“二十國集團”轉型與中國的作用

劉宗義

在2014年“二十國集團”(G20)布里斯班峰會上，中國獲得多數成員國支持，成為2016年峰會的主席國，會議舉辦地已確定為杭州。當前G20正處于轉型期，影響力明顯下降，甚至有淡出的可能。然而，許多成員國對中國擔任G20主席國滿懷期望，如何將2016年G20杭州峰會辦成一屆成功的峰會，已經成為中國政府和中國學者亟需面對的一個問題。杭州峰會是否會在G20的轉型過程中發揮重要作用?中國又該如何定義峰會的成功?峰會如何才能取得成功?本文試圖通過考察G20目前的狀況，以及G20所面臨的挑戰，對這些問題作初步分析，以期激發學界同仁更深入的思考和討論。

一、G20發展現狀

在2008年的國際金融危機中，G20從一個部長級會議機制升格為領導人峰會。在此后兩年，作為一個危機應對機制，G20峰會成為討論全球經濟問題的首要平臺。但自2009年匹茲堡峰會之后，由于危機減退，G20進入轉型期，主要任務從救市、加強金融監管和刺激經濟復蘇轉向全球經濟的可持續發展，議題也從主要關注金融領域向貿易、發展等其他相關領域擴展。在2010年11月舉辦的首爾峰會上，發展議題正式列入G20峰會議程，這一變化標志著G20從危機應對機制向全球經濟指導機構的重要轉變。①Alex He，“China’s Goals in the G20 Expectation，Strategy and Agenda”，CIGI Papers，NO.39，September 2014，p.17.

但自進入轉型期以來，G20的影響力明顯下降。從2010年到2013年，G20多倫多峰會、首爾峰會、戛納峰會、洛斯卡洛斯峰會和圣彼得堡峰會均未能達到預期，僅在國際反腐、稅收制度改革、金融體系監管等技術性問題上取得一些成果。雖然逐漸形成了一批發達經濟體和新興經濟體共同創制的新機制、新范式，如促進世界經濟“強勁、可持續、平衡增長”的框架目標，保證國內宏觀經濟增長的“數量化規則”，防止國際經濟失衡的一攬子“參考性指南”等，②黃仁偉:“全球經濟治理機制變革與金磚國家崛起的新機遇”，《國際關系研究》，2013年，第1期，第56頁。但G20未能在國際貨幣基金組織(IMF)份額和投票權改革等有關世界經濟治理的重大問題上取得實質性進展。歷屆峰會除不斷重復危機期間各國達成的一些原則性共識，表明各成員國推動全球經濟恢復增長的決心外，在行動上鮮有突破，G20有淪為“清談館”傾向，甚至有逐漸淡出的可能。

然而，世界仍然離不開G20。首先，G20是當今世界唯一的發達國家和新興經濟體領導人“平等”對話的平臺，是全球經濟治理領域的最高機制。2008～2009年的金融危機清晰地表明了成立G20的意義所在:日益一體化的世界經濟需要特定全球公共物品的供給。①［阿根廷］卡洛斯·馬格里諾斯:“G20的未來以及中國在其中的角色”，《國外社會科學》，2013年，第6期，第24頁。G20大多數成員國都不希望放棄這一平臺及其既有的地位。雖然現在各國短期經濟政策的協調難度加大，但每年舉行的各國首腦聚會(和為準備這些峰會而舉行的其他幾個會議)有助于更好地理解對方的立場，這至少給全球議程提供了議題。即使G20合法性不足、缺乏領導、有效性不夠，但它卻可以在新的危機爆發時，在全球范圍內或者為主要經濟體及時提供政策參考。②［匈牙利］若爾特·達瓦斯:“何去何從?——對當前 G20有效性的分析”，《國外社會科學》，2013年，第6期，第16頁。

其次，全球經濟增長需要G20成員國進行宏觀經濟政策協調。金融危機后，世界經濟經歷了6年的復蘇努力，然而長期經濟增長前景仍然堪憂，全球經濟正面臨更為不明朗的“新平庸”③見“世界經濟進入‘新平庸’時代”，http://review.cnfol.com/jingjiguancha/20141021/19246936.shtml.(上網時間:2015年3月3日)的困擾。美國經濟似乎已經復蘇，但基礎尚不穩固，歐日各國面臨通貨緊縮的風險，新興經濟體增長率也有所下降，全球經濟“強勁、平衡、可持續增長”的目標遠未實現。雖然新興經濟體增長率有所下降，但中印等國在未來一段時期仍將維持遠高于西方的發展速度。一些非洲學者甚至認為，如果非洲能夠扎實地推進全非地區一體化，將會成為全球下一個最大的“新興市場”或者“新興經濟”。IMF認為未來世界經濟的動力不在北美和歐洲，中國等新興經濟體仍是世界經濟的發動機。IMF希望新興經濟體和發展中國家能夠貢獻超過2/3的全球經濟增長。④Dr.Heather Smith(Australian Sherpa)，“The G20 and the Future of Global Economic Growth，Address to the Institute for Global Dialogue G20 Outreach Seminar”，Pretoria，South Africa，July 24，2014;龐中英:“全球治理的‘新型’最重要”，《國際安全研究》，2013年，第1期，第53頁。在布里斯班峰會上，G20確立了未來五年世界經濟增長2%的目標，以及為了實現這一目標而應采取的促進經濟增長和保障就業的具體、可行的行動計劃，這標志著G20從危機應對機制向轉型為全球經濟長效治理機制前進了一步。澳大利亞與中國在會議議程的協調上效果顯著，中國在亞太經濟合作組織(APEC)峰會上提出的基礎設施投資成為布里斯班峰會取得的最重要成果之一。⑤Yong Wang and Gregory Chin，“Growth through Infrastructure Development，”in Edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the end of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，pp.71-72.

