資本市場化與我國農村信貸擔保問題

雅 玲，盧金鐘

（內蒙古工業大學，內蒙古 呼和浩特 010051）

一、我國農村信貸的現狀分析

（一）農村貸款規模在不斷增大，但是增速放緩

表1為我國農村的貸款情況。由表1可以看出，我國農村貸款規模在不斷擴大。在2009年，我國農村貸款為7.47萬億元，至2014年上半年貸款余額數量已經達到18.51萬億元，增加了1.48倍。從增速上看，我國農村貸款的增速在不斷放緩。從表1 數據可以看出，2010年同比增長率相對2009年下降了2.9 個百分點，2011年比2010年下降了6.8 個百分點，2012年比2011年下降了5 個百分點，2013年比2012年下降了0.8 個百分點，而2014年上半年同比增長率相對2013年下降了2.4 個百分點，因此可以看出農村貸款整體來說增速在不斷放緩。從農村貸款的局部來看，農業貸款的增速在不斷放緩，而農戶貸款的增速放緩不顯著［1］。2009年農業貸款余額的同比增長速度為25.20%，至2014年上半年已經下降至10.70%，下降了14.50個百分點，下降速度十分顯著。農戶貸款的增長率波動明顯，在2011年和2012年下降十分顯著，分別為19.10%和15.90%，但是在2009年為25.20%，2010年為29.40%，2013年為24.40%，2014年上半年為24.40%。因此，我國農村貸款雖然逐年增長，規模在不斷擴大，但是增速在放緩。

（二）貸款開始偏離農村，偏離農戶，偏離農業

從農戶貸款余額占農村貸款余額的比例來看，2009年至2014年上半年，比例分別是26.91%、26.53%、25.51%、24.83%、26.03%和27.34%，可以看出比例在一定程度有所上升，但是上升趨勢并不顯著，不到1 個百分點，而在2011年和2012年還有顯著的下降。從農村貸款余額占全部貸款余額的比例來看，比例在不斷下降。2009年至2014年上半年其比例為26.10%、23.47%、20.08%、18.62%、17.58%和17.83%，下降了8.23 個百分點，下降趨勢非常顯著，基本每年都有下降，見圖1所示。因此可以看出，我國農村貸款雖然規模在不斷的增加，但其農業貸款的增速卻在放緩，其占農村貸款的百分比下降額度非常大。根據表1，農戶貸款的增速要小于農村貸款的增速，而農業貸款的增速也要顯著小于農村貸款的增速。由此可知，我國農戶貸款規模雖在不斷擴大，但是擴大部分的用途主要集中在非農部分。同時，農戶貸款的增速也小于農村貸款的增速，這說明農村貸款的增長部分主要集中在非農戶貸款并且農村貸款的快速增長對農戶的作用較為有限，對農業發展更為有限。因此，政府試圖通過增加農村貸款來發展農業經濟、解決“三農”問題的想法并沒有得到很好的落實，政策的效果和目標有些偏離。

表1 2009—2014年我國農村貸款情況

圖1 我國農戶和農業貸款占農村貸款的比例趨勢圖

（三）效果不盡如人意

自2001年以來我國從中央至地方，都實施了大量的政策來促進農村信貸的發展。如2001年央行下發了《關于做好當前農村信用社工作的通知》，要求農村信用社支持農業和農村經濟發展，突出解決農民貸款難的問題。這是我國政策支持農村貸款的重要開端，但是由于農村信用社的力量有限，支持力度有限，所以取得的效果也有限。2008年央行下發2008年一號文件，要求各行積極引導金融機構合理優化信貸結構，適當控制非農貸款。央行繼續對農村信用社執行相對較低的存款準備金率，允許部分農村信用社提前支取特種存款。2014年3月央行印發的《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》明確指出，要加快推進農村信用體系建設，推廣農村小額貸款，支持貧困地區發展現代農業。央行決定在2014年4月25日起下調縣域農村商業銀行人民幣存款準備金率2 個百分點，下調縣域農村合作銀行人民幣存款準備金率0.5 個百分點。2014年7月央行召開會議指出開展農村產權抵押貸款試點，以促進農村信貸的發展。總的來說，我國對農村信貸的政策支持呈現以下特征：（1）主要是鼓勵和支持金融機構進行放貸，鼓勵政策主要包括下調準備金率、給予貸款增量獎勵；（2）通過保險補助來降低農戶貸款風險；（3）通過創新方式，逐步實現農村土地等產權抵押來實現擔保貸款，這還在試點當中，政府對此已經進行了多次討論；（4）直接對農戶生產進行補貼來提高農戶相對收益率。雖然有中央政策和精神支持，央行也出臺了許多措施，各級政府亦在原則上出臺了一系列規定，但這些措施與規定的效果，從當前的市場表現來看，只能說是不盡如人意。到2014年年末，我國農村的貸款余額是19.4萬億元人民幣，占整個金融市場貸款總額的23.2%；存款余額5.4萬億元人民幣，占整個金融市場存款總額的6.4%，與2007年的數據相比，存貸款占比都是下降的。

