“21世紀的美國病”——美國的“現代國家治理難題”初析

王鴻剛

美國到底行不行?這是近年來中國戰略界極為關注的問題，因為它涉及到中國對國際局勢的長遠判斷以及中國對外戰略的整體設計。但由于這一問題牽涉甚廣，要得出科學全面的結論并不容易，需要中國研究者集體努力，從不同角度深入探尋。當前，一些研究者從經濟、軍事、科技、能源等多個領域入手，對美國的實力地位及發展走勢做出分析評估。本文作為這種集體努力的一部分，嘗試從國家治理方略的發展演變及其合理性這一角度，更加歷史、全面和辯證地剖析當前美國內部各類難題的深層原因及相互聯系，并對美國的未來前景做出展望。

一

現代國家內部普遍存在著不可進一步化約的三類基本力量:市場、政府和社會。三類力量之間既相互依存又相互制約的互動關系，構成了現代國家運行的核心機理。現代國家的治理，需維持市場、政府與社會三種基本力量的平衡及三者間的相互依存與制約關系。其中某種力量過強過弱或畸形發展，將導致國家治理體系失衡。如果市場力量過強，將對政府意志形成控制，對社會形成過度剝削，帶來社會分化和社會動蕩，這反過來會給市場有序運轉帶來困難。如果社會力量過強，難免對政府要求過高，造成政府表現扭曲，并將壓力傳導到市場，擠壓市場空間。市場長期負擔過重會造成其效率下降，政府用以再分配的稅收資源反而減少。當然，如果政府管得過多，對市場和社會形成控制，將造成國家整體缺乏活力、政府自身負擔過重及合法性不足的情況。上述三種力量失衡的狀況，都是不可持續的國家治理模式。總體看，政府雖非全能至善，但市場的盲目性和社會的依賴性更加突出，政府作為三者之中最為理性和能動的力量，承擔著調節三者關系模式，使現代國家體系持續運轉的任務。政府對三者關系的調控，即構成現代國家的治理方略。

美國作為不斷演進的現代國家，歷史上曾出現過兩次國家治理體系的失衡，美國均通過治理方略的變革予以糾正，但每次糾正都為下次失衡埋下伏筆。美國國家治理體系的第一次失衡發生在20世紀初，其原因在于建國后一直奉行的國家治理方略至此已難以適應現實。從獨立建國到20世紀初百余年來，美國政府一直奉行親市場而輕社會的治理方略，全力為市場擴張和財富積累提供環境和制度支持。一方面，以積極作為的方式，應對南部各州分離傾向，通過購買、兼并、武裝奪取等方式開疆拓土，同時推動基礎設施建設，大力吸引外來移民，為市場經濟發展創造更好條件。另一方面，以消極作為方式，約束政府管理權限，維系放任自由的經濟政策，為資本積累和工業革命營造有利環境。美國首任財政部長漢密爾頓指出，聯邦政府治理方略的核心，是增加政府與個人利益之間的紐帶，推動聯邦政府與全國有產者形成聯盟。①劉緒貽、楊生茂主編:《美國通史》(第2卷)，人民出版社，2002年，第66頁。19世紀20年代杰克遜政府時期確立的“分贓制”原則，更便利了日益崛起的資本家對政府資源的控制和利用。與此相比，政府對社會的管理和公民權益的保障則處于較低水平，限于生命權、財產權以及行動自由權等;其范圍也限于白人男性和有產者，對婦女、兒童、黑人以及印第安人權益缺乏保護，對工人罷工往往予以鎮壓。

這種治理方略的歷史功績是使美國在19世紀末成為全球頭號經濟強國，但也造成市場經濟高速發展、政府治理裹足不前和社會發展明顯滯后的失衡局面。內戰結束后，美國資本主義進入飛速發展的“鍍金時代”，全國統一市場進一步確立，生產力極大提高，各主要行業相繼進入壟斷階段。而美國聯邦政府在組織上依然奉行“分贓制”原則，結構上依然維系國會強而總統弱、地方強而聯邦弱的格局，兩黨治理方略均延續親市場原則，政府治理能力難以與時俱進。這一時期，隨著人口在大型城市日益集中和漸趨穩定，生活和教育水平逐步提高，以及報紙快速普及，社會力量的發展具備了一定條件;但由于缺乏政府的體制性支持，其發展進程大大滯后。這種國家治理體系的失衡，帶來政府體制性腐敗、大范圍經濟危機和大規模社會動蕩的嚴重后果。這段所謂“鍍金時代”被認為是美國歷史上最腐敗的時期。②周琪:“美國的政治腐敗與反腐敗”，《美國研究》，2004年，第3期，第45～68頁。經濟上，1893年爆發了美國歷史上最嚴重的經濟危機，繼而是20世紀30年代的“大蕭條”;社會層面，則出現貧富高度分化、城鄉差異突出、勞資矛盾激化、新老移民對立、生產環境惡劣以及生態環境污染等諸多社會問題，大規模抗議和罷工此起彼伏。③馬俊:“經濟、社會變遷與國家治理轉型:美國進步時代改革”，《公共管理研究》(第六卷)，2008年2月，第3～43頁。

