戶籍改革到底難在哪

戶籍改革，看上去是很小的一個(gè)領(lǐng)域，其實(shí)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，都是非常重要的。

由于戶籍問題，市民化沒法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致兩種極端的現(xiàn)象：一是市民化意愿不強(qiáng)；二是戶籍化能力不足，雖然想市民化，但城市發(fā)展空間有限，成本太高。在這種情況下，大量留在城市里面的外來人口，事實(shí)上是短暫的在城市里面，并沒有真正把自己作為城市一份子，這就導(dǎo)致在城市內(nèi)部有戶籍人口、非戶籍人口，產(chǎn)生一種二元社會(huì)分割。

在全球化情況下，市民化不徹底，勞動(dòng)力沒法充分地從農(nóng)村流動(dòng)到城市里面，這會(huì)導(dǎo)致什么呢？那就是前幾年熱烈討論的劉易斯拐點(diǎn)問題，中國(guó)過早面臨勞動(dòng)力成本的上升。全球化時(shí)代，要參與全球競(jìng)爭(zhēng)，如果勞動(dòng)力成本增長(zhǎng)過快，中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力就要下降。以前可以靠低成本來占領(lǐng)全球市場(chǎng)，但成本上升以后，這樣的路就走不下去了。

不管怎么樣，隨著農(nóng)村潛在勞動(dòng)力越來越少，成本上升是早晚的事情。大量制造業(yè)人員人力資本的提升非常重要，而這又跟戶籍有關(guān)。有了戶籍，給他們提供更好的公共服務(wù)，使這些外來人口，包括他們的子女，人力資本有了明顯提升以后，他們?cè)诔鞘形磥淼那熬啊⒕蜆I(yè)機(jī)會(huì)、收入上升空間才會(huì)更加廣闊。

這些背后都跟戶籍制度有關(guān)系。現(xiàn)階段，中國(guó)不可能不考慮城市化規(guī)律，不可能不考慮全球化帶來的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，不可能不考慮怎么樣從中國(guó)制造變成中國(guó)創(chuàng)造，提高技術(shù)含量，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。所有這些東西，都會(huì)涉及中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。所謂的跨越中等收入陷阱，戶籍改革是很重要的切入口。所以，戶籍制度改革，不止是戶籍的那一點(diǎn)點(diǎn)事情。

戶籍改革到底難在哪

從現(xiàn)實(shí)操作角度講，戶籍改革到底難在哪里，不妨看看戶籍制度改革歷史。以前的戶籍簡(jiǎn)直像一面墻，因?yàn)椋簺]有戶籍制度就沒法進(jìn)城，我把它稱作地理上的分割。再后面一個(gè)層次，其實(shí)是勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，勞動(dòng)力市場(chǎng)上外來人口跟本地人口同樣的崗位工資不一樣，外來人口還得交外來人員管理費(fèi)，這個(gè)管理費(fèi)收了去充實(shí)本地人社保基金，這是勞動(dòng)力市場(chǎng)上的戶籍分割。現(xiàn)在這種現(xiàn)象已經(jīng)沒有了。現(xiàn)在是哪種意義上的分割呢？我把它稱之為社會(huì)意義的分割，同樣的人、同樣的納稅，但是享受的本地公共服務(wù)待遇不一樣。另外還有政治權(quán)利、地位上的分割。

所以，從地理上分割被打破，可以看到，城市為什么要改這個(gè)東西，為什么允許外來人口進(jìn)來，因?yàn)槌鞘行枰Ｗ铋_始缺乏建筑工人，后來缺乏產(chǎn)業(yè)工人，這完全站在城市角度考慮問題。現(xiàn)在之所以覺得戶籍制度改革難，也是站在本地人角度，擔(dān)心搶本地人的好處。什么好處呢？最重要是兩類：第一是教育資源，這是最關(guān)鍵的，擔(dān)心本地優(yōu)質(zhì)教育資源被外來人口分享；第二是保障性政策，如果外來人口能夠享受本地的政策，比如說，低保、保障房政策。強(qiáng)調(diào)這兩點(diǎn)的同時(shí)，也需要指出，有時(shí)候?qū)ν鈦砣丝诘呐懦猓恢故菗?dān)心資源被分享，很多時(shí)候純粹是一種心理上的排斥。