綜上，我們不難看出，農村金融雖然是國家發展規劃中的重中之重，但規劃與現實總是相背離。問題的關鍵就在于：農村金融的核心產品——農村信貸——的風險控制與規避機制的缺失，造成金融機構對發展農村信貸信心的不足。這個機制，就是農村信貸的擔保機制。

（四）農村信貸的風險管控缺失

由上可知，農村信貸問題的關鍵是信貸的基本條件問題——農村信貸擔保問題。這也是我國農村金融市場風險規避的核心問題。綜觀我國農村的信貸擔保，一方面法律和監督體系不健全，另一方面農村信用環境較差。銀行出于對金融風險的規避態度，對于農村信貸采取謹慎的態度，一般會要求農村居民具有同城鎮居民一樣的擔保條件，從而在最大限度上化解信貸風險。但是在市場化程度非常低的農村，很多資產沒有產權化，即使是農村居民的住房也都是在集體土地上，無法進入市場交易，無法作為擔保的抵押物。雖有銀行發文明確表示農戶住宅、土地使用權等可以作為抵押物，但是在實際操作中基層銀行往往要求貸款人滿足其附加條款，而這些附加條款，就是銀行為規避風險人為地提高的信貸門檻。隨著社會主義新農村建設、新型城鎮化建設的展開，尤其是在我國工業生產能力過剩的情況下，農村經濟的發展將更受關注，農村居民對信貸的需求越來越多，因此農村信貸問題亟待解決。筆者認為，農村信貸問題的關鍵是擔保問題，擔保問題一方面關系金融機構在農村市場信貸的風險度，另一方面關系農村居民信貸的可獲得度，由此成為研究我國農村金融市場風險問題的核心。

二、資本市場化條件下我國農村信貸的擔保問題分析

農村資本市場化目前在我國還沒有明確的定義。筆者認為，農村資本市場化是指農民具有的有形資產和無形資產可以在市場上流通，可以進行交換的過程。有形的資產為農民居住的房屋、其擁有的種植養殖成果（水稻、家禽等）以及其購買的或者制造的其他具有商業價值的物質。無形資產是指其購買的有價證券、其租賃的使用權或者其分配得到的集體土地使用權等。目前，我國農村很多資本無法進入市場流通，一方面因為農村交易市場的局限性，另一方面因為政府的管制，不允許其進入市場流通。農村資本的市場化過程就是打破這種局限性和管制，充分發揮市場功能，讓農村更多的資本進入市場流通，并且可以在市場上尋找到合適的買家和賣家。市場不僅是買方的市場，也是賣方的市場。農村資本的市場化過程不僅僅只是農村市場的市場化，也包括農村資本在城鎮市場的流通，因此其市場化的過程是實現城鄉市場協調發展、互通有無的過程。因此可以看出，農村資本市場化后農村資本具有以下兩個特點：

（1）農村資本市場化后，農村資本更具有貨幣價值，農戶擁有的是具有市場交易價值的資本，因此可以通過賣出資本獲得更多的貨幣資金，同時也可以購買或者換取更有價值的農村資本。

（2）農村資本市場化后，農村資本不再局限為農戶資本，其可以為城鎮居民享受，只是需要在市場化過程中購買，同時城鎮居民在買進的同時也可以賣出，所以實現了城鄉以及城鎮之間的資本流通。

（一）擔保問題的分類說明

當前我國農村資本市場化還處于理論研究和分析階段，因此農村信貸的問題是資本市場化前的問題。根據農村信貸的現狀可知，當前農村信貸偏離農村、偏離農戶、偏離農業，農村信貸發展趨勢不容樂觀。事實上，農村信貸問題的核心是農戶無法滿足金融機構貸款條件的問題。這里的貸款條件不僅僅是農村生產風險高，更重要的是農村居民找不到合適的擔保人、拿不出合適的抵押物的問題。具體分析如下：