危機成為變化的催化劑，促成美國政府對國家治理方略的第一次變革，主要體現在干預市場、扶持社會和政府自身改革三方面。在干預市場方面，針對鋼鐵、石油、鐵路運輸等壟斷行業，制定《州際商務法令》(1887年)和《謝爾曼反托拉斯法》(1890年)等反壟斷立法，重啟和保護市場競爭;制定《聯邦儲備法》(1913年)，設立聯邦儲備銀行體系，擴大聯邦政府的貨幣管理權。在扶持社會方面，制定《最低工資保障法》(1912年)，在保護婦女和童工權益、限制最高工時等方面做出規定;轉變對勞資糾紛的態度，1913年成立勞工部，對工人權益予以更多保護;推動地方、州、聯邦等各層次選舉制度改革，消除種族、性別及財產等因素對選舉權的限制，確保政府對選民更加負責。在政府自身改革方面，著力推進預算和人事制度改革，通過制定《1913年預算與會計改革法》，約束財政紀律，提升預算效率，增強總統與國會博弈的能力及對行政部門的控制;依據《1883年彭德爾頓文官法》確立現代文官制度，以“功績制”取代“分贓制”，擴大文官規模，確保文官中立，消除黨魁對政府的控制。其后，以應對“大蕭條”為契機推出“新政”改革，幾年里先后頒布700多道法令，涉及整飭金融、干預工農業生產、實施稅收調節、興辦公共工程、強化社會保障等多個方面，并以1935年的《銀行法》、《稅收法》和《社會保障法》等系列重大立法，將全面干預市場、積極扶持社會的治理方略變革固定下來，進一步加速政府職能擴張和社會力量成長，力爭理順市場、政府與社會三者關系，重建國家治理體系的平衡。

此次治理方略變革使美國成功擺脫“大蕭條”，進一步發展成為全球超級大國。但此次變革也為國家治理體系的第二次失衡埋下伏筆。此次變革后，美國資本主義經濟開始逐步向綜合化、混合聯合和跨國化方向發展，勞動生產率大大提高，生產能力相對過剩，市場繁榮越來越依賴政府開支刺激。一旦政府壓縮自身需求，就將明顯增大衰退風險。①劉緒貽、楊生茂主編:《美國通史》(第6卷)，第134頁。與此同時，美國社會也深刻變化。隨著人口規模不斷擴大并日益向大城市集中定居，以及廣播電視等更先進媒體的普及，美國社會日趨成熟，表達訴求和爭取權益的愿望與能力進一步增長，黑人、婦女、少數族裔對政府的要求快速上升。在這種形勢下，美國聯邦政府不得不將全面干預市場、積極扶持社會的新政治理方略推向深入，以維持經濟發展和社會穩定。為此，杜魯門政府提出“公平施政”口號，推出擴大社會保障、推進民權立法、提高最低工資、建造廉價住房、增加教育援助、保護自然資源、強制健康保險等多方面措施。艾森豪威爾總統推動聯邦出資承擔特大型工程建設，支持農產品價格計劃，授權聯邦政府出口多余農產品，向兒童和貧困家庭提供免費食物，擴大失業保險范圍，提高最低工資，并在聯邦政府內新組建“衛生、教育和福利部”。肯尼迪和約翰遜政府進一步深化新政方略:推動國會制定《1964年減稅法》，繼續擴大赤字財政并使之長期化，同時輔以雙重利率的廉價貨幣政策以及工資與物價管制政策，大大強化市場干預;提出“向貧困宣戰”口號和建立“偉大社會”構想，制定《經濟機會法案》，擴大和優化福利制度，加大教育和職業培訓力度;制定《1964年民權法》，禁止實行種族隔離，保護黑人就業及選舉權;推動制定“平等權利憲法修正案”，禁止性別歧視，確認女性墮胎權。②劉緒貽、楊生茂主編:《美國通史》(第6卷)，第83～84、207、239、337 頁。

但是，聯邦政府對市場和社會越管越寬，卻使形勢日益走向反面，造成經濟“滯漲”、社會厭倦以及聯邦政府能力透支與信譽下降，國家治理體系再度陷入不可持續的失衡狀態。經濟層面，20世紀60年代后，常規性的赤字財政政策和膨脹性的貨幣政策帶來嚴重通脹;壟斷程度加深、生產成本上升、私人資本投資熱情下降等原因造成經濟增長放緩，逐步形成長期“滯漲”，經濟危機日益頻繁。社會層面，福利制度無法本質上改變財富分配關系、改善弱勢群體處境，引發下層民眾普遍失望;而占社會主體的中產階級群體則對與福利制度伴生的“高稅收”、“高物價”及經濟長期不振、生活水平下降越發不滿，遷怒于“大政府”和“赤字開支”，甚至否定新政以來的國家治理方略。政府自身運轉也出現問題。卡特總統任職時，福利支出已超軍費，成為國家財政沉重負擔，聯邦機構因福利制度的繁復出現機構臃腫、效率低下現象。

