展望》中，有關中國能源狀況的闡述占據著越來越重要的地位。同時IEA近年來不斷組織專家學者，調研完成了很多專門針對中國能源發展的研究報告。⑤如“中國能源效率的提高”(2006)、“中國能源展望”(2007)、“中國潔凈煤戰略”(2008)、“中國天然氣:市場演進及戰略”(2009)、“中國可再生能源發展現狀及挑戰”(2011)、“天然氣定價與監管:中國面臨的挑戰與國際經驗借鑒”(2012)、“火電廠升級與減排”(2014)等。此外，一些中國專家也受邀參與到了能源政策項目委員會的其他相關調研報告的撰寫中，涉及的領域包括能源效率提高，核能的開發與利用，與氣候變化相關的能源議題等等。

其四，雙方保持著密切人員往來。一方面，雙方的高層互訪頻率增加，自2006年以后，IEA的署長或副署長每年至少訪華一次。新當選的署長提赫·比羅爾(Fatih Birol)于2015年9月正式上任后將中國作為其首次官方出訪的目的地，從政治角度清晰地發出中國和國際能源署將加強務實合作的信號。⑥IEA:“Standing Together——A New Era of IEA-China Co-operation”，法提赫·比羅爾在中國社會科學院的講話，詳見IEA網站:http://www.iea.org/media/chinese/IEA_Birol_ChinaCASSSpeech_9Sept2015CN.pdf.(上網時間:2015年9月9日)與此同時，中國政府官員也曾多次受邀參與IEA理事會，石油市場常設小組會議和應急問題常設小組會議等，并利用多邊國際合作的平臺加強與IEA管理層面的溝通。目前，IEA與中國發改委、能源局、科技部和一些主要能源企業均有著密切的聯系。另一方面，IEA還為成員國及協作國開展培訓項目，包括應急反應演習、能源統計、政策建議、技術指導、數據建模等。2015年1月，IEA首次在中國寧波進行應急反應機制的演習。截至目前對于中國相關人員的培訓占到IEA培訓項目參與總數的5%。⑦IEA:“Training”，詳見IEA網站:http://www.iea.org/training/.(上網時間:2015年7月2日)

整體而言，中國方面越來越重視IEA在維護能源安全方面的作用，IEA也越來越關注中國作為能源消費大國的影響。到目前為止，中國的政府部門、高校、科研單位和石油公司均與IEA開展了多項合作，雙方在各層次、各領域的交流日益深化。

三、中國加入IEA的必要性

盡管隨著中國參與國際能源合作的深入，中國與IEA的雙邊關系越來越密切，但中國仍是以協作國的身份參與IEA的有關活動，并不是成員國。雙方的合作也停留在一般性的對話和信息交流等層面，對于其核心的應急反應機制，中國尚不能共享。從自身利益出發，中國有必要進一步向IEA“靠攏”。

作為當今最重要的國際能源組織，IEA在國際能源合作和全球能源治理方面發揮著舉足輕重的作用。隨著中國國家實力的增強和全球利益的擴展，有必要以主要利益攸關者的心態重新思考全球能源治理問題，積極參與到全球能源秩序塑造的進程中去?！耙粐鴧⑴c國際組織的狀況和在其中的角色、地位決定著該國進行國際能源合作的能力和程度，也決定了其在國際能源領域的發言權和影響力?！雹賴夷茉淳?“中國參與國際能源組織的合作現狀”，詳見:http://www.nea.gov.cn/2006-07/17/c_131101975.htm.(上網時間:2015年7月12日)在全球能源治理機制尚未完善之機，中國不應放棄在這場政治力量博弈中影響及制定游戲規則的主動權。作為負責任的能源大國，中國既要承擔參與全球能源治理的責任和義務，更要代表廣大新興市場國家推動世界能源秩序朝著公正合理的方向發展。

IEA作為能源消費國的重要國際合作平臺，其宗旨與目標和中國的能源發展實際有著較高的利益契合點。2014年中國政府公布《能源發展戰略行動計劃(2014～2020年)》，明確指出未來中國能源戰略的制定需要在經濟發展、能源安全和環境可持續性中尋找平衡點?！罢{整結構、提高能效、保障安全”成為未來中國能源發展的要務。②詳見中華人民共和國中央人民政府網站:能源發展戰略行動計劃(2014～2020年)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上網時間:2015年6月25日)