金融機構沿用城鎮的信貸要求，對于借款人必須滿足兩個條件，一是借款人符合要求，二是抵押物或擔保人符合擔保要求。

1.貸款對象問題

第一，長期以來農村金融機構的呆賬壞賬較多，凸顯出農村是否及時還款的誠信問題非常嚴重，這導致金融機構對農村借款人的要求更多。許多金融機構沒有能力到處追繳，因此委托基層政府到處收債。每年我國大部分村都會派出專門的收繳人員進行催債。這是影響金融機構愿意放貸、謹慎放貸的重要因素。

第二，農村借款人從事的生產風險較高。農村貸款主要集中在兩個方面，一是農村中小企業，二是農戶。農村中小企業投資規模不大，管理水平也有限，面對著各種競爭壓力，其生產風險也非常大。農戶貸款的用途主要是農業生產、住房建設或者做點小生意。［3］農業生產的風險相對其他風險一直比較大，其除了市場風險外還有很高的自然風險。住房建設貸款看中的不是住房的利益性，而是農戶自身的還款能力。在我國農村，農戶無論是進行農業生產還是其他活動，純收入相對不高，因此還款能力有限。

第三，農村的人際關系有限。農村人際關系非常有限，許多農戶難以尋找合適的擔保人。按照銀行的基本貸款要求，擔保人一般要有穩定工作（行政事業單位）或者有穩定收入或有一定社會地位、收入較為豐厚、顯著具有還款能力的人。大部分農戶的人際關系簡單，其圈內關系人的財力、物力有限，無法滿足作為擔保人的條件。

第四，農村人的財力有限，收入不穩定，一般不符合銀行的貸款要求。銀行為了謹慎起見，一般需要根據借款人的財力和收入來進行選擇是否貸款。農村收入不穩定很難衡量，也無法證明，因此很難向銀行證明其財力和收入水平。

2.抵押物擔保問題

第一，擔保方式單一。我國《擔保法》規定的五種擔保方式中一些在農村地區還沒有進行，大部分農村地區僅開辦了保證貸款、抵押貸款和質押貸款等三種方式，留置和定金擔保方式還沒開辦，因此擔保方式單一。［4］保證貸款即擔保人擔保貸款，是指以第三人承諾在借款人不能償還貸款本息的時候，按照約定承擔連帶還款責任的擔保方式。抵押貸款是指借款人以一定的抵押品作為物質保證取得的擔保方式。抵押品基本是各種股票、房地產等各種具有所有權證明的憑證。如果借款人沒有如期如數歸還，銀行有權對抵押品進行處理。質押貸款是指借款人以借款人或者第三人的動產或者權利為質押物發放的貸款方式。一般質押貸款需要簽訂書面質押合同，質押率不得超過50%。質押物在質押期間，金融機構不得擅自處分，如有損害必須負責賠償。質押的物品一般為銀行匯票、貨物等有價證券或產品。

第二，擔保成為限制性條件。金融機構為農戶貸款除了基本的經濟基礎和收入水平外，要求至少1名公職人員或者具有償還能力的自然人作為擔保人。如2012年河南溫縣的企業貸款，除了農業發展銀行的政策性信用貸款，其他金融機構發放的信用貸款僅僅為2807萬元，其余355810萬元均為擔保貸款，占比達89.12%。因此，如果沒有合適的保證人、抵押和質押物品，一般企業和農戶很難從金融機構獲得貸款資金。

第三，農村缺乏合格的抵押（質押）物品。金融機構要求抵押（質押）物品具有市場價格，在貸款不能及時歸還時能夠快速處理變現，抵押（質押）物品一般為長期投資、收費憑證、有價證券等。當前金融機構雖然將農民宅基地使用權、土地承包經營權、養殖戶的產品、種植戶的產品也列入抵押品的范圍，但是實施效果不顯著，許多金融機構拒絕以這類資產作為抵押品進行貸款。

3.擔保人（機構）問題

第一，農村擔保機構規模小，許多擔保機構不符合金融機構的擔保要求。金融機構一般要求擔保公司注冊資金在1億元以上。但是大部分農村擔保機構的注冊資金在幾千萬元，很多都低于5000 萬元，擔保能力非常小，達不到一般金融機構的擔保要求，一般只是為非金融機構。因此，農戶或者中小企業要尋求合格的擔保機構來實現在正規金融機構貸款的愿望也比較困難。

第二，農村擔保機構費用較高，導致貸款成本過高。農村擔保機構的費用一般在抵押物或者貸款額的1.5%到2%，再加上銀行的利息，貸款成本非常高。如果銀行需要對抵押物的價值進行評估，那么費用更高。這種高貸款成本與農村中小企業生產的低效益和農戶種養殖業的低效益之間存在巨大矛盾。如果效益扣除貸款成本無法達到借款者的要求，那么信貸就不能實現。