這種狀況推動美國政府對國家治理方略做出第二次變革。此次變革從20世紀60年代末開始醞釀，20世紀80年代里根時期全面展開，其基本思路一直延續至21世紀。1969年上任的尼克松政府啟動以簡政放權為特點的政府改革，提出“修理政府機器”、“還權于州”和“還權于民”，約束聯邦權限和規模，試圖以此提升政府效率;大力推動福利改革，變“福利”為“工利”，簡化福利發放程序，統一各州福利標準。③劉緒貽、楊生茂主編:《美國通史》(第6卷)，第370～371頁。尼克松辭職后，福特政府延續這種努力，并嘗試削減聯邦預算。卡特政府繼續推動壓縮規模、提升效率、減少管制的政府改革，并嘗試壓縮福利開支，提高社會保險稅率，壓低最低工資，限制勞工權益。里根政府上臺后，全面改變新政式的國家治理方略，借鑒供應學派和貨幣學派等保守經濟學主張，大刀闊斧推進新自由主義改革，推出減少管制、簡化稅制、降低稅率、平衡開支、嚴控貨幣供應等一系列措施，縮減社會福利支出并優化福利制度，全面開啟第二次治理方略變革。④陳寶森著:《美國經濟與政府政策——從羅斯福到里根》，社會科學文獻出版社，2007年，第47頁。老布什政府對里根路線蕭規曹隨。克林頓政府雖為民主黨政府，但仍致力于解放市場活力、改革稅收制度、提升政府績效、改進福利制度，在市場管制特別是金融管制方面遵循自由化路線。小布什政府上任后將美國治理方略重新拉回共和黨傳統路線，尤其是在發動阿富汗和伊拉克兩場戰爭之際仍奉行減稅政策。⑤李琮著:《當代資本主義階段性發展與世界巨變》，社會科學文獻出版社，2013年，第111～119頁。

二

就積極效果而言，第二次治理方略變革顯著激發了市場活力，使美國擺脫了“滯漲”，極大增強了美國在這一時期的經濟競爭力。里根時期美國經濟取得連續6年低通脹增長，不僅使美國在20世紀80年代同蘇聯的戰略競爭中更加自信，而且為90年代克林頓政府時期經濟的長時段繁榮打下基礎，是美國確立全球霸權的重要保證。21世紀初小布什政府有能力同時發動兩場戰爭，也同此前積累的“家底”有關。但是，正如同美國歷史上第一次治理方略變革為第二次治理體系失衡埋下伏筆一樣，此次治理方略變革也帶來嚴重負面效應，造成市場過度金融化、社會嚴重分化和政府功能失靈，形成當前美國國家治理體系的第三次嚴重失衡。

其一，政府大幅放寬對金融市場的管制，使金融部門和金融活動極大膨脹，美國經濟產生高度金融化甚至過度金融化的新特征，造成美國企業長期競爭力下降和美國經濟日趨空心化，為大規模金融危機埋下禍根。20世紀80年代以來，美國政府一直力推金融體制改革，其初衷是釋放活力、規范管理，建立既安全又有活力的現代金融體制，支持實體經濟發展，強化美國金融業的全球競爭力。為此，美國頒布1994年《銀行跨州經營和設立分支的效率法》、1999年《金融服務現代化法》等一系列法案，廢止自20世紀30年代一直實行的旨在嚴格限制銀行經營范圍的《格拉斯-斯蒂格爾法》，逐步放開對銀行活動的地域和行業限制，為跨州經營和混業經營打開綠燈。此舉一方面大大加快了金融業內部的兼并集中，使少數壟斷性金融公司對金融市場形成有力控制;另一方面也使金融業在國民經濟中的比重快速上升，成為美國經濟中的主導性行業。20世紀90年代以來，美國金融產業利潤比其他部門平均高30%，吸引大量資本涌入，1995～2005年美國金融資產與GDP之比從303%上升至405%;1929年美國銀行信貸本息占 GDP的9%，2008年升至70%。①劉詩白:“論過度金融化與美國的金融危機”，《經濟學動態》，2010年，第4期，第20～27頁。在此過程中，國民經濟的其他行業對金融活動的依賴也極大加深。美國經濟與美國企業(無論金融性還是非金融性)的利潤和資本積累，越來越并已主要來自金融渠道而非商品制造和貿易。②Greta R.Krippner，“The Financialization of the American E-conomy”，Socio-Economic Review，Vol.3，No.2，2005，pp.173-208.特別是非金融企業也出現明顯的資本化趨勢，其金融資產與非金融資產比例持續上升，從1980年的38.5%迅速升至1990年的57.85%和2000年的98.63%，2009年該比率甚至升至103.84%的歷史最高點。③馬錦生:“美國資本積累金融化實現機制及發展趨勢”，《政治經濟學評論》，2014年10月，第5卷第4期，第61～84頁。一些人認為，這標志著美國經濟正進入所謂“金融壟斷資本主義”的新階段。④John B.Foster and Robert W.McChesney，“Monopoly-Finance Capital and the Paradox of Accumulation”，Monthly Review，Vol.61，No.5，Oct.2009，https://monthlyreview.org/2009/10/01/monopoly-finance-capital-and-the-paradox-of-accumulation/.(上網時間:2015年6月27日)高度金融化甚至過度金融化的直接后果，是金融的功能發生異化，金融體系的主要功能不再是為生產性投資融資，而是蛻變為金融機構自身的投機融資。這種新的金融資本脫離了與制造業等實體部門的關系，卻與房地產等產業建立起共生關系，形成所謂“金融、保險、房地產部門”(FIRE)，呈現出“投機性”和“掠食性”特征。⑤［美］邁克爾·赫德森:“從馬克思到高盛:虛擬資本的幻想和產業的金融化(下)”，《國外理論動態》，2010年第10期，第39～48、90 頁;Greta R.Krippner，“The Financialization of the American E-conomy”，Socio-Economic Review，Vol.3，No.2，2005，pp.173-208.它不僅不能增加工業生產和社會福利，反而加劇了金融資產價格泡沫化，增大了金融體系的系統性風險，最終釀成2008年金融危機。同時，在“金融化”大勢下，非金融性企業的運營模式也發生了變化。與金融企業相比，非金融企業曾經長期奉行的專注于生產研發、設備購置和人員培訓的傳統盈利模式，投入成本更大、回報周期更長但利潤率卻相對有限，因而相當一部分美國企業對這一傳統盈利模式的熱情明顯下降，轉而更加關注企業在股票市場的短期表現，熱衷于以此獲得高額短期回報。非金融企業的這種致力于“股東價值最大化”的“短期主義”傾向導致其對實體經濟投入不足，對長遠發展缺乏關注，不僅削弱了企業的長期競爭力，而且從整體上加劇了美國經濟的“空心化”趨勢。⑥Lawrence H.Summers and Ed Balls，Report of the Commission on Inclusive Prosperity，Jan.2015，pp.35-37，Center for American Progress，https://cdn.americanprogress.org/wp-content/uploads/2015/01/IPC-PDF-full.pdf.(上網時間:2015年6月27日)

