北歐國家何以如此廉潔

2015年6月18日至24日，筆者作為云南檢察代表團的一員，赴瑞典、丹麥兩國進行了為期一周的出訪交流。眾所周知，北歐是全球廉潔程度最高的地區。據“透明國際”發布的“2014年全球清廉指數報告”，北歐國家廉潔程度均名列前茅。其中，丹麥以92分居清廉指數世界第一，瑞典以87分排名第四。北歐國家何以如此廉潔？帶著這個問題，我踏上了北歐之旅。

根深蒂固的廉潔文化

在瑞典和丹麥，我們訪問了當地的檢察機關和貪污調查機構，與他們的檢察官進行了交流。幾天下來，我們最大的感受就是：這兩個國家的廉潔文化實在是太深厚了，人們對腐敗行為的排斥和抵觸是發自內心的。瑞典的公民普遍認為，誠實守信是必須遵守的社會準則和個人操守。腐敗行為被認為是非常羞恥的事，很少有人幻想通過貪污受賄來發財。誰要是背負腐敗名聲，一個家庭甚至整個家族都抬不起頭來。在丹麥也是如此，公民遇到事情首先會考慮按照規章制度來辦，而不是琢磨找關系或送禮。如果遇到事情找關系或送禮，反而會導致事情辦不了。因為他們會這樣考慮：“這個人為什么要來送禮？莫非是自身存在問題，才會想到用送禮這種方式辦事。”

北歐國家的國民之所以廉潔觀念深入人心，與他們國家發達的社會誠信體系有關。他們把個人信息聯網成一個系統，供社會公眾隨時查閱。每一個人的誠信記錄，對其能否立足于社會至關重要。一個人在任何時期、任何領域違法違紀的不良行為，都會被記錄在案，這些不良記錄對交易、就業、任職都會有很大的影響。2006年，剛剛任職一周的瑞典貿易大臣瑪麗婭·博萊柳斯因為十幾年前的逃稅丑聞而辭去公職。有人發現，她在上世紀90年代為自己四個孩子雇用保姆時沒有在稅務部門備案，也沒有向有關部門支付雇用保姆應交納的費用。她當時辯解稱，未交稅的原因是無法負擔合法雇用保姆的費用。但納稅記錄顯示，她和她丈夫兩人收入相加已經超過瑞典家庭的平均收入。對此解釋，民眾并不接受，她不得不黯然去職。

在這種視誠信為生命的社會氛圍中，公職人員十分注意約束自身的行為，格外重視自己的社會形象。在公務活動乃至社會生活的方方面面，隨時隨地都會做到自律。政府公職人員都怕留下任何污點，喪失社會誠信。所以，北歐國家的民眾普遍培養了自覺遵紀守法、誠實守信的良好習慣，以權謀私被視為令人不齒的行為。這種以廉潔為榮、以貪污為恥的價值觀念和文化傳統，對于公職人員的廉潔自律有著極大的影響力。

高度透明的政務公開

瑞典是最早開放政府記錄供民眾查詢的國家，也是信息技術社會化程度最高的國家。早在1766年，瑞典就立法規定國家機關和公共機構必須“公開所有非涉密的公共文件”。目前，在瑞典，政府或公共機構的書面公務資料，公函、財務報告等，只要不屬于國家機密，都必須向公眾和媒體開放。同時，根據稅收法的規定，瑞典所有擁有財產和收入的人員，都必須如實向稅務部門申報自己的財產和收入明細，并接受任何個人和機構的查詢。通過稅收申報的嚴格要求，形成了富有瑞典特色的公職人員財產申報制度。在瑞典，任何一個公民都有權查閱任何機關的公共文件，查閱任何官員甚至王室成員的資產和納稅情況。媒體也有權對任何事項進行調查，并進行追蹤報道，接受調查的部門和人員必須提供所有的文件。為了限制政府在信息披露方面的自由裁量權，瑞典專門制定了《保密法》，詳細列舉了哪些信息屬于國家機密，哪些信息可以公開，這就杜絕了政府部門以國家安全為由向公眾隱瞞非涉密信息的可能性。

在丹麥，所有的公共部門都必須公開部門預算和開支情況，國家審計局對預算和開支進行監督。在年度預算白皮書中，公民可以看到公共資金的分配和使用情況。在稅務方面，丹麥與瑞典一樣，有著嚴格的制度。稅收部門負責統計全體公民（包括公務人員）和公司的財產，并對其經濟價值作出評估，因此稅務部門對包括政治人物和公務員在內的所有丹麥民眾和公司的財產狀況了如指掌。同時，公民的住房、土地和財產有完善的登記制度，財產登記部門不會允許任何瞞報情況的發生。

“陽光是最好的防腐劑”，公開透明的社會制度，把政府和官員的行為暴露在“陽光”下，使誠實守法成為人們普遍遵守的行為準則。在這種社會環境下，一個不守法、不廉潔的人不但隨時有被發現的可能，而且面臨嚴重的道德風險和昂貴的失信代價。政府信息公開對權力的異化具有明顯的防范作用，對預防和減少腐敗意義重大。