第三，農村符合擔保條件的人員非常有限。一般的借款人在能夠找到擔保人的情況下，不會尋求擔保機構的參與，這是因為擔保人一般成本較低，擔保機構成本非常高，但是擔保人擔保的貸款一般為數額較小的貸款，例如幾萬元、幾十萬元等，而擔保機構擔保的貸款一般高達數百萬元甚至上千萬元。農村居民關系較為簡單，關系圈內符合擔保條件的很少甚至沒有，所以大部分農戶找不到合適的擔保人，因此不能進行擔保貸款。

（二）農村資本市場化對農村信貸的影響

農村資本只是為個人、企業或者集體所擁有的使用權、產權等具有價值或者能夠創造價值的資源，例如農戶的房屋、林權、牲畜、糧食以及農村中小企業的設備、廠房等。當前雖然我國金融機構規定允許將農村的房屋、牲畜、糧食、林權、土地租賃權等作為抵押貸款，但是實際操作上，很多金融機構因為其無法順利實現價值不會以此作為抵押來進行貸款。農村資本市場化是指通過將農村資本市場化，實現農村資本的市場價值，讓農村資本能夠順利進入市場流動，實現農村資本的商品化。通過市場化，農村資本能夠參與市場買賣，資本能夠在不同個體或者組織之間轉移，資本擁有者可以通過賣出資本獲得現金，而資本買方通過購買可以獲得資本的相應權利。由于部分農村資本不同于一般的資本，它們并不是所有權，而是使用權，因此買賣的也是資本的使用權，而不是所有權。根據農村資本市場化的特點，如果實現農村資本市場化，將對農村信貸產生以下的影響：

第一，農村資本市場化后，農戶具有市場價值的資本增加，充當抵押物的資本增加。根據以上分析，抵押物不合格或者由于金融機構的因素導致農村許多抵押物不能及時兌現或不給予貸款是擔保貸款無法實現的重要問題。通過實現農村資本市場化后，農村的資本和城鎮一樣可以迅速地進入市場流通，市場價值容易得到體現，比如農村的土地租賃權可以在市場上迅速出售，農村土地未來產出的糧食可以在市場上迅速流通，農村養殖的牲畜可以快速交換，農村的房屋也可以找到適合的買家。如此，銀行將其作為抵押物，即使借款者不還款，也可以通過市場來實現資金回歸。實際上，農村抵押物缺乏不是農村資本稀少，最本質的原因是農村資本不能在市場流通，導致其價值不能商業化，價值得不到實現。銀行拿著這樣的抵押物便成了“死物”。如果借款者不還款，銀行也無法將其變現。例如，某個種植大戶購買了300畝地的使用權30年。在農村資本市場化前，其不具備市場價值，但是市場化后其具備市場價值，并且租賃權容易在市場上流通，這時該大戶可以將地的使用權作為抵押進行貸款。如果大戶不能及時還款，銀行可以在市場上售賣該地的使用權以實現資金回歸。

第二，農村資本市場化后，農戶的收入雖然沒有增加，但是資本具有更多的貨幣價值，因此原來不具備大量貨幣資本的農戶擁有很多其他具有市場價值的資本，其財富狀況改善，并可以充當擔保人的條件。在農村資本沒有市場化之前，很多農戶雖然資本豐富，但是資本沒有市場價值，因此無法作為擔保人。因此金融機構對擔保人的要求一般是公職人員等具有穩定收入的人，即使資產沒有市場價值，也可以通過財政扣款來實現資金回歸。但是農村的公職人員非常有限，因此擔保人數量有限。實際上，在農村很多條件較好的農戶，資產豐富，只是因為在農村，不能在市場上流通，因此商業價值不能實現。但是在市場化后農村很多資本可以進入市場流通，那么其市場價值就會體現。這時，原本不符合銀行擔保條件的人在市場化后可以成為合格的擔保人。