其二，由于市場與社會的關系變化及政府政策轉變等原因，美國社會的貧富分化日趨嚴重，中產階級逐步萎縮，階層流動明顯減慢，已威脅到美國社會的活力和穩定性。經濟的“金融化”引發家庭財富結構變化，由于富人更有能力通過投資增加收入，美國各階層收入差距不斷擴大。而且，由于資本不必尋求同社會勞動相結合便可實現增值，長期存在的資本和勞動之間的“契約關系”遭到腐蝕，經濟的表面增長并不能如以往那樣帶來更多就業崗位。①Greta R.Krippner，“The Financialization of the American E-conomy”，Socio-Economic Review，Vol.3，No.2，2005，pp.173-208.為追求股市表現而進行的公司頻繁重組更加劇了失業壓力。②George Friedman，“The Crisis of the Middle Class and American Power”，Geopolitical Weekly，December 31，2013，https://www.stratfor.com/weekly/crisis-middle-class-and-american-power.(上網時間:2015年6月27日)受技術進步和全球化競爭等因素影響，可創造大量就業崗位的傳統制造業日益萎縮，1977年其所創造的收入占全國工資總額的22%，2010年前后已降至9%。③Samuel Rines，“Why the American Middle Class Is Dying”，Jan.2，2014，http://nationalinterest.org/commentary/why-the-american-middle-class-dying-9657.(上網時間:2015年6月27日)加之歷屆政府均奉行旨在刺激私人投資和消費的減稅政策以及旨在減輕政府負擔的福利改革措施，美國社會的貧富分化一直呈上升態勢。美國的基尼系數在1968年達到歷史最低的0.348，此后一路攀升，2006年達到0.444。④Edward N.Wolf，f“Rising Profitability and the Middle Class Squeeze”，Science and Society，Vol.74，No.3，July 2010，pp.429-449.美國最富有的1%家庭的收入占全國人口總收入的比例，從1978年的9.0%升至2000年的21.5%，2007年更進一步升至23.5%，已接近1928年23.9%的百年歷史最高點。⑤The Office of Vice President of the United States，Annual Report of the White House Task Force on the Middle Class，Feb.2010，https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/100226-annual-report-middle-class.pdf.(上網時間:2015年6月27日)相比之下，處于社會下層的50%人口的收入狀況持續惡化，2005年該群體收入只占全國人口總收入的13.4%。⑥李琮著:《當代資本主義階段性發展與世界巨變》，第119頁。與此相應的，則是美國中產階級群體的萎縮和生活質量的下降。1971年，61%的美國成年人生活在中等收入家庭。到2011年，中等收入家庭的比例已降至51%，而較低和較高收入家庭比例明顯上升。上等收入家庭在全國家庭總收入中所占的比例從29%升至46%;中等收入家庭在收入中的比例則從62%降至45%。⑦Samuel Rines，“Why the American Middle Class Is Dying”，Jan.2，2014，http://nationalinterest.org/commentary/why-the-american-middle-class-dying-9657.(上網時間:2015年6月27日)而且，盡管過去30多年里美國中產階級家庭的總收入有所增長(主要發生在20世紀90年代，且主要源于更長工作時間)，但與此相比，在其消費結構中占有很大比例的住房、醫療和教育費用的上漲速度更快。這意味著，即便仍留在中產階級隊伍中，要維持既有生活方式的難度也比以往更大。⑧U.S.Department of Commerce Economics and Statistics Administration，Middle Class in America，Jan.2010，http://2010-2014.commerce.gov/sites/default/files/documents/migrated/Middle%20Class%20Report.pdf.(上網時間:2015年6月27日)貧富分化加劇、中產階級萎縮的重要后果，是出現更加明顯的階層分化甚至階層固化。1970～2009年間，生活在中等收入小區的家庭比例從65%降至42%，而生活在富人區和窮人區的家庭比例卻增加一倍多。“上層階級日益在經濟、文化和地理上與其他同胞分開”，“富裕的美國人開始撤走他們對公共空間和機構的資金支持，而把這些錢專用于改善他們的私人服務”。⑨William A.Galston，“The Eroding American Middle Class”，The Wall Street Journal，Nov.12，2013，http://www.wsj.com/articles/SB10001424052702303914304579193663817816486.(上網時間:2015年6月27日)美國的社會流動性隨之減緩，貧窮的代際遺傳已經出現，“在收入分配底層的1/5出生并長大的美國人有42%在成年后仍然原地不動”，美國社會各階層之間的流動速度已明顯低于其他發達國家。[10]Niall Ferguson，“Niall Ferguson on the End of the American Dream”，Newsweek，June 26，2013，http://www.newsweek.com/2013/06/26/niall-ferguson-end-american-dream-237614.html.(上網時間:2015年6月27日)由此帶來的，必然是美國社會不滿情緒的積累、社會穩定性的下降和長期競爭力的喪失。多年來，美國就一直存在偏高的暴力犯罪率;近年來諸如“占領華爾街”等社會運動更凸顯了美國中下層民眾的憤怒;特別是當前再度激化的種族矛盾，背后更是與貧富分化有密切關系。