最后，G20是西方國家以規則約束新興經濟體和新興經濟體以漸進方式推動國際體系和平轉型的平臺。美國等西方國家建立G20是為了將新興經濟體納入現有的全球經濟治理框架，而非徹底推翻二戰后建立的體系。由“七國集團”(G7)和經濟合作與發展組織(OECD)主導設計和管理的全球經濟規則，原本不讓中國參與，但現在已不可行。⑥Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.9.金磚國家發展銀行(NDB)和亞洲基礎設施建設銀行(AIIB)的成立，以及中國的“一帶一路”計劃使西方國家感受到了壓力。西方國家認識到，在“后西方霸權”時代，如果國際政治以“規則為基礎”，新興大國能夠“按照規則辦事”，盡管西方不得不放棄一些權力，但總體還是利大于弊。新興大國的崛起與參與西方主導的現有國際制度有關，盡管付出代價，但還是從現存國際制度中獲益了。⑦龐中英:“全球治理的‘新型’最重要”，《國際安全研究》，2013年，第1期，第53頁。而新興大國也希望“按照規則辦事”，與西方合作促進現有國際規則和國際體系的漸進改革，不僅要成為“規則接受者”，而且要成為“規則制訂者”。通過G20，美國等西方國家試圖維護既得利益，以規則約束新興經濟體;新興經濟體也希望通過G20獲得更多話語權，以漸進改革方式推動國際秩序轉型。

正是由于這些原因，特別是后兩方面的因素，布里斯班峰會使G20“重回正軌”⑧Fan He，“Back on Track，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the End of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.36.。但布里斯班峰會的成果并不能消除人們認為G20以及全球治理在全球金融危機后處于衰退狀態的強烈感覺。人們對于G20所能取得的水平越來越低、速度越來越慢的進展已經逐漸不抱太大幻想。①Tristram Sainsbury，“Policies for the Turkish 2015 G20 Presidency:Walking a Tightrope of G20 Relevancy，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the End of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.9.大多數G20成員國不愿看到G20目前的這種狀況，希望今后幾年的G20峰會能取得積極進展，使G20重新煥發活力。因此，在布里斯班峰會上，多數成員國一致決定讓中國而不是日本舉辦2016年峰會。日本是2016年G7峰會的主席國，十分看重自己“七/八國集團”(G7/8)成員國的身份，極力主張削弱G20。②洪郵生、方晴:“全球經濟治理力量重心的轉移 :G20與大國的戰略”，《現代國際關系》，2012年，第3期，第41頁。如果讓日本主辦G20峰會，很可能將其辦成另一場“海利根達姆對話進程”(HDP，即“G8+5”)洞爺湖峰會。③在2008年海利根達姆對話進程(G8+5)的洞爺湖峰會上，日本邀請了14個發展中國家與會，極力淡化“發展中5國”的作用，貶低G8+5的地位。

二、G20面臨的挑戰

在“后危機時代”的轉型期，G20所面臨的主要挑戰主要還不是合法性問題，而是其應對全球經濟問題的決策能力和執行能力明顯下降。G20要從危機應對機制轉變為“戰略規劃組織”，做出策略性、戰略性規劃以應對全球經濟領域的長期挑戰，必須解決決策效率和執行效率低下的問題。G20目前所面臨的問題既與其作為一個危機應對機制產生的背景、條件及其與生俱來的弱點相關，同時也與全球力量對比和地緣政治的變化相聯。G20的轉型問題的實質是國際秩序的重組。

