資源環境約束下內蒙古農牧業轉型發展

畢力格

經歷了十幾年的持續高速增長，內蒙古經濟發展中的一些深層次問題逐步顯露出來，依靠資源的高度依賴性和產業結構的單一性維持的發展方式已經越來越不現實。同時，農牧業發展的環境制約越來越明顯，可利用資源的條件日益嚴峻，在此背景下，確保實現生態安全、資源節約、農牧業增效、農牧民增收等多重目標，成為迫切需要關注和解決的新問題。

一、農牧業轉型發展的壓力

（一）人力資源

人才資源是農牧業發展的第一生產力，人力資本是比資源、資金更為重要的內在要素。2013年，內蒙古農村牧區勞動力總人口較1990年增加了294.86萬人，其中農村勞動力人口增加了249.96萬人，牧區勞動力人口增加了44.9萬人，但二十多年來農村增加的勞動力僅有7.66%仍然從事農業生產，牧區增加的勞動力也只有24%仍然從事牧業生產。與此同時，隨著城鎮化步伐不斷加快，城鄉之間逐漸由經濟“剪刀差”向人力資源“剪刀差”轉變，大批農村牧區勞動力進入城市成為不可逆轉的趨勢。這是新常態下全區人力資源的重大變化，由此帶來的農村牧區空心化、農牧業副業化、農牧民斷層化現象日趨嚴重，適合現代農牧業發展要求的農村牧區勞動力不僅總量不足，而且整體文化素質相對偏低，老齡化問題突出。從長遠來看，“誰來種地”、“誰來放牧”已成為內蒙古農牧業發展亟待破解的難題。

（二）耕地資源

耕地是農業生產最基本的物質條件。內蒙古現有耕地面積較1990年增加了411.7萬公頃，保證了內蒙古糧食生產的“十”連增，成就了內蒙古成為糧食生產大區的輝煌，但要實現糧食商品大區、強區的目標，面臨的主要制約因素是耕地的“貧瘠”和使用效率的低下。內蒙古耕地資源具有顯著的地區特點:一是人均耕地數量多，為全國水平的3.2倍；二是旱地面積大，占全部耕地面積的68.2%；三是耕地利用率低，播種面積僅占耕地面積的61.6%。從全區耕地總體質量看，基礎設施不足，有灌溉條件的耕地占耕地總面積的30.86%，整體質量不高，中低產田面積占70%以上。從耕地后備資源看，按照《內蒙古自治區土地利用總體規劃（2006-2020年）》要求，到2020年，全區耕地保有量不低于697.73萬公頃，比現有耕地總面積減少214.47萬公頃，而潛在的耕地資源數量不超過608萬畝，隨著工業化、城鎮化進程加快，耕地減少將不可避免，人地矛盾將更加突出。

（三）草地資源

20世紀以來，全區草原“三化”面積占草原總面積由60年代的18%增加到80年代的39%直至目前的62%，每個羊單位擁有的草場面積50年代的3.4公頃減少到目前的0.6公頃。目前，內蒙古草原治理規模僅占草原總面積的20.65%，占退化、沙化、鹽漬化草原面積的33.3%，亟需治理的草原面積仍然巨大，仍有14.76%的草原生態惡化勢頭加劇。現實的情況是，內蒙古草原生態治理的立地條件越來越差，建設難度進一步加大。面對國家日益強化的“生態紅線”政策，再用5年時間將草原綜合植被蓋度提高12個百分點，建設的任務依然十分艱巨。

（四）水資源

水資源的豐歉和分布直接決定了農牧業發展的規模和水平。內蒙古多年平均水資源總量為545.95億立方米，具有季節分布和地區分布不均的特征，6-9月，降水量一般占全年總量的70%-80%，河流徑流量占全年總量的70%，額爾古納河、嫩江、遼河水資源占全年總量的80.4%。從水資源利用來看，全區多年平均可利用水資源總量為348.92億立方米，占水資源總量的63.91%，嫩江、黃河、遼河占全年可利用總量的74.96%；從水資源開發程度看，全區尚有170.23億立方米剩余潛力，占可利用水資源總量的48.8%，主要集中在額爾古納河及嫩江，占剩余潛力的82.3%；從用水規模來看，農業始終是用水“大戶”，自“十一五”以來，全區農業用水占全部用水總量的比重雖有所下降，但仍占70%以上，較全國平均水平高7個百分點。

二、農牧業轉型發展的多重目標

（一）促進農村牧區全面轉型

轉變農牧業發展方式是促進國民經濟發展轉型的重要內容和基礎支撐。一方面，通過轉變農牧業發展方式，增強農牧業的綜合生產能力，全面提高農畜產品的市場競爭力和農牧民的收入，使農村牧區經濟全面發展和市場需求加快升級，從而成為國民經濟發展的一個新發動機。另一方面，在當前內蒙古經濟發展中，無論在規模上、效益上、技術上、生產手段上，最需要轉變發展方式的就是農牧業。用現代農牧業的標準來衡量，內蒙古農牧業低產業化、低市場化、低集約化的現狀并未根本轉變，生產規模小、經營分散、效率低、科技含量低現象依然嚴重，轉變農牧業發展方式是仍轉變經濟發展方式的一個重大戰略任務。