其三，由于政府主動放權，其對市場活動的調控能力以及對社會的支持能力顯著蛻化，從而引發政府的監管危機、債務危機和信任危機，繼而出現對美國政治體制的擔憂。

首先看監管危機。監管危機的根子在政府對市場的過度放權和市場力量對政府的深度滲透。以金融業為例，在政府放權政策扶持下，金融機構和金融活動的專業性、復雜性越來越高，致使包括美聯儲在內的聯邦機構越來越跟不上金融創新的節奏，難以實施有效監管;那些在監管機構內部能看懂金融模型的專業人員，會很快被華爾街以高薪挖走。①盧菁著:《我在美聯儲監管銀行》，清華大學出版社，2007年，第59頁、158～159頁。不僅如此，一些監管機構甚至還受到被監管者“挾持”。金融、軍工、醫藥等諸多行業不僅對國會實施強大游說活動，使很多議員完全淪為特定利益集團的代言人，而且這些行業的精英們還通過“旋轉門”進入政府，使被監管者和監管者之間界限模糊，產生不健康的裙帶關系。②Samuel Brittan，“The Fight against Crony Capitalism”，The Financial Times，July 5，2012，http://www.ft.com/cms/s/0/9514c700-c5db-11e1-a3d5-00144feabdc0.html#axzz3eFwq5due;Jon Huntsman，“True Conservatives Despise Crony Capitalism”，The Financial Times，July 18，2012，http://www.ft.com/intl/cms/s/0/40227540-cf58-11e1-a1d2-00144feabdc0.html#axzz3eFwq5due.(上網時間:2015年6月20日)

再看債務危機。盡管20世紀以來政府負債是經常現象，80年代以前歷屆政府對收支平衡還是比較在意的，總體上政府債務規模不大。但自里根政府開始，由于旨在刺激投資和消費的長期減稅政策、旨在擴大總需求的積極財政政策以及一直未能有效加以控制的福利開支等原因，美國政府債務規模持續快速擴大，僅在克林頓政府二任后期實現短暫財政盈余。1980年，美國聯邦國債總額約為8500億美元;2007年該數字達到8.7萬億美元。③“United States Government Debt 1950-2015”，http://www.tradingeconomics.com/united-states/government-debt.(上網時間:2015年6月27日)2012年，美國國債超過15萬億美元，與 GDP之比達100%。④Richard Wolf，“U.S.Debt is Now Equal to Economy”，USA Today，Sep.1，2012，http://usatoday30.usatoday.com/news/washington/story/2012-01-08/debt-equals-economy/52460208/1.(上網時間:2015年6月27日)據美國國會預算局預測，2014～2024年美國聯邦國債還將增加8.5萬億美元。⑤Congressional Budget Office，The 2014 Long-Term Budget Outlook，July 15，2014，https://www.cbo.gov/sites/default/files/45471-Long-TermBudgetOutlook_7-29.pdf.(上網時間:2015年6月27日)雖然一定程度和一定時期內的政府債務有助于經濟增長，對到底多少債務才算健康也無定論，但長期高企的債務不僅會增加政府借貸成本和還債壓力，更會損害政府信譽，最終制約政府決策的靈活性和有效性。2011年，國際三大信用評級機構之一的標準普爾將美國長期主權信用評級從“AAA”下調至“AA+”，并將展望前景定為“負面”，美國政府在當代歷史上首次失去3A主權信用評級，帶來重大經濟波動，便是重要的例證和信號。

接著再看政府的信任危機。其主要表現為美國一般民眾乃至政治精英對政府表現的不認可。由于經濟發展成果未被多數人共享，美國民眾對政府怨氣日益加重;兩黨之間以及府會之間在治國理念上爭執不下，政府大政方針頻頻難產，甚至出現“政府關門”，民眾對政府的執政能力越發懷疑。民調顯示，自1964年民眾對政府信任率達到歷史最高的77%后，幾十年來美國民眾對政府信任持續低迷，除1991和2001年等特殊年份外，一直在30%左右徘徊。⑥Pew Research Center，“Public Trust in Government:1958-2014”，November 13，2014，http://www.people-press.org/2014/11/13/public-trust-in-government/.(上網時間:2015年6月20日)特別是，美國政治精英對政府和政治體制的信心也出現下降，近來多有反思和檢討，其中當屬福山在《政治秩序與政治衰敗》中的反思最引人注目。⑦Francis Fukuyama，Political Order and Political Decay(From Industrial Revolution to the Globalization of Democracy)，New York:Farrar，Straus＆ Giraux，2014.