第一，IEA的應急反應機制可提升中國能源安全保障水平。當前中國經濟的發展和人口規模的增加使得能源消費與需求上升較快，能源對外依存度逐年增加。2000～2014年間，中國的石油年進口量增長了5倍，從150萬桶/日增加到了754萬桶/日，進口依存度從31%增長到了60%。根據預測，中國將在2030年左右超過美國，成為世界上石油消費總量最多的國家，到2035年石油進口依存度將由現在的60%左右增加到75%。③BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China”，February 2015，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Country_insights_China_2035.pdf.(上網時間:2015年7月2日)盡管多年來中國政府和企業盡力追求能源進口來源的多樣化，但中東地區依然是中國石油重要的供應地，在2014年仍有約46%的石油進口來自中東地區。④BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.18.然而，中東地區素來為全球最為動蕩的地區之一，地區沖突、民族矛盾、宗教紛爭、外部勢力等多重因素錯綜復雜，直接影響中國能源供應的穩定性。中國的戰略石油儲備能力尚不完善，目前僅能提供相當于70多天的應急供應量，⑤張銳:“油價連跌之下中國戰略石油儲備的重構”，詳見中國經濟新聞網:http://www.cet.com.cn/ycpd/xwk/1363504.shtml.(上網時間:2015年6月30日)一旦出現諸如中國主要能源進口國同時發生戰亂、海上能源運輸通道被阻斷等極端事態，單憑中國一己之力將難以短期內脫困，嚴重威脅中國能源供應安全及經濟發展;而且，即使最終勉強度過危機，也無法改變中國在全球能源治理體系中的相對被動局面。如上文所述，IEA應急反應機制的有效性已經過實踐檢驗，是目前全球最重要的能源集體安全機制，中國加入IEA后將使得能源安全保障水平得到明顯提升。

第二，IEA在能源技術方面的優勢將助推中國能源消費結構轉型，有效促進能源的低碳化、清潔化發展。作為能源研發國際合作的重要平臺，IEA在支持各成員國分擔研發成本，共享技術成果方面走在了世界前列。就中國的情況而言，目前煤炭在能源消費結構中仍居主體地位。⑥2014年中國煤炭消費量約占自身能源消費總量的66.03%，煤炭產量(18.45億噸)和消費量(19.62億噸)仍為全球最高。詳見BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015.p.41.雖然在傳統能源中煤炭的生產成本較低，但其帶來的環境污染問題也相當嚴重。為此，IEA在碳捕獲等方面的技術優勢很大程度上能夠助推中國提高單位能耗的產出效益，盡可能減少環境污染和二氧化碳排放。與此同時，中國的天然氣需求越來越受到重視。⑦2014年中國的天然氣消費總量為1855億立方米，比2013年增加147億立方米，消費增量僅次于美國，居全球第二位，增幅達到8.6%。詳見 BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.23.作為比煤炭、石油更為清潔、高效的低碳能源，天然氣產生單位熱量的二氧化碳排放比煤炭低40%以上，用其替代煤炭是促進能源結構低碳化的重要選項。⑧何建坤:“中國能源革命與低碳發展的戰略選擇”，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》，2015年，第1期，第6頁。當前，政府對環保等議題的關注必然會使得天然氣在能源消費結構中的比重持續提升。①Mikkal E.Herberg:“China’s Search for Oil and Gas Security:Prospects and Implications”，China’s Energy Crossroads——Forging a New Energy and Environmental Balance，The National Bureau of Asian Research，November 2014，p.24.根據英國BP石油公司的預測，天然氣在中國能源消費結構中的比重將翻倍，預計到2035年將達到12%左右。②BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China，February 2015.而IEA的一些成員國(如英國、荷蘭和美國等)有著與中國相似的經歷，它們的發展經驗和教訓非常值得中國借鑒。③詳見IEA發布的報告“天然氣定價與監管:中國面臨的挑戰與國際經驗借鑒”，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ChinaGasReport_Final_WEB_Chinese.pdf.(上網時間:2015年6月12日)通過與IEA的合作，中國可以與其他成員國分享能源技術研發所必需的資金、設備、人員及信息，從而全面降低成本，提高能源研發和資源利用的效率。