第二種擔(dān)心，擔(dān)心城市承載力有限，城市容納不了這么多人。土地資源、水資源是有限的。土地資源、水資源實(shí)際是物理承載力，一個(gè)地方、一個(gè)城市，不可能水不夠喝了，還會(huì)有人進(jìn)來。因?yàn)檫@個(gè)臨界點(diǎn)到來之前，價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)的運(yùn)作，一定能夠產(chǎn)生一些價(jià)格上的反應(yīng)，使得人口達(dá)到一個(gè)平衡。比如說，土地資源很稀缺，如果隨著人不斷進(jìn)來的，房?jī)r(jià)一定會(huì)上漲，漲到一定程度，不會(huì)有人再進(jìn)來的。

問題在于城市現(xiàn)有的戶籍人口，由于外來人口進(jìn)入導(dǎo)致價(jià)格上升的承受能力不一樣，這里面會(huì)有受損者。那些本來不是很有競(jìng)爭(zhēng)力的人，由于外來人口進(jìn)入，生活成本上升，可能會(huì)受損。但是從資源匹配角度來講，難道這樣受損的人，就不應(yīng)該遷到別的城市去住呢？真正有競(jìng)爭(zhēng)能力的城市體系，就應(yīng)該這樣形成的，不同的人尋找適合自己的城市，你有競(jìng)爭(zhēng)力，你待在城市里，支付很高的成本；你沒有競(jìng)爭(zhēng)力，沒有找到足夠負(fù)擔(dān)你生活成本的工作，你去找一些小的城市。問題在哪里？流動(dòng)成本太高的，特別是地區(qū)之間公共服務(wù)水平還是差很多，所以很多人不愿意離開，這里面包括公共服務(wù)銜接問題。

即便如此，在外來人口不斷進(jìn)入大城市過程中間，其實(shí)本地人享受到一個(gè)好處：住房升值。大量外地人落戶，產(chǎn)生住房需求，產(chǎn)生就業(yè)，產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致的好處就是房?jī)r(jià)升，所以這種排斥心態(tài)其實(shí)是不應(yīng)該有的。

還有一種擔(dān)心，怕城市擁擠，最明顯的就是交通。比較北京跟上海，或者上海跟東京，會(huì)發(fā)現(xiàn)城市擁擠跟城市治理水平有關(guān)。上海比北京好一點(diǎn)的，但跟東京一比，東京的地鐵系統(tǒng)更發(fā)達(dá)。隨著城市治理能力提高，這個(gè)擁堵是可以解決。不能說因?yàn)橹卫砟芰τ邢蓿筒辉试S順應(yīng)市場(chǎng)力量，而使城市規(guī)模擴(kuò)大。

還有一種擔(dān)心，怕外來人口無序進(jìn)入會(huì)導(dǎo)致城市貧民窟。貧民窟是怎么產(chǎn)生的？像拉美、非洲，由于城市和鄉(xiāng)村存在著巨大發(fā)展差距，同時(shí)城市又是在一些公共服務(wù)上排斥外來人口的，所以才會(huì)導(dǎo)致貧民窟的產(chǎn)生。從這個(gè)角度，如果戶籍能夠更加開放，則能夠使得城市化更加可持續(xù)、速度更加快，真正做到市民化。而在城市化過程中，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，當(dāng)農(nóng)村變得更好的，誰還愿意待在貧民窟里面，這本身可以消除貧民窟現(xiàn)象。

戶籍制度改革怎么改

戶籍制度必須要改革，那怎么改，又有這些障礙在里面，怎么突破呢？

第一，擴(kuò)大公共服務(wù)。有些公共服務(wù)完全可以擴(kuò)大的，戶籍不是提供某些公共服務(wù)的充分條件。舉個(gè)例子，住房、保障房，完全在可以在戶籍基礎(chǔ)上，加上就業(yè)的時(shí)間、繳納社保的時(shí)間一些條件，然后提供保障房的資源。另外，像教育，一旦獲得戶籍，就應(yīng)該給人家，就算不給戶籍，只要在這邊有就業(yè)，是常住人口，就應(yīng)該讓他享受本地的教育資源。