首先，G20的“非正式性”是其在危機之后喪失決策效率和執行效率的直接原因。G20就其本質而言是一種大國協調機制，要求參與的包容性、權責的對應性、立場的妥協性、議題的廣泛性以及合作的有效性。④陳志敏:“多極世界的治理模式”，《世界經濟與政治》，2013年，第10期，第13頁。在權責對應性方面，G20的缺陷尤為突出。G20建立的初衷是“美國總統克林頓及其G8盟友為了應對20世紀90年代后日益深化的全球化挑戰，將加速上升的新興國家(尤其是亞洲國家)聯合起來，置于1944年形成的布雷頓森林機制下的全球核心政府管理體系中”。⑤John Kirton，“From G7 to G20:Capacity，Leadership and Normative Diffusion in Global Financial Governance，”Paper Prepared for a Panel on“Expanding Capacity and Leadership in Global Financial Governance:From G7 to G20，”Internationa1 Studies Association Annual Convention，pp.1～5.美國的興趣在于新興的治理機制“不會加快發達國家向新興國家的權力轉移，如果可能甚至想促使這種轉移放慢步伐”，包括放慢G20的制度化進程。⑥洪郵生、方晴:“全球經濟治理力量重心的轉移 :G20與大國的戰略”，《現代國際關系》，2012年，第3期，第40頁。G20機制是在G7/8基礎上的擴大，“非正式性”是其典型特征。雖然這種“非正式性”具有協調國內、國際兩種政治需求的優勢，有利于成員國開展政治協商，達成政治共識，⑦朱杰進:“非正式性與G20機制未來發展”，《現代國際關系》，2011年，第2期，第41頁。但“非正式性”所帶來的“低法律化”或“非法律化”對成員國缺乏規范和約束。尤其是在危機之后，成員國失去了共同的威脅，同舟共濟的精神也隨之消失。G20與G7有顯著不同。G7之所以成為國際社會中非正式機制有效治理的典范，“低法律化”的特征沒有危及其治理的有效性，原因在于G7是通過與布雷頓森林體系機構合作來發揮作用。G7在聯合國安理會的五個常任理事國席位中占有三個(美國、英國和法國)，其成員更是在IMF、世界銀行和關稅及貿易總協定等國際組織中擁有占絕對優勢的表決權和影響力。⑧王磊、鄭先武:“美國與新大國協調機制的構建:以七國集團為視角”，《當代亞太》，2012年，第2期，第24頁。而G20與IMF、世界銀行和世界貿易組織(WTO)之間不具備G7所擁有的那種關系，IMF和世界銀行的主導權仍然控制在 G7手中。⑨Stephen Grenville，“Where is the G20 at End-2014?”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the End of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.40.曾有學者建議建立G20與IMF、世界銀行和WTO掛鉤的“非正式機制+正式機制”的“復合國際機制”，但建立這種安排的前提是新興經濟體和西方發達國家在IMF和世界銀行中擁有基本均衡的權力基礎。今天美國等國家連IMF份額的微小改革等已經承諾的內容都不想兌現。因此，IMF和世界銀行根本無視G20財長會議的結果也就不足為奇。[10]Tristram Sainsbury，“Policies for the Turkish 2015 G20 Presidency:Walking a Tightrope of G20 Relevancy，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the end of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.11.