三

與前兩次失衡相比，當前這次美國國家治理體系的失衡有根本不同。第一次失衡的典型特征是市場力量強而政府和社會力量均較弱，這意味著政府和社會都有廣闊成長空間，二者的成長其實標志著現代國家的發展與成熟。第二次失衡的典型特征是市民社會已經發展起來、政府管理職能超強造成市場活力不足，因而政府有可能通過簡政放權實現自我克制，從而解決當時最為迫切的滯漲問題。可以說，美國國家治理體系的前兩次失衡都算不上“病”，至少算不上“大病”，而更應該被視為現代國家的成長成熟和自我調適。對這兩次失衡予以糾正的治理方略變革，盡管難度不小，但思路是清晰的，共識是廣泛的，方法是有效的。

當前美國國家治理體系的第三次失衡呈現出新的特征。其一，不是“發展中”問題，而是在建成高度發達的現代國家后出現并長期持續的問題。在當下的美國，構成現代國家基本要素的政府、市場和社會三種力量都已高度發達，是業已充分發育的市場經濟、民主政府和市民社會。市場經濟已發展到金融資本主義的新階段，為全球經濟和金融活動提供包括機制和規則在內的諸多公共產品，不可謂不強。民主政府的各項制度極為繁復，自認為是全球學習的楷模，政府活動覆蓋到內政外交、生產生活一切方面，也不可謂不強。市民社會也發展到十分健全的程度，無論是權利保障的水平、自我組織的能力還是參政議程的渠道，都非常先進。如果說以前是因為政府、市場或社會的不健全而導致治理體系失衡，那么在當前政府、市場和社會都高度發達的狀況下仍出現治理體系失衡，就顯得有些不尋常了。

其二，不是局部性問題，而是政府、市場和社會同時出了問題。市場經濟的活動陷入“金融化”、“空心化”陷阱，華爾街沉浸于金融套利難以自拔，金融活動對實體經濟支持減弱，造成美國經濟長期競爭力下降。繁榮的股市背后，是難以擺脫的長期停滯陰影。社會的穩定性和活力出現問題，福利保障的沉重負擔被轉移到未來，貧困的代際遺傳造成各種社會矛盾日趨激化。表面富足的和諧社會之下醞釀著不安的潛流。種族矛盾、社會仇視、獨狼襲擊等社會事件，似乎預示著更大規模的憤怒風暴。特別是，美國政府也出了問題。政府決策受到利益集團和短期民意挾持，缺乏頂層設計，債務壓力極大壓縮了政府的施政空間，乏善可陳的表現又損害了其在民眾中的信譽。

其三，不是階段性問題，而是陷入政府、市場和社會三者惡性互動的結構性困境。形象地說，在前兩次失衡中，市場和社會是“相互需要”的，只是相互磨合未達最優而已;經過政府治理方略變革，二者關系是可以好起來的。而在這次失衡中，市場與社會出現分離傾向，過度“金融化”的市場活動對大量社會勞動力的依賴明顯降低。社會對自身經濟狀況不滿，只能求助政府。但政府自身負擔已然很重，特別是市場力量對政府的滲透，使其很難做出有效改變，滿足社會不斷增長的各方面需要。市場和社會同時對政府施壓，但政府騰挪空間十分狹小，導致整個國家治理體系僵在那里。

對現代國家而言，這顯然是一種極不正常、極不健康的狀態，已經構成了“病”。首先，它是一種“慢性病”。這種病在20世紀的最后20年里體現得并不明顯，甚至還帶來了一時繁榮，只是在21世紀初期逐步暴露。2008年金融危機以及隨后的經濟危機、社會危機和政治危機，是這種病的全面爆發。其次，它是一種“綜合癥”。不僅體現在經濟失調，因而就算美國各項經濟數據轉好，也不意味著病已治愈;也不僅體現在政治失調，完全將其歸結為政治體制缺陷或政治人物無能，是有失公允的。而且，它也必將是一種“長期病”。由于疾病的形成是經年累月的，因而治療過程也不會短。如果說“‘世界工廠’地位的喪失”、“殖民帝國的過度擴張”、“沉重的社會福利負擔”和“傳統精神的枷鎖束縛”構成了“20世紀的英國病”，①羅志如、厲以寧:《二十世紀的英國經濟——“英國病”研究》，商務印書館，2013年，第2頁。那么，市場經濟的過度“金融化”、市民社會的日趨分化以及民主政府的功能失靈，則構成了“21世紀的美國病”。同“英國病”一樣，“美國病”的出現也是不以人的意志為轉移的客觀過程。“英國病”是最早實現工業化的資本主義國家特有的病，而“美國病”則是最先進的資本主義國家的典型病，二者的共同點在于均是發達了之后才得的病。因此，與新興經濟體面臨的“中等收入陷阱”這類發展難題不同，“美國病”是一種“富貴病”，是高度發達的現代國家獨有的病，是典型的“現代國家治理難題”。