第三，IEA的合作平臺將為中國能源的海外訴求提供相對友好的國際空間。當前中國能源海外投資逐年增加，然而在充分利用“兩個市場、兩種資源”的同時，中國能源外交和中資企業能源投資也面臨著來自國際社會的些許質疑。比如中國與蘇丹、伊朗等國的能源合作被指責為無視人權保護和核不擴散問題，中資企業在非洲、中亞等地區的投資被扣以“資源殖民主義”的帽子，在發達國家的投資遭到投資保護主義審查與限制等等。傳統上來看，中國能源外交更加重視以具體項目為基礎的雙邊合作。盡管此類合作牽扯的因素相對簡單，較易達成預期的效果，但這種傾向給中國的國際能源合作抹上了些許重商主義色彩。與IEA的進一步合作恰好可以提高國際社會對于中國能源外交的信任度。同時IEA《長期能源合作計劃》中的非歧視原則④Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Principle Documents)，Vol.III，Long-Term Co-operation Programme，Chapter V，Paris 1994，p.188，http://www.iea.org/media/3ieahistory.pdf.(上網時間:2015年7月2日)也為中國在發達國家的能源投資和項目收購等獲得國民待遇提供了制度保證。

整體而言，加入IEA符合中國能源戰略的實際需要。IEA不僅可以為中國參與國際能源治理提供更廣闊的平臺，也能助推中國能源安全體系的完善，從制度建設、技術研發和人員培訓等方面為中國能源結構的轉型和能源效率的提高提供支持。

四、中國加入IEA的障礙及分析

既然中國和IEA方面各有需求，那么究竟哪些因素阻礙了中國成為IEA的成員?

根據《國際能源計劃協定》，“IEA對任何能夠并愿意履行國際能源合作計劃要求的OECD成員國開放”。⑤The Agreement on an International Energy Program，Article 71.1.這也就意味著，嚴格意義上來講，一國申請加入IEA必須同時具備OECD成員國的身份以及履行國際能源計劃的能力。這里的能力具體包括:第一，每個申請國政府應在石油供應中斷時能夠進行快速反應，隨時準備啟用至少相當于90天凈進口量的應急儲備(以前一年的平均石油凈進口量為基準);第二，申請國政府要有石油需求抑制措施的預案，能夠在必要時有效減少約10%的國內石油消費量;第三，申請國國內應擁有相關法律和機構，保證協調應急反應機制的有效執行;第四，申請國應建立一個“綜合信息系統”，⑥IEA所指的信息系統要求申請國向秘書處提供的數據包括宏觀和微觀二個部分。宏觀上，需要提供申請國的石油消費和供應;需求抑制措施;應急儲備水平;運輸設施的可用性和利用率;國際供應和需求的當前水平及預期水平的相關精確數據。微觀上是指申請國所管轄領域內運營的石油公司的一些精確數據，包括公司結構;財務結構;實現的資本投資;獲取主要原油來源的協議條款;當前產率和預期的變化;可獲得原油供應向各分支機構和其他客戶的分配;庫存;原油和石油產口的成本;石油產口的價格及向分支機構的內部調撥價格等。并定期向秘書處提供包括其所管轄的石油公司的相關信息等。⑦根據《國際能源計劃協定》文本整理，詳見The Agreement on an International Energy Program，Article 2，Article5，Article 14，Article 27，Article 33.IEA理事會將據此對申請國進行審查。

而從現實情況來看，中國一方面不屬于OECD成員國，另一方面也不具備履行國際能源計劃的能力。具體而言，第一，中國的戰略石油儲備能力不足。從國家統計局2014年首次正式公布的戰略石油儲備狀況來看，目前中國石油儲備一期工程已注油完畢，①一期工程總儲備庫容為1640萬立方米，儲備原油1243萬噸，共包括舟山、鎮海、大連和黃島等4個國家石油儲備基地，其中:舟山國家石油儲備基地庫容為500萬立方米，儲備原油398萬噸。鎮海國家石油儲備基地庫容為520萬立方米，儲備原油378萬噸。大連國家石油儲備基地庫容為300萬立方米，儲備原油217萬噸。黃島國家石油儲備基地庫容為320萬立方米，儲備原油250萬噸。詳見國家統計局網站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201411/t20141119_640606.html(上網時間:2015年7月4日)二期工程正在建設中，預計2015年底完工，設計儲備能力為1.68億桶。②二期工程包括遼寧錦州、山東青島、江蘇金壇、浙江舟山、廣東惠州、新疆獨山子、甘肅蘭州等地，詳見人民網:中國石油儲備步伐加快四大油儲基地建成，http://energy.people.com.cn/n/2015/0212/c71661-26553368.html(上網時間:2015年7月5日)按照國家規劃，到2020年第三期儲備基地建成，中國的戰略石油儲備能力才能達到約90天的水平。③中國石油新聞中心:中國將定期發布石油庫存數據http://news.cnpc.com.cn/system/2014/11/18/001516223.shtml(上網時間:2015年7月5日)第二，中國尚未公布石油需求抑制措施的系統性預案。第三，中國目前還沒有針對能源儲備制度的核心法規，法律機制不健全是能源安全面臨的一大問題。第四，中國的能源信息統計制度還不夠完善，④尹偉華:“我國能源統計存在的問題及對策”，《宏觀經濟管理》，2015年，第1期，第41～42頁。統計工作仍由國家統計局、海關總署和電力企業聯合會等多家機構共同完成，統計范圍不夠全面，特別是石油統計數據還不能滿足建立國家能源數據庫的需要。