第二，住房公共服務(wù)提供，完全根據(jù)各個(gè)地方能力進(jìn)行有差異的提供，有能力可以提供好一點(diǎn)，門檻可以低一點(diǎn)，完全可以有差異化選擇。另外，中央政府其實(shí)有責(zé)任做到公共服務(wù)在跨地區(qū)之間適度的平衡。如果地區(qū)公共服務(wù)水平差距很大，大城市、特大城市壓力很大，因?yàn)槎枷雭矸窒砉卜?wù)。地方政府做這些事情的同時(shí)，中央政府應(yīng)該通過制度安排，適度平衡地區(qū)間公共服務(wù)水平。但是，中央政府在這點(diǎn)做得不夠，比如義務(wù)教育，很多交給地方政府來做，地方政府由于財(cái)力在地區(qū)間差異很多，越落后地區(qū)，義務(wù)教育提供的水平層次越低，這個(gè)中央政府應(yīng)該承擔(dān)起責(zé)任。

第三，完善付費(fèi)機(jī)制。比如說，農(nóng)民工在這里就業(yè)、納稅，這就是他對(duì)城市的貢獻(xiàn)，他充實(shí)城市的社保，這就是一種付費(fèi)機(jī)制，就應(yīng)該讓他分享一些公共服務(wù)。

最后，這些措施實(shí)施應(yīng)先易后難，先從簡(jiǎn)單做起，比如說，異地高考很難，就應(yīng)先放開全國(guó)性高校，教育部的高校是全國(guó)人民稅收支持的，為什么一定要保護(hù)本地考生，先把這個(gè)放開，地方高校再慢慢來。第二個(gè)，職業(yè)教育，因?yàn)槁殬I(yè)教育層次比較低，大城市家長(zhǎng)不愿意把小孩送到職業(yè)教育里面，既然沒有阻力，為什么不放開？在放開的同時(shí)把職業(yè)教育水平搞上去。提高職業(yè)教育的水平，恐怕不止是現(xiàn)有的高校去改革，更加重要的是允許國(guó)內(nèi)資金、民間資金，包括國(guó)外職業(yè)教育非常成熟體系的國(guó)家來辦學(xué)。

對(duì)于保障性的政策，比如保障房，這個(gè)比較難，要一步步來。在這一點(diǎn)給住房承租人同樣的權(quán)利，不能說有個(gè)房產(chǎn)證，房產(chǎn)證有我的名字，才可以讓小孩念書。租房子的應(yīng)該同樣有權(quán)利。

如果戶籍制度改革能夠推進(jìn)，讓更多人享受本地公共服務(wù)，讓城市人口多樣化，讓他們能夠?qū)崿F(xiàn)市民化，能夠有相應(yīng)的公共意識(shí)提升，這對(duì)市民社會(huì)建立是非常有好處的。

再接下來我們應(yīng)該做什么呢？選舉、人大代表的產(chǎn)生，應(yīng)該真正做到常住人口，這個(gè)時(shí)候不止是戶籍人口影響政策，戶籍取消以后，其實(shí)沒有外來人口的概念，那些人他們有利益訴求的表達(dá)機(jī)制，這就做到政治層面的城鄉(xiāng)融合，這有必要進(jìn)一步做實(shí)。當(dāng)這些東西做到之后，再接下來地方政府在決策的時(shí)候，考慮的不是GDP，其實(shí)應(yīng)該是這里面有個(gè)制度變化，中央政府不再用GDP考核政府，而應(yīng)該是哪個(gè)地方政府，它的服務(wù)更能獲得本地老百姓的支持，能夠讓本地老百姓對(duì)他很滿意，然后他才能晉升，這樣地方政府就不是對(duì)上負(fù)責(zé)，而是對(duì)下負(fù)責(zé)；而且不僅對(duì)戶籍人口負(fù)責(zé)，是對(duì)所有常住人口負(fù)責(zé)，這樣本地政策的出臺(tái)，更加能夠考慮全部常住人口利益，使得這個(gè)機(jī)制，社會(huì)能夠變得更加和諧（本文根據(jù)陳釗教授演講整理，有刪節(jié)）。（整理/易欣）

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