當然，這并不意味著“美國病”是無藥可救的絕癥，也不能忽視美國作為全球最發達資本主義國家對疾病的耐受力，更不能忽視美國政、商、學界再度謀求國家治理方略變革的主觀能動性。實際上，金融危機爆發后，美國各界都在積極想辦法，力爭通過政府治理能力的改進和治理方略的變革，重塑市場、社會和政府三種力量各自的內部結構，重建三者之間的良性互動關系，實現國家治理體系的再平衡。具體而言有兩個層面的改革建議。一方面是政策層面的調整，核心是重建政府對市場的監管能力和對社會的扶持能力。具體建議有:加強對金融資本監管，嚴控金融衍生品交易，引導金融資本流向制造業，實現虛擬經濟與實體經濟深度融合;①Editorial，“Reforming the Financial System”，The New York Times，Sept.13，2009，http://www.nytimes.com/2009/09/14/opinion/14mon1.html?pagewanted=all;Paul Volcker，“How to Reform Our Financial System”，The New York Times，Jan.30，2010，http://www.nytimes.com/2010/01/31/opinion/31volcker.html.(上網時間:2015年6月15日);［美］比爾·克林頓著，蔣宗強、程亞克譯:《重返工作:為什么強勁的經濟增長需要開明的政府》，中信出版社，2012年，第137～225頁。大力改革稅收政策，提升對資本活動課稅稅率，打擊企業逃稅行為，增加國家稅收，緩解債務壓力，重建財政平衡;②Bruce Bartlett，The Benefit and Burden:Tax Reform-Why We Need It and What It Will Take，New York:Simon ＆Schuster，2012，pp.185-191;Glenn Hubbard and Tim Kane，Balance:The Economics of Great Powers from Ancient Rome to Modern America，New York:Simon＆Schuster，2013.加大在醫療、教育、住房、交通等方面投入，有效應對貧困問題，加強對弱勢群體幫扶，重建中產階級主流，提升社會消費能力，等等。③Fareed Zakaria，“Upward Mobility:Obama's Plan to Expand pre-K Education is a Step in a Long Catch-up Game”，Time，Mar.4，2013，http://content.time.com/time/magazine/article/0，9171，2136877，00.html.(上網時間:2015年6月10日)另一方面是政府自身改革。基本方向是重建兩黨共識和府會合作，改進政府運行方式，提升政府治理能力，建立更加負責、高效和聰明的政府，確保朝野齊心、政令暢通。④Nicolas Bergguruen and Nathan Gardels，Intelligent Governance for the 21st Century:A Middle Way between West and East，Cambridge:Polity Press，2013，pp.181-184.具體建議有:調整和簡化國會議事規則，杜絕“否決政治”，破解政治僵局;⑤Francis Fukuyama，“Oh for a Democratic Dictatorship and not a Vetocracy”，The Financial Times，November 22，2011，http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d82776c6-14fd-11e1-a2a6-00144feabdc0.html#axzz3eFwq5due.(上網時間:2015年6月10日)改革選區劃分辦法和選舉捐款制度，限制極端意識形態組織和各類游說團體對議員的不當影響，引導議員向溫和、主流和理性路線靠攏，為重建兩黨共識、強化兩黨合作打下基礎;⑥Anonymous，“No Way to Run a Country:The Land of the Free is Starting to Look Ungovernable.Enough is Enough”，The Economist，Oct.5，2013，http://www.economist.com/news/leaders/21587211-land-free-starting-look-ungovernable-enough-enough-no-way-runcountry;Julian Zelizer，“Is American Democracy Dead?”the CNN website，April 27，2014，http://edition.cnn.com/2014/04/27/opinion/zelizer-american-democracy-dead/(上網時間:2015年6月15日);［美］克萊德·普雷斯托維茨著，何正云譯:《經濟繁榮的代價》，中信出版社，2011年，第299～300頁。改革行政運作機制，強化行政部門權限，更多運用信息技術，使行政決策更加科學高效，等等。⑦David Brooks，“Strengthen the Presidency”，The New York Times，Dec.13，2013，http://www.nytimes.com/2013/12/13/opinion/brooks-strengthen-the-presidency.html(上網時間:2015年6月10日);John Micklethwait and Adrian Wooldridge，The Fourth Revolution:the Global Race to Reinvent the State，New York:The Penguin Press，2014，pp.18-23.

奧巴馬政府上臺后推進的一系列改革，也基本上是沿此思路進行的。旨在加強金融監管的《多德-弗蘭克法案》，以及旨在擴大醫保覆蓋范圍、控制政府福利開支的《平價醫療法案》，均為典型舉措。此外，為推行“中產階級經濟學”，奧巴馬還在新型能源開發、基礎設施建設、勞工教育培訓、移民政策改革等方面倡導和采取多項措施。但當前看，奧巴馬改革效果有限。金融改革上，《多德-弗蘭克法案》內容極為復雜，被譏諷為“律師和咨詢師充分就業法案”，其漏洞很難被一般人發現，卻逃不過華爾街金融公司的眼睛。而且這一法案在制定過程中已受到華爾街人士影響，能否達到預期效果令人生疑。⑧Samuel Brittan，“The Fight against Crony Capitalism”，The Financial Times，July 5，2012，http://www.ft.com/cms/s/0/9514c700-c5db-11e1-a3d5-00144feabdc0.html#axzz3eFwq5due.(上網時間:2015年6月10日)更關鍵的是，金融業似乎還在自我循環，對實體經濟支持有限，創造的仍是“無就業復蘇”，多數民眾對復蘇無感，貧富差距仍在繼續拉大。另外，由于奧巴馬強推醫改，府會矛盾和兩黨矛盾大大激化;醫改法案實施過程中的瑕疵，更給那些認為“政府本身就是問題”的人留下口實，政府信譽未有多大改進。