其次，G20缺乏效率的根本原因在于權力不均衡。大國協調需要均衡的權力基礎，但不是權力制衡，亦不是權力共享，而是在權力支撐的共同規范框架內旨在解決問題、化解危機的相對的能力運用。①鄭先武:“東亞‘大國協調’:構建基礎與路徑選擇”，《世界經濟與政治》，2013年，第5期，第113頁。G20自成立以來，其議程主要操控在G7手中，更確切地說，其主要政策是由美國財政部和美聯儲制訂的。②Leo Panitch，“The US Still Decides the Future of Capitalism，not the G20，and not the Brics Nations，”http://www.theguardian.com/commentisfree/2014/aug/27/the-us-still-decides-the-future-ofcapitalism-not-the-g20-and-not-the-brics-nations.(上網時間:2015年3月15日)美歐日等國竭力保持甚至擴大在全球經濟治理中的“領導權”，阻礙G20轉型。由于在WTO巴厘貿易協議和IMF改革等問題上的分歧，現在G20中形成了三個小集團:即G7、金磚國家和最近形成的MITKA(墨西哥、印度尼西亞、土耳其、韓國和澳大利亞)。美國和一些西方國家的學者認為G20內部“小集團化”不利于國際經濟合作，阻礙各成員達成必要的妥協。③Tristram Sainsbury，“Policies for the Turkish 2015 G20 Presidency:Walking a tightrope of G20 relevancy，”in edited by Tristram Sainsbury，The G20 at the end of 2014，Number 15，January 2015，Lowy Institute for International Policy，p.9.但實際上，G20中小集團的形成主要是由于G7在G20中的主導地位。而影響G20決策效率的根本原因也不是小集團的存在，而是各集團力量對比尚未達到相對均衡。2013年，G20成員國內生產總值約占全球的85.83%，其中發達國家(G7、歐盟和澳大利亞)約占56.69%，發展中國家約占29.14%。④數據是作者自己計算得出，來源于http://www.economywatch.com/economic-statistics/(上網時間:2015年3月15日)預計到2030年左右，金磚國家的經濟總量才能與西方七國相當。如按照購買力平價(PPP)計算，這個時間要快得多。IMF研究預計，按照購買力平價計算，新興和發展中經濟體占世界經濟的比重將從2014年的57%上升到2019年的60%，其中大部分增長將由中國和印度等金磚國家驅動。⑤劉劼、江宇娟:“中國仍是全球經濟重要引擎——專訪國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德”，http://finance.people.com.cn/n/2015/0319/c1004-26720409.html.(上網時間:2015年3月19日)但經濟實力只是權力基礎的一部分，綜合國力還包括軍事和軟實力等要素。新興經濟體希望通過漸進的方式推動國際機制的改革，主要是希望在國際規則制訂中獲得更大的話語權。近來，美國經濟復蘇強勁，一些新興經濟體反而陷入停滯，說明權力轉移有其曲折性。而美國為維護其全球主導地位，甚至利用其在國際規則制訂方面的優勢，不惜主動推翻它一手建立的國際規則。2010年3月，美國開啟“跨太平洋伙伴關系協議”(TPP)新規則的正式談判。2013年4月，美國和歐盟宣布將正式談判“跨大西洋貿易與投資伙伴協定”(TTIP)。TTP和TTIP的根本目標在于為國際貿易設定新的規則標準，令中國等新興大國面對一個“復雜和高度一體化的全球體系”，以致除了加入外基本上別無選擇，使“西方治理”的核心內涵保持在“全球治理”的外殼之中。⑥參見陳志敏:“多極世界的治理模式”，《世界經濟與政治》，2013年，第10期，第16頁;黃仁偉:“全球經濟治理機制變革與金磚國家崛起的新機遇”，《國際關系研究》，2013年，第1期，第56頁。

再次，國際經濟治理機制的“碎片化”嚴重制約著G20的效率。雖然G20被認定為討論全球經濟問題的首要平臺，但當今全球經濟治理領域國際制度大量衍生是一個不爭的事實。大量國際制度形成了“機制復合體”。而機制復合體的產生導致“機制復雜性”問題，使國際機制表現出“碎片化”和“多元中心”特征。⑦參見盧靜:“當前全球治理的制度困境及其改革”，《外交評論(外交學院學報)》，2014年，第1期，第113頁。在全球經濟治理領域，既有G20、G7、金磚國家等非正式機制，也有聯合國及其經社理事會、IMF、世界銀行、WTO等正式機制，同時還存在APEC、TTP、TTIP、“區域全面經濟伙伴關系”(RCEP)等形形色色的地區及次地區經濟、貿易、金融合作安排，另外還有許多非政府組織、跨國公司、個體精英及其他社會力量介入。各種經濟治理機制成員不同，運作范圍也不一樣，互不隸屬，目標各異，議題交叉重疊，相互之間缺乏有效的協調統一，甚至某議題領域的有效制度可能成為另一領域中的破壞者。另外，當今世界經濟問題已不完全限于純經濟領域，氣候變化、環境、發展、能源、食品，甚至安全等都與世界經濟密切相關，但這些問題并非G20的主要議題，或者雖已列為主要議題，但尚未受到應有的重視。并且，這些問題也各由不同層次的國際機制負責，如氣候問題有《聯合國氣候變化框架公約》下的世界氣候大會，對于后2015年發展議程也成立了聯合國系統工作組。在這些領域，G20與聯合國和其他國際組織形成一種競爭關系，但G20的代表性和合法性遠遠無法和聯合國等正式國際組織相比。如2012年G20洛斯卡洛斯峰會的成果無疑受到隨后舉行的里約聯合國可持續發展大會的影響。這一現象表明，當前各國所面臨的全球經濟治理問題已經遠遠超出布雷頓森林體系所涵蓋的范圍。G20作為布雷頓森林體系的衍生品，如果不提高效率，不加速轉型，以彌補其合法性不足，將難以擺脫淡出的命運。

最后，地緣政治競爭加劇了G20合作機制的脆弱性。金融危機過后，世界地緣政治的風險明顯上升，G20中的一些主要國家牽涉其中，使得G20機制中夾雜了地緣政治博弈的變量，嚴重影響著G20成員國之間的關系，其機制脆弱性增加。在2013年圣彼得堡峰會上，敘利亞問題幾乎綁架了峰會議程;而自烏克蘭危機發生以來，美歐與俄羅斯在此問題上的對峙未根本緩解，西方對俄羅斯實施經濟制裁，并將俄羅斯逐出了G8。在布里斯班峰會上，普京受到西方國家領導人的孤立，在峰會尚未完全結束前就先行離開。在亞洲，美國繼續推進“亞太再平衡”戰略，鞏固舊有雙邊軍事同盟，組建新的多邊軍事同盟，挑撥中日韓之間的關系，打亂東亞經濟一體化進程。日本、印度等地區大國和一些地區小國，出于各自打算緊密配合，使得東海、南海局勢起伏不定，亞洲有形成戰略和價值觀同盟的跡象和發生集團軍事對抗的可能。在2016年的杭州G20峰會上，如果美國等西方國家提出與中國有關的地緣政治話題，將直接影響杭州峰會的成功。