除了上述《國際能源計劃協定》中涉及的制度性障礙外，中國未能成為IEA成員國的一個很重要的因素是自身對于加入這一多邊協議進程存在顧慮。雖然中國不屬于OECD成員國，但IEA方面有意愿通過其他靈活方式使中國的加入不受身份限制。早在2008年中美第五次戰略經濟對話上，美國作為IEA最有影響力的成員國就曾正式提出支持中國以“非OECD國家”身份加入 IEA。⑤U.S.Department of Treasure，Press Release，“Fifth U.S.-China Strategic Economic Dialogue Talks Support Bilateral Economic Relationships，Energy Security and Trade”，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2008/12/20081205140029xjsnommis0.7136804.html#axzz3gOm4mGx1.(上網時間:2015年7月1日)在2015年第七輪中美戰略與經濟對話上，中美雙方再次承諾“同其他 G20成員一道……完善全球能源合作”。⑥中國外交部網站:《第七輪中美戰略與經濟對話框架下經濟對話聯合成果情況說明》，2015年7月1日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/1179_611310/t1277572.shtml.(上網時間:2015年8月1日)然而從中國的角度而言，由于參與國際多邊能源合作經驗不足，且缺乏機制創設能力，對于國際組織的約束以及大國主導等疑慮較重。⑦趙宏圖:“國際能源組織與多邊能源外交”，《國際石油經濟》，2008年，第10期，第15頁。部分學者擔心，一旦加入IEA成為組織成員，就要承擔相應的成員義務，接受其規則的約束，喪失能源自主權。

然而事實上，關于中國加入IEA是否會導致能源自主權的削弱，這是一個值得商榷的問題。

其一，IEA雖為西方能源消費國主導，但也并不是某個國家單獨可以掌握“決策霸權”。中國不必過度擔心自身能源政策因此而受到“綁架”。作為獨立的政府間國際機構，IEA的決策表決制度設計得非常精細，多數決議要求復合多數通過，既考慮到了石油消費大國的特殊利益，又兼顧了大小國家的公平。雖然美國是IEA成員國中投票權最大的國家(其次是日本)，對IEA決策具有較大的戰略影響力，但是如果歐洲國家聯合起來，則會擁有更大的發言權。按照《國際能源計劃協定》關于投票權的規定，⑧《國際能源計劃協定》中規定:每個成員國都有3個權重的一般投票權和根據成員國的石油消費量占團體消費量的比例來確定的石油消費投票權，二者之和為其綜合投票權。從表決權的集中規則來看，IEA的表決制度中涉及“全體一致通過”、“多數表決通過”和“特別多數表決通過”三種。根據《國際能源計劃協定》第62條第3款的規定，“多數表決通過”要求贊成票達到全部綜合投票權的60%和一般投票權的50%;第4款規定“特別多數表決通過”要求贊成票達到全部綜合投票權的60%和63個一般投票權。詳見The A-greement on an International Energy Program，Article 61，Article 62.中國若成為IEA成員國，綜合投票權應僅次于美國，成為該在組織框架下有影響力的重要成員。在這里還需提及的是，在IEA決策實踐中，理事會并不經常適用投票規則。許多重大議題和敏感事項都沒有提交正式程序予以表決，而是通過“協商一致”等非正式程序達成共識。⑨Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，p.184.在理事會休會期間，為了對緊急問題迅速做出決定，通常以郵件、傳真等方式將擬通過的決議草案或擬采取的措施告知成員國，如果成員國在規定期限內(通常是發出通知后21天，視情況可以延展)沒有提出明確反對意見或者消極默許，該決議就視為有效通過，或者理事會將實施該措施。[10]Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，pp.187-190.從客觀上來看，協商一致和書面程序等非表決程序的廣泛應用大大簡化了IEA的決策程序和時間成本。