奧巴馬政府改革不順，并非奧巴馬總統本人能力有限，而是因為醫治當前的“美國病”本身就是極為困難的工作。其難點在于:第一，經濟由高到低難。金融資本主義是當前資本主義發展的最高階段，是一種食利性的經濟形態。在各國經濟日益開放的背景下，其還有極為可觀的盈利空間。相比之下，投資實體經濟的利潤率十分有限，怎能期待華爾街改弦更張?因此，“去杠桿化”的金融體制改革和“再工業化”的經濟結構調整，一定是非常困難的。第二，社會由奢入儉難。提前消費、透支未來的生活方式不可持續，唯有擺脫福利依賴，提升自身技能，適應全球競爭的新現實，才能真正擺脫貧困，過上更好的生活。這話說來容易，但對于知識技能、思維方式已經定型的一代人而言，難度可想而知。社會競爭力的重建絕非朝夕之功，需要一代人甚至兩三代人的努力才有可能實現。第三，政策由放到收難。三權分立狀況下，政府各部門“心往一處想、勁往一處使”難度很大。尤其當前美國利益訴求高度分化，利益板塊高度固化，政府要改變對市場和社會的管理方式，必然觸碰既有利益格局，出現對改革的抵制阻撓是在所難免的。第四，政府自我革命難。在現代國家中，市場有盲目性，社會有依賴性，只有政府是理性能動的行為體，國家治理方略變革和治理體系重建的關鍵是政府。但政府作為官僚機構，有自身難以克服的保守性特征。這種保守性并非某個人的主觀傾向，而是官僚機構為維持機構與規則的連續性而造成的副產品。①Peter H.Schuck，Why Government Fails So Often and How It Can Do Better，New Jersey:Princeton University Press，2014，pp.307-326.對美國而言，眼下的政府改革已不僅是放權或收權，而是涉及到更復雜的運作模式改革。要克服短期考慮、部門偏好、思維慣性和思維惰性，建立更加聰明的政府，談何容易。所以，即便奧巴馬改革之路是正確的，也僅僅是個開始。美國治理方略的第三次變革和治理體系的重建，注定是一個極為漫長、痛苦且反復的過程。

結語

剖析“美國病”，對我們研判美國的實力地位和發展走勢，觀察當前國際形勢，以及思考中國未來的發展道路，都有重要意義。

首先，“美國病”勢必影響到美國的前途命運。對于各界高度關注的“美國到底行不行”這一問題，“美國病”是重要的觀察視角。如果說“20世紀的英國病”最終導致英國衰落，那么“21世紀的美國病”同樣對美國構成嚴峻考驗。無論美國實力多強，也經不起長期折騰和系統性、方向性錯誤。就此而言，2016年大選以及下屆總統治國方略的選擇，是觀察美國未來發展走勢的風向標。能否沿著正確思路，進一步深化各項政策調整和體制機制變革，重建國家治理體系的平衡，是美國國運盛衰的決定性因素。

同時需注意的是，一個長期生病的美國還會影響到其他國家。由于美國經濟同世界經濟深度關聯，美國業已過度“金融化”的經濟形態必然造成全球金融體系紊亂，不僅對各國財富形成隱蔽盤剝，長期看還會進一步加劇全球范圍內的經濟停滯和貧富分化，增大全球動蕩風險。在美國的民主體制下，國內社會生態的畸形很容易影響到對外領域，如何應對民粹色彩日益強化的美國對外政策，正在成為其他國家面臨的重要問題。如果美國治理方略變革推進不順，也不排除美國政府會采取更加內顧性的、零和性的甚至是轉嫁危機的政策，難免對全球穩定及其他國家的安全和發展構成威脅。日益敏感的中美關系和日益拓展的中國海外利益，都可能因此受到影響。

此外，其他國家也需提防“現代國家治理難題”。前文已述，“美國病”的本質是高度發達的現代國家面臨的治理難題。環顧全球，諸如歐洲、日本等發達的現代國家，均不同程度地面臨著經濟空心化、社會分化和政府失靈的難題。在此意義上，“美國病”并非美國獨有的病，而是21世紀所有現代國家都可能面臨的重大挑戰。現代國家的治理，絕非輕松愉快的事，而是極為艱巨復雜的工作，對精英的政治智慧和政府的執政能力提出了極高要求。

特別是，快速奔向治理體系現代化的中國更需注意避免陷入“現代國家治理難題”。雖然中國與美國在發展階段、政治制度、現實國情等方面存在差異，但就建設經濟健康發展、社會充滿活力和政府高效運作的現代國家而言，兩國的目標是一樣的。美國在治理現代國家方面的得失成敗，是中國的前車之鑒。經濟方面，我們應在金融體制改革及轉移富余產能、淘汰落后產能過程中真正建立合理的產業結構，規避“金融化”、“空心化”陷阱;社會方面，應高度重視社會在轉型階段與政府、市場關系的歷史性轉變，既避免社會訴求過分膨脹，也避免社會分化阻礙社會進步;對政府自身，則應在簡政放權和有效治理之間搞好平衡，不斷提升政府的執政能力，切實確保政府、市場和社會的良性互動。