第三，農村資本市場化后，擔保的供求發生變化，農村擔保機構的費用會降低。農村擔保機構費用高的主要原因有三個方面：一是擔保機構承擔的風險大。農戶抵押的物品在沒有市場化的情況下變現的能力非常低，并且在非市場化的情況下農戶的資產價值無法變現，價值也不能準確估量，因此農戶一旦資金出現問題，資產將無法出售還款，導致他們還款能力較低，這也提高了擔保機構擔保的風險。如果農村市場化后，農村抵押物可以順利實現市場化價值，擔保機構可以通過變賣抵押物實現資金回籠，這時擔保機構承擔的風險將會降低，從而擔保費用也會降低。二是擔保機構稀少而需求量大，供不應求導致擔保費用上升。由于市場化前擔保人稀少，許多借款人不得不通過擔保公司來實現貸款，而農村擔保公司有限，因此供不應求，價格上漲，擔保費用便比較高。但是市場化后，擔保人難求的矛盾會緩和，供不應求的狀態就會改變，因此價格就會下跌，擔保費用也會下降。

第四，農村資本化后，農戶可以通過買賣資本獲得貨幣資金，這使得農村對信貸的需求降低，同時農戶的財富在一定程度上會改善，金融機構對農戶貸款的謹慎多會緩和，從而降低對農村信貸的要求，特別是擔保的具體要求。如上所述，在農村資產市場化之后，農戶的房屋、土地使用權、林地使用權、養殖的牲畜家禽、種植的作物等都可以在市場上流通，都具有商業價值，都是農戶的財富，因此農戶的財富條件在一定程度上得到迅速上升，其還款的能力得到大幅度提高。也就說，在其收入或者現有現金、存款無法償還債務的情況下，他們還可以通過市場變賣資產來還清債務。實際上，在我國農村現有的經濟條件下，農戶的財富基本集中在房屋、牲畜、土地等資本上，其富余的現金存款非常有限。因此，農村資本市場化后，其還債能力將會得到大幅度提高。

三、政策建議

根據以上分析本文得出相關結論：一是我國農村信貸規模在不斷擴大，但增速在放緩，并且信貸逐漸在偏離農村、偏離農戶、偏離農業，這不利于農村信貸促進農村農業發展的目標。二是近年我國政策對“三農”信貸的支持在不斷加強，效果非常顯著，但是沒有徹底解決農村信貸擔保的根本問題，因為農村信貸的擔保問題主要集中在擔保人難尋、抵押物難尋、擔保機構難尋并且費用很高。基于此，筆者分析發現農村資本市場化可以很好地解決農村信貸的擔保問題：農村資本市場化可以改善農戶財富條件，緩和擔保抵押物和擔保人難尋的矛盾，也能在一定程度上降低擔保機構的擔保費用，同時還可以降低銀行和擔保機構的貸款風險。

我國農村資本市場化還處于理論研究與實踐試點階段，實現農村資本市場化是一個長期的過程，也是發展農村經濟的必然趨勢。為了很好地解決信貸問題，促進農村資本市場化，筆者提出以下建議：

第一，大力逐步推動農村資本的市場化，但也要正確引導農村資本市場化的發展方向，防止其市場混亂，引起市場糾紛。農村資本市場化對于農村農業信貸非常重要，對于農村農業的發展也非常重要，逐步推進農村資本市場化已經成為農村發展的必然趨勢。但是農村資本市場化應該注意以下幾個問題：一是農村資本的市場化不是簡單允許農村資本進入市場流通，在有賣方的同時也要有買方，應該引導賣方進入市場，形成真正的買賣市場；二是農村資本市場化應該在政府的監管下進行，這是因為農村很多資本不同于一般資本，其買賣的不是所有權，而是使用權；三是政府應該制定相應的制度規范農村資本市場，通過制度來約束市場糾紛。

第二，推動城鄉市場的融合，加強城鄉資本在城鄉市場的順利流通。農村資本的市場化不應該只停留在農村層面，這樣很難形成快速流通的市場，因此應該推動城鄉市場的融合，允許城鄉買方進入農村市場，允許農村資本買賣自由化。這樣不僅可以促進農村資本在市場上快速流通，也可以實現擔保機構或者金融機構可以快速地通過抵押物實現資金回歸。當前我國正在推動戶籍制度的改革，農業戶口和非農戶口的取消也將有利于城鄉市場的融合，有利于城鄉資本的融合。

第三，政策引導信貸往農村、農業偏向。我國農村貸款80%以上為擔保貸款，但是擔保貸款的用途卻偏離了農戶偏離了農業，這與政策目標偏離，不利于農村農業的發展，不利于“三農”問題的解決，因此為了扭轉這種局面，政府應該實行政策引導。政策引導應該從以下幾個方面進行：一是加強對農業生產保險的補助，降低農業生產風險；二是政府對農業生產實行擔保，引導信貸資金直接服務于農業發展；三是政策優惠對農戶的貸款，比如貸款的擔保條件優惠等。

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