細致完備的法律規定

早在 20 世紀初，北歐國家就開始制訂反腐敗法律。瑞典于1919 年、1962 年、1978年分別制訂和修改了反腐敗法，對腐敗犯罪作出 了比較完善的規定。瑞典法律對腐敗犯罪的規定有幾個顯著特點：一是腐敗犯罪的主體廣泛。任何受雇用人員包括國家機關、公共機構、私營企業的人員，只要是利用職務不正當謀利的行為，都是腐敗犯罪。公務人員自不待言，包括受雇于公司、企業和個人的職員，都不得有任何賄賂行為。1999年，瑞典對刑法條文進行修改，使賄賂犯罪的主體擴展到歐盟委員會成員、歐洲議會成員和歐盟法庭的法官。二是規制的范圍比較廣泛。根據瑞典法律，公務人員和企業雇員在公務活動中接受或者承諾接受任何利益均可構成受賄，“利益”包括物質性利益和非物質性利益，如旅游、娛樂、宴請和服務優待等。對于正常的人情往來，瑞典法律規定接受的禮品不能超過300瑞典克朗，每頓飯每個人不能超過120瑞典克朗，超過的就屬于受賄。三是對賄賂犯罪采取“零容忍”的態度。由于瑞典人普遍認為賄賂行為的性質無法容忍，因而規定構成賄賂沒有數額方面的限制。他們認為，賄賂一旦有了數額標準，那就意味著對部分賄賂行為的容忍。曾有警察因調查一宗失竊案錯過吃飯時間，失主得知后過意不去，為警察買了幾個漢堡。事后，這幾名警察被罰薪三個月。

丹麥雖然沒有專門的反腐敗法典，但在其刑法中也有對腐敗犯罪的完備規定。在丹麥，只要公職人員違反規定收受財物或者其他好處，都可能構成受賄罪。沒有數額方面的限制，也不要求為對方謀取利益或做出承諾。法律要求公職人員非但不能出賣職權，還要求他們在生活中不能接受他人用于聯絡感情或者表示感謝、尊敬等意圖的財物和其他特權。從行賄的方式上看，賄賂不僅限于實物，也不僅限于財產性利益，而是包括提供任何不合法的特權，如子女入學的機會、業務上的優先處理等，都屬于行賄的方式。只要提供的是不通過公開透明的方式進行的、與其他人的正常權利有別的特殊權利，都足以構成行賄罪。顯然，北歐國家對腐敗犯罪的制裁標準比我國嚴格得多，這方面的經驗值得我們在將來研究修訂刑法時參考借鑒。

無處不在的社會監督

在丹麥和瑞典，民眾一般都有自覺維護社會公共規則的意識。在公共場所，如果誰的車子沒有準確地停進停車位，或者停車后沒有及時熄火，會有行人過來提醒，請你把車子按規矩停好，或是請你將車熄火。在戶外釣魚時，有時一些路人會到你身旁看一看。不要以為人家是來看熱鬧，他多半是過來查看一下魚桶。如果釣到的魚屬于禁漁范圍，他會要求你放回水里。別認為他們只是說說而已，他會一直在旁邊“監督”，直到你做到他的要求，才欣然地跟你道一聲謝謝后離去。

媒體的監督意識就更強了，簡直令人望而生畏。2012年底，丹麥文化大臣烏菲·埃爾貝克在其配偶工作的一所藝術學校舉辦了五場文化活動，花費18萬丹麥克朗。消息被媒體披露后，引發了社會各界的質疑和聲討。2006年，瑞典文化大臣西莉婭·基洛被媒體曝出未繳納電視收視費、雇主稅等，也不得不遞交辭呈。在這樣強有力的社會監督之下，政府官員想要腐敗確實難度較大。

為防止惡意舉報等行為，瑞典制定了一系列相關政策法規與信息公開制度相配合。根據瑞典法律，凡是捏造事實、惡意舉報者，一經發現就將給予其“最低信用級別”，而這樣的信用級別擁有者，今后很難獲得銀行貸款、找到理想工作。因此，民眾的監督只幫忙、不添亂，社會秩序井然有序。

崇尚公平的社會制度

丹麥擁有世界上幾乎最公平的收入分配制度，他們以高額稅收作為調節社會財富的手段。瑞典也是如此，個人所得稅稅率最高可達60%（中國最高為45%）。瑞典的政府大臣（即部長），月薪大致為9萬至10萬克朗，但納稅以后就沒那么高了。和最低收入人群相比，實際收入差距也就是三倍以內。通過交稅，國民可以獲得免費的教育、醫療和養老金等社會福利。北歐國家的社會福利體系保證了人們能生活在一個相對高的生活水準上，不必挖空心思攫取財富。另外，不論賺錢多少，高稅收會自動“均貧富”，因此金錢的誘惑大大降低。人們普遍趨向于從事自己喜歡和感興趣的工作，而不是賺錢多的工作。這樣的制度，使得北歐國家的社會創新精神和活力相當強。以丹麥為例，雖然丹麥國土面積不大（約4.3萬平方公里，不到浙江省國土面積的一半），人口僅僅只有564萬，但到目前為止已經有13位丹麥人獲得了諾貝爾獎。

北歐國家的官員沒有什么特權，整個社會的生活方式都比較簡樸。丹麥有句俗諺，“不要認為你有什么特殊，你和我們每個人都一樣”。無論多大的官員，一切家務都要自理，國家不會給他們提供工勤人員。除了在工作時可以使用公務車輛外，下班后也只能用私家車或像普通民眾一樣去乘坐公交車。沒有人認為官員高人一等，也沒有人認為普通百姓就矮人三分。就連丹麥王室，也維持一種簡樸生活。丹麥王宮阿美林堡宮由四棟灰褐色建筑組成，外觀樸素，社會車輛可以在四棟建筑之間行駛。瑞典前首相費爾丁出身農場家庭，任職時抽空還會回家務農。

看得出，公平的社會制度，能夠降低每個人的物質欲望，因此很少有人會去挖空心思地攫取財富。簡樸的生活方式，對民眾的價值理念產生著潛移默化的影響。北歐國家這些方面的經驗啟示我們，中央出臺“八項規定”十分必要，必須堅決反對享樂主義，杜絕奢靡之風。這是邁向廉潔國家的必由之路。（作者系云南省人民檢察院研究室副主任，法學博士，全國檢察業務專家）

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com