三、G20轉型的方向

對于G20應從危機應對機制轉型為戰略規劃組織或全球經濟指導機制，無論是G20中的發達國家，還是發展中國家都無異議，但問題是，轉型為什么樣的機制，是保持“非正式性”和“低法律化”，還是發展成為具有“高法律化”和強約束力的正式國際機制?以及采取什么樣的措施來完成轉型。

對于G20的前途，有加拿大和澳大利亞學者提出，G20應成為一個咨詢性的治理網絡中心，而不宜按照指揮控制式的俱樂部治理模式運轉。①Andrew F.Cooper＆ Ramesh Thakur，The Group of Twenty(G20)，Routledge，February 9，2013，pp.121-135.美國學者約瑟夫·奈也持類似看法，認為“網絡組織如20國集團，將被用于設置議程、建立共識、協調政策、交流知識及制定規范”。②［美］約瑟夫·奈著，王吉美譯:《權力大未來》，中信出版社，2012年，第297～298頁。轉引自盧靜:“當前全球治理的制度困境及其改革”，《外交評論》，2014年，第1期，第118頁。

從理論上講，網絡化治理是多元主體共同參與治理的過程，以橫向維度為主，強調“外聯”，關注各治理主體間的互動。它要求各治理主體在分享公共權力的同時，也須相應地承擔治理責任的義務。各治理主體的治理責任要通過硬性的制度約束和軟性的倫理要求來實現:通過建立問責機制、實施績效監控以及退出制度，來保障治理網絡的有效運行。③孫牧:“網絡化治理中治理責任的實現:責任設定與追究”，《山東行政學院學報》，2012年，第4期，第1～5頁;劉波、王力立、姚引良:“整體性治理與網絡治理的比較研究”，《經濟社會體制比較》，2011年，第5期，第134～140頁。但現實中，G20作為網絡化治理中心，與其他治理主體間不存在硬性的制度約束和軟性的倫理要求。由于沒有永久秘書處，沒有建章立制的能力，G20沒有辦法執行政策。它必須依賴現有正式機制來執行，并且只能通過間接方式隨訪以確保國際組織已經貫徹執行了其指示。④Leonardo Martinez-Diaz and Ngaire Woods，“The G20——the Perils and Oportunities of Network Governance for Developing Countries，”Global Economic Governance Programme BRIEFING PAPER，High St，University College，OXFORD，November 2009，p.2.如果G20僅僅是作為一個“咨詢性的網絡治理中心”而存在，或者僅“被用于設置議程、建立共識、協調政策、交流知識及制定規范”，那么與目前狀況并無太大差別，其執行能力低下、治理機制“碎片化”和“多元中心”等問題仍然無法解決。

G20執行能力低下的主要原因在于缺乏統一的執行機制，其領導人峰會-領導人特別代表(Sherpa)會議-部長級會議-副手級會議-工作組會議的組織架構，與G20工商領導人論壇、G20青年論壇、G20智庫會議機制等對話平臺之間呈現“碎片化”狀態，特別是它與當前在全球治理中發揮重大作用的IMF、世界銀行、金融穩定理事會(FSB)等機制之間并無縱向統屬關系。這種“碎片化”是橫向的網絡治理方式無法解決的，只有整體性治理模式才能解決。整體治理既強調橫向整合，更注重縱向層級的整合、內部功能的整合，它將建立一種“內網”與“外網”疊加的“整體性網絡”。①黃韜:“整體性治理理論與相關理論的比較研究”，《福建論壇 ·人文社會科學版》，2014年，第1期，第176～179頁。

G20要克服目前所遇到的挑戰，必須建立一種整體治理模式，它要求G20在從危機應對機制向全球經濟指導機制的轉型過程中建章立制。首先是實現G20自身的機制化，并解決其法律地位問題，特別是明確G20與聯合國之間的法律關系。或者可以像德國總理默克爾等人所提議的那樣，將G20作為聯合國經濟安全理事會。G20成員國的組成基本合理，可以在此基礎上稍作調整，以更好體現地區代表性。這一體制可成為未來聯合國安理會改革的努力方向。這既可以解決G20的合法性問題，也可以解決G20與聯合國機制間在氣候變化、發展等眾多全球經濟社會發展問題上議題重疊、相互競爭的問題。