其二，IEA的能源安全法律制度具有比較明顯的“軟法性色彩”，①肖興利:《國際能源機構能源安全法律制度研究》，中國政法大學出版社，2009年，第292頁。其對中國的能源自主權的挑戰并不突出。《國際能源計劃協定》中沒有確立任何正式的制裁措施。因此并不能說中國成為IEA成員國后就會因政治原因受到制裁，然而也應看到，這并不意味著可以完全忽視《國際能源計劃協定》的各項義務規定。在IEA組織內，成員國之間的權利義務是相互的，若某個或某些成員國不履行義務，將引起其他國家對集體安全機制的信心受到削弱，所以各成員國一般情況下都會自覺遵守協議規定。一旦成員國未能履行在緊急共享制度下的義務，IEA會施加政治壓力或干預措施，由該國自行承擔損失。如近期澳大利亞政府未能滿足90天戰略石油儲備的義務要求，嚴重影響了其能源外交的協調能力。②Christian Downie，“Australia Is Not Meeting Its IEA Oil Reserve Targets”，http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/05/Australia-not-meeting-IEA-oil-reserve-targets.aspx.(上網時間:2015年8月1日)

其三，“信息通報義務”不應成為中國與IEA進一步發展關系的障礙。由于IEA所指的信息系統涉及的數據非常細化，曾有學者提出“一國的石油情報是構建國家發展戰略的重要依據之一，它涉及國家的經濟安全和國家主權”，因此“信息通報義務”對中國來說有一定的挑戰性。③楊澤偉:“國際能源機構法律制度初探——兼論國際能源機構對維護我國能源安全的作用”，《法學評論》，2006年，第6期，第83頁。事實上，有關國家能源信息數據的公開問題，應成為中國經濟對外開放的重要領域。目前國內能源信息和數據統計體系不完善、數據公開程度較低，在一定程度上阻礙了中國參與國際能源合作的進程，不利于中國在全球石油市場價格形成和全球能源治理中贏得話語權。與其讓IEA或其他第三方機構通過其他渠道獲得不完整的數據而進行盲目猜測和推斷，不如由國家統計局和各大國有企業直接提供準確的數據。這樣不僅掌握了發布權威數據的主動權，也避免了由于信息封閉而引起國際社會其他方面的戰略猜忌。此外，提高國家能源數據信息的公開透明度，還有利于IEA幫助中國完善能源數據統計體系，提高能源統計數據質量。

五、對中國加入IEA的對策思考

目前在履行國際能源計劃所要求的能力方面，中國雖然尚無法完全符合IEA對成員國的要求，但有條件在可預期的未來不斷完善自身建設，逐步具備執行應急反應機制的能力。

第一，加快石油儲備建設，協調推進國家戰略儲備和商業儲備。中國《能源發展戰略行動計劃(2014～2020年)》明確提出將擴大石油儲備規模，啟動三期工程，鼓勵民間資本參與儲備建設，建立企業義務儲備，鼓勵發展商業儲備。④中華人民共和國中央人民政府網站:“能源發展戰略行動計劃(2014～2020年)”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上網時間:2015年6月25日)考慮到未來中國石油凈進口量的動態變化，有學者曾分析指出，國家戰略石油儲備的三期規劃中在具體儲備量上的計劃過于保守，2020年很可能無法達到預定的目的。⑤薛力、肖歡容:“中國戰略石油儲備規模:缺陷與應對”，《當代亞太》，2009年，第2期，第80～84頁。因此，應繼續加大中央財政和地方政府對戰略石油儲備基地建設的投入。同時應繼續推進最低商業原油庫存制度建設⑥根據2015年1月發布的《國家發展改革委關于加強原油加工企業商業原油庫存運行管理的指導意見》，所有以原油為原料生產各類石油產品的原油加工企業，均應儲存不低于15天設計日均加工量的原油。詳見國家發展改革委網站http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201501/t20150128_661769.html.(上網時間:2015年8月2日)，最終形成以國家戰略儲備為主體、商業儲備為輔助的綜合石油儲備機制。