其次，G20應建立秘書處，并與IMF、世界銀行、WTO等國際機制建立硬性制度約束。法國總統薩科齊早在2010年就提議建立秘書處。如果不建立正式秘書處，至少也應該建立由“三駕馬車”國家工作人員組成的“小型秘書處”，②Barry Carin，“The Future of the G20:A Perspective from Canada”，in Mike Callaghan ed.，G20 Monitor:Challenges Facing the G20 in 2013，Lowy Institute，No.1，December 2012，pp.13-16.以確保G20機制內部以及前后主席國之間的銜接。G20與IMF、世界銀行、WTO等現有國際機制間責任義務的正式確立，可以有效改善G20執行能力不足的問題。

最后，整合議題。與世界經濟相關的氣候變化、環境、發展、能源、糧食安全等都應納入G20框架，以解決全球治理“碎片化”和議題重疊的弊端。俄羅斯學者主張賦予G20經濟和政治利益協商的新職能，認為G20的討論層面有必要向政治轉移。但在未明確G20與聯合國關系的前提下，在G20中討論政治問題將嚴重影響聯合國安理會的權威。可以采取一種折中辦法。因為聯合國安理會五大常任理事國都是G20成員，因此在涉及政治安全問題時五大國可以先行磋商，以決定是否討論或者直接擱置。

四、中國的作用

自G20成立以來，中國一貫支持其在全球經濟治理中發揮更大作用，同時積極提供建設性方案。2008年金融危機發生后，G20升級為峰會機制，中國在危機應對中發揮了舉世公認的作用:一方面采取強有力措施積極救市，促進就業和經濟發展，為全球經濟增長發展做出了巨大貢獻。中國分別于2009年和2012年為IMF注資830億美元以提振全球金融體系。過去七年，中國對世界經濟增長的貢獻高達三分之一。③劉劼、江宇娟:“中國仍是全球經濟重要引擎——專訪國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德”，http://finance.people.com.cn/n/2015/0319/c1004-26720409.html.(上網時間:2015年3月19日)另一方面推動國際體系轉型，加強國際經濟與金融領域的制度化變革。④蔡拓:“中國如何參與全球治理”，《國際觀察》，2014年，第1期，第5頁。在2012年中國共產黨的“十八大”報告中，G20與聯合國、上海合作組織、金磚國家等一道被列為中國積極參與國際多邊事務的載體，G20成為當前和未來一段時間中國參與全球經濟治理的核心機制之一。

中國之所以將G20作為參與全球經濟治理的核心機制之一，積極承辦2016年G20峰會，首先表明中國希望成為國際公共產品的提供者，為G20的轉型與發展提供動力。G20是迄今為止發達國家與新興大國之間唯一可以“平等”對話的平臺。面對美國國內政治僵局和歐洲“內視”的趨勢，以及由此帶來的G20逐漸淡出的風險，國際社會一些人士認為中國有必要在G20中發揮領導作用，⑤Alex He，“China’s Goals in the G20 Expectation，Strategy and Agenda”，CIGI Papers，No.39，September 2014，pp.6，8.認為中國的特殊地位——世界主要經濟體和發展中國家——可以建立起沒有特權存在(比如否決權或占機構多數的特殊群體)的強勢多邊體系。⑥［阿根廷］卡洛斯·馬格里諾斯:“G20的未來以及中國在其中的角色”，《國外社會科學》，2013年，第6期，第26頁。許多發展中國家希望中國在制訂有利于發展中國家的國際規則方面發揮領導作用。中國政府與學界也認為中國有義務承擔這一使命，為G20的發展注入新的動力，避免G20影響力進一步下降。而布里斯班峰會的成功及其與中國之前舉辦的APEC峰會之間的議題關聯，使得多數與會國對中國的作用充滿期望，因此支持中國，而不是支持日本舉辦2016年峰會。

其次，中國希望通過G20這一平臺推動國際體系和平轉型。G20的轉型是一個長期過程，與國際體系轉型緊密相關。中國積極承辦2016年G20峰會，不僅因為G20相對于G7/8更加包容，更加平等，有利于中國成為國際規則的制訂者，而且因為G20機制符合中國和平發展的戰略。中國并沒有一個取代布雷頓森林體系、重組全球經濟治理體系的“大戰略”。①Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.3.中國主張對現有國際體系進行漸進改革，并不是要完全推翻現有體系。G20峰會不僅是當今世界幾乎所有大國的對話平臺，同時也可以被視為是既有大國美國與新興崛起大國中國(G2)在國際體系層面互相調適的平臺。以PPP計算，中國可能已經超過美國成為世界最大的經濟體。自1872年美國GDP超過英國之后，國際社會從未經歷過霸主降級為“第二經濟大國”的情況，也不知如何應對由此帶來的地緣政治后果。中美兩國在G20等主要全球經濟論壇中能在多大程度上建設性地互動，將有助于確定全球范圍內兩國關系發展的可能性。②Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.11.因此，G20峰會機制不僅對解決國際金融危機具有重要作用，而且作為新的全球經濟治理的重要平臺，標志著國際經濟秩序的重大轉變，甚至對避免“大國政治的悲劇”也具有重要意義。③毛德松:“峰會外交在全球治理中的地位和作用”，《世界經濟與政治論壇》，2012年，第5期，第107頁。

另外，中國也希望借G20峰會為世界經濟增長提供更多動力。G20建立了以加強成員間宏觀經濟政策協調為宗旨的相互評估進程。借助G20峰會，中國可以推動國內經濟改革，并加強國內經濟發展與對外經貿、投資之間的統籌和融合，甚至促進各國發展戰略對接。雖然這兩年中國經濟增速有所下降，但仍是推動世界經濟增長的最大引擎。有學者指出，2016年峰會舉辦之年是中國“十三五”計劃的第一年，中國可以利用擔任G20主席國的機會來強化其經濟計劃的可信度并獲取國際社會的理解甚至支持。④Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.11.這些計劃應該包括中國領導人提出的“一帶一路”及其互聯互通項目，這不僅是國內發展計劃，同時也包含龐大的海外投資計劃。僅是中國提交的國內改革計劃一項，按照IMF的量化評估，如果改革方案能夠落實，對世界經濟增長的貢獻可達30%-40%。⑤金中夏:“培育國際治理能力，推進貨幣金融改革”，http://special.caixin.com/2015-01-22/100777176.html.(上網時間:2015年1月23日)如果G20成員國能夠切實加強宏觀經濟政策的協調和發展戰略對接，世界經濟增長的前景不可估量。

最后，中國可以提出建設性倡議，確保G20有序轉型。G20轉型及其建章立制將是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，這是由G20內部權力不均衡性決定的。作為既得利益者的歐美發達國家不會輕易讓出手中的主導權，勢必會想方設法拖延改革進程，或者設定改革底線。而新興大國則試圖借助全球治理機制的構建，改革現存國際經濟組織，擴大其代表性和發言權。⑥黃仁偉:“全球經濟治理機制變革與金磚國家崛起的新機遇”，《國際關系研究》，2013年，第1期，第56頁。根據G20的制度安排，輪值主席國在確定G20峰會和其他重要會議的議題時擁有很大的主動權和決定權。由于轉型時間漫長，中國有必要提出建議，確定G20轉型的步驟、優先議題和時間表，加強轉型的計劃性和可操作性，以確保轉型成功。促使G20中的發達國家與新興大國在此問題上形成共識對G20順利轉型至關重要。比如，第一步可以設定在未來5年內，考慮將增強G20的執行力和議題的針對性作為重點:重新確定G20優先議題，采取切實措施將發展問題，尤其是其中的基礎設施建設作為G20優先議題之一;推動建立秘書處;推動IMF改革，特別是改革特別提款權(SDR)，建立一個“新多級貨幣體系”。第二步:到2030年左右，確定G20與聯合國的法律關系;將IMF、世界銀行和WTO轉為G20的執行機制;確定G20的最終組成方式和治理架構;并逐步完成IMF、世界銀行等布雷頓森林體系的改革。第三步是在第二步的基礎上繼續完善G20治理架構，將G20發展成為全球治理的主要架構，并同時完成聯合國改革。

但面對G20當前所面臨的困境，中國應對2016年G20杭州峰會可能取得的成果有一個理性的評估，謹慎應對那些認為中國2016年將成為“規則改變者”的言論和預期。中國并無能力推動G20迅速轉型，同時這也不符合中國和平發展的戰略。從全球范圍看，中國仍然不是全球治理中的“主角”，雖在全球經濟治理中作用突出，但在政治、社會、文化、環境等眾多領域，更多的還是一個配角。無論在認知與理念，還是對策與行動方面都表現得被動、滯后，難以同新興大國的身份相匹配。①蔡拓:“中國如何參與全球治理”，《國際觀察》，2014年，第1期，第6頁。

再者，G20峰會并不僅是國家行為體的“獨角戲”，還有眾多的非政府組織(NGO)、跨國公司、個體精英及其他社會力量介入。盡管改革開放三十多年來，中國的NGO得到一定發展，甚至也有個別的NGO在國際上顯露頭角，但總體上講，中國NGO的發展還遠遠不足，特別是具有國際視野與能力，能夠參與全球治理的NGO更是稀缺。一方面是強國家、強政府;另一方面是弱社會、弱個人，這就導致中國參與全球治理的主體仍是政府。②蔡拓:“中國如何參與全球治理”，《國際觀察》，2014年，第1期，第5～6頁。這是中國在舉辦G20峰會上的一大不足。

五、如何取得杭州峰會的成功?