第二，中國已經在實踐中應用了石油需求抑制措施，但仍需制定系統化方案。一方面，政府最初針對環境污染和大氣治理等采取的措施可以作為有效減少石油消費的方式。比如通過宣傳鼓勵公眾在日常生活中節約能源使用，通過行政強制措施如增收石油稅費、機動車尾號限行、城市道路限速控制等減少石油產品的需求和消費。另一方面，隨著中國對于清潔能源投資的持續增加，能源的替代和轉化使用能力也逐漸增強。數據顯示，從2015～2030年間，中國對于提高發電產能的投資大約為每年900億美元，且60%左右會集中在以水電、太陽能和風能為代表的可再生能源領域。⑦IEA:“Energy and Climate Change”，World Energy Outlook Special Report，June 15，2015，p.54，http://www.worldenergyoutlook.org/energyclimate/#d.en.143801.(上網時間:2015年7月2日)IEA方面也認為中國對清潔能源的投資量超過了美國與歐洲之和，“應得到更多稱贊”。①BBC Business:“China‘Deserves More Credit’for Renewable Energy Effort”，15 June，2015，http://www.bbc.com/news/business-33143176.(上網時間:2015年6月27日)因此，對于中國而言，可以進一步梳理已有的一些措施，并借鑒IEA成員國的經驗，系統化地制定一套應急預案。

第三，中國的能源管理模式已明晰，但能源立法體系應進一步完善。2008年國家能源局的成立已經明確了能源戰略制定和能源政策實施的行政主體。就參與應急反應機制的石油儲備建設而言，國家能源局下屬的國家石油儲備中心作為執行機構負責掌管戰略石油基地，而石油商業儲備主要由中石油和中石化兩家國有企業負責。與此同時，完整的能源安全體系的構建還需要一套全面的能源法律體系提供保障。但是，我國能源立法非常單薄，《能源法(草案)》于2007年公布后至今仍未提交全國人民代表大會通過執行。就目前情況而言，中國還需推進《石油儲備法》的制定，從法律層面保證能源應急儲備的基地建設和有效運行。

第四，加強能源統計和信息透明機制建設。針對中國能源統計基礎比較薄弱的現實，政府層面可進一步參與IEA有關能源統計的各種培訓項目，提高能源統計質量，加強能源統計能力建設，明確能源統計體系的責任主體，及時跟蹤并監測各項數據信息。同時中方已在提高能源市場透明度方面積極探索，并于2013年在《關于加強中美經濟關系的聯合情況說明》中明確表示“將推進能力建設，以便加大頻率發布更加完整的公共能源數據，并能夠進一步加強與聯合組織數據倡議(JODI)的合作”。②中華人民共和國財政部:“關于加強中美經濟關系的聯合情況說明”，http://wjb.mof.gov.cn/pindaoliebiao/gongzuodongtai/201312/t20131206_1021247.html.(上網時間:2015年7月10日)

鑒于以上各種因素，從中國的角度而言，可以考慮與IEA簽訂單獨的“特別工作協定”，成為事實成員，以“IEA+中國”模式保障法律地位和實體權利，全面參與決策和IEA活動。而從IEA的角度而言，雖然各成員國面對中國加入可能帶來的程序和決策等問題有不同的意見，但作為消費國集團的集體安全機制若將中國排除在外顯然使其代表性和有效性受到質疑。為了吸納中國加入應盡量結合其目前的實際情況，為雙方的進一步合作提供制度層面的靈活性，并通過各種方式減少中方加入IEA的疑慮和擔憂。

具體而言，雙方可以借鑒IEA與挪威政府合作的經驗。如前文所述，挪威因其能源出口國的特殊性而無法全面參與IEA的緊急共享等活動，但通過與IEA簽署《挪威政府參加IEA工作的協定》，挪威已成為IEA的事實成員，甚至在很多官方文件中也直接將其列為成員國。雖然中國與挪威的情況有所不同，不屬于OECD成員國，但作為獨立的主權國家可以與國際組織在平等自愿的前提下簽訂條約，這從法律層面上來看不存在障礙。為此，中國政府層面可以進一步加強與IEA的溝通與協調，爭取在現有的協作國關系基礎上更進一步。通過簽訂單獨的工作協定，選擇性地或是全面參與IEA的決策，享有一般投票權和石油消費投票權。這樣既可以達到加入IEA的目的，又相對減少了中國與IEA方面為實現共同目標所付出的代價。

總之，在日益開放的國際能源市場中，中國要維護自身能源安全，緩解人口增長和經濟發展帶來的資源環境壓力，就有必要積極參與全球能源治理，確立全方位、多層次的能源合作體系。與IEA的合作與協調將成為中國開展國際能源合作的重要內容。IEA在應對石油供應危機、協調能源政策、能源科技研發等方面的經驗，可以為中國完善能源制度建設提供寶貴經驗;而中國的加入，也使得IEA作為能源消費國集團的集體安全行動效能得到加強。在這樣一種互利共贏的合作關系中，雙方有必要平衡協調各方利益，共同推動國際能源秩序朝著更加公正合理的方向發展。