對于2016年杭州峰會，國內和國際社會應對其成功與否有一個務實的預期。峰會成功可以分為幾個不同的層次:首先，在G20機制的發展方面，推動建立秘書處，成員國在G20轉型的方向、步驟，以及如何劃分G20轉型的各個階段等問題上取得政治共識，使G20作為發展中國家與發達國家共同參與全球經濟治理的主要平臺有一個明確的發展方向。其次，在全球經濟發展問題上，尤其是與發展密切相關的基礎設施建設及基礎設施建設融資機制的發展等問題上取得與會國家支持，在WTO談判，構建全球價值鏈，反對貿易和投資保護主義，能源和糧食安全等與廣大發展中國家利益攸關的議題上，在國際金融體系改革，尤其是IMF投票權改革和SDR貨幣籃子構成等問題上取得進展。最后，在國際金融監管、反腐、稅收等技術性問題上繼續取得成果。任何一個層次上取得進展，都可以作為2016年峰會取得成功的標志。

2016年G20峰會要取得成功，首先在議題設置上要注意平衡。議題既應包括對中國及廣大發展中國家有利的議題，如能源、糧食與大宗商品供給安全、國際貨幣體系改革、主權債務可持續性、全球貿易體系的統一性和完整性、金融監管體系規則的國際制定等，同時也要妥善處理中國處于弱勢的議題，如競爭中性原則和氣候變化融資等。③參見金中夏等著:《中國與G20——全球經濟治理的高端博弈》，中國經濟出版社，2014年4月，序言。為了確保G20在全球經濟治理體系中的核心地位，維護發展中國家在全球經濟治理領域的話語權，G20有必要加大力度關注發展議程，將發展問題確定為主要議程將有助于G20合法性和有效性的提高。

其次，中國應注意與美國協調，并取得金磚國家(BRICS)的支持。許多人認為，G20的中心是G2，即中美兩國，中美兩國在關鍵問題上的協商是形成G20動力及與其他成員國協商的核心因素。④Leonardo Martinez-Diaz and Ngaire Woods，“The G20——the perils and opportunities of network governance for developing countries，”Global Economic Governance Programme BRIEFING PAPER，High St，University College，Oxford，November 2009，p.3.雖然中國不認同G2，但兩國協調(C2)對于G20峰會的成功確實是必要的。同時，由于G20中已出現G7、金磚國家和MITKA三個小集團，在G20之中出現金磚國家峰會和G7峰會并存的“大峰會前的小峰會”，形成兩大“集群并存”的新現象。⑤黃仁偉:“全球經濟治理機制變革與金磚國家崛起的新機遇”，《國際關系研究》，2013年，第1期，第55頁。作為金磚國家成員的中國在議題設定方面取得金磚國家其他成員國的支持，在改革國際規則方面，聯合向西方施加一些實質的壓力是必要的。金磚國家還應繼續擴大，將墨西哥、印度尼西亞、阿根廷等發展中國家納入，在G20中加強發展中國家的聲音。

再次，中國應將地區治理和區域合作作為G20成功的重要支柱。地區治理是全球治理的重要環節和基礎，中國在地區治理和區域合作中發揮更大作用，將加強中國在全球治理中的話語權。目前，中國在推動亞洲合作方面作了一些探索，除了上海合作組織，也與歐盟、東盟、非盟、美洲開發銀行、南方共同市場等地區組織建立了多方面的聯系。中國還參與發起了金磚國家發展銀行(NDB)、金磚國家應急儲備庫(BRICS Contingent Reserve Arrangement)、亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)、絲路基金等地區合作機制。NDB和AIIB被認為是針對布雷頓森林體系的“對沖選項”。①Hugh Jorgensen＆ Daniela Strube，China，the G20 and Global Economic Governance，Lowy Institute for International Policy，November 2014，p.9.現在，AIIB已經吸引了包括英、法、德、意等G7成員在內的西方發達國家加入，使美國感受到國際金融體系改革方面的壓力。中國并不是要另起爐灶。不過，另起爐灶也可以是具有妥協性、建設性的，且不會真正地對西方的主導性構成挑戰。②龐中英:“全球治理的‘新型’最重要”，《國際安全研究》，2013年，第1期，第49頁。現在，布雷頓森林體系還沒有認可中國作為金融強國的地位。如果不施加一定壓力，西方國家也不會主動接受新興大國和發展中國家提高在全球治理中話語權的要求。

最后，鑒于中國NGO能力較弱，中國應在大力加強群團組織在外交工作中作用的同時，促進和規范社會組織的發展，借鑒其他國家成功的外交模式，培養國內草根外交力量參與全球治理。在杭州峰會期間，可以鼓勵智庫及大學研究機構積極參與與國外非政府組織的對話。