（二）加快城鄉一體化進程

城鄉經濟是一種相互依賴的關系，一方面，城市化與工業化需要農牧業提供足夠的資源與原料，需要農村牧區提供廣闊的消費市場及大量的勞動力等各種支撐；另一方面，農牧業與農村牧區發展則需要城市產業為其過剩的勞動力提供就業機會，并保障農牧業發展所需的現代裝備與技術、農村牧區建設與生活所需的工業品。從這一意義上講，現代化進程中的城鎮化、工業化更依賴于農牧業、農村牧區的現代轉型。因此，加快農牧業轉型發展，有效實現農牧業發展與工業發展對接、農村牧區發展與城鎮發展對接、農村牧區資源要素與城市資源要素對接，對推進城鄉發展一體化具有基礎性與戰略性作用。

（三）推進資源節約

資源的承載能力是制約經濟社會持續發展的重大瓶頸。充分重視資源承載能力，使有限的自然資源能夠永續利用，是加快農牧業發展轉型的重要目標 。

一是實現農牧業資源的減量使用。即通過節約型技術及農牧業品種結構調整，在確保與提升產出的同時，減少農牧業在能源、水資源、土地和草地資源等方面的消耗。二是實現農牧業資源的綜合利用。即通過產業內部物能相互交換，以及農業廢棄物的資源化利用，實現農業資源的循環高效利用。三是推進農業中的新能源開發利用。即通過推進風能、太陽能、生物質能等替代能源在農牧業中的綜合利用，提升可再生能源在農牧業中的應用水平，推進農業的可持續發展。四是積極推進“互聯網+”現代農牧業。即利用互聯網提升農牧業生產、經營、管理和服務水平，加快完善新型農牧業生產經營體系，培育多樣化農牧業互聯網管理服務模式，逐步建立農畜產品質量安全追溯體系，促進農牧業現代化水平明顯提升。

（四）提高農牧業生產效率

長期以來農牧業效率的提高缺乏內生的激勵機制。國家在考慮有效供給，農牧民卻在考慮“種糧養畜安全”，而小規模分散經營與大市場集約化的矛盾也非常突出，低商品化率、低市場競爭力、低效益、低規模化、低組織化等農牧業發展難題亟待破解。因此，如何使農牧業發展更多地依靠科技進步、設施裝備的改善、勞動者素質，以增強農業綜合生產能力、市場競爭能力和可持續發展能力，是加快推進農牧業發展轉型的立足點和著眼點。

（五）增加農牧民收入

增加農牧民收入是整個“三農三牧”問題中的核心問題，也是經濟社會發展中的一個突出問題。自2000年來，國家及自治區圍繞增加農牧民收入問題，出臺了一系列惠農惠牧政策，使農牧民充分享受到了社會發展的成果。但是，在轉型過程中，不可避免地受到增加收入難度增大，收入增長速度相對放緩，收入增長點相對有限的影響，這與當前包括經營體制、土地草地制度、市場條件、農牧業技術水平以及推廣體系、農村牧區公共投入等因素在內的農牧業發展方式轉型滯后密切相關。增加農牧民收入是農牧業發展運行狀況的晴雨表，從這一意義上說，增加農牧民收入也是實現農牧業轉型發展的必要條件。從當前來看，實現農牧民增收的目標，應該促使農牧民收入增長高于城市居民收入增長的幅度，并更多地提高農牧業比較收益，實現農牧民經營性收入的快速增長，才能真正加快內蒙古農牧業發展的轉型。

三、多重目標的實現路徑

（一）更加注重制度創新

一是完善農牧業支持保護體系。內蒙古已經邁入工業化、城鎮化的中期階段，更要加強對農牧業的支持和保護力度。二是完善農畜產品價格支持系統。一個地區在現代化進程中，如果不研究保護農牧業，是不可能實現現代化的。三是加強農牧民增收支持系統。明確農牧民的收入底線，低于這個標準就要加以保護。四是推進農村牧區金融體制創新。

（二）更加注重組織創新

從加強基層政權建設的高度對村級組織進行改革。現行村民委員會成員的本質身份是農牧民，決定了其工作只能是業余性質的，絕無可能為農民提供普遍和專業化的服務。村級組織的架構應為:村黨支部、村經濟聯合社。“村民代表會議”作為村經濟聯合社的最高權力機構，對村經濟聯合社的年度計劃和財務預算方案進行審議，對年度計劃及財務預算執行情況進行表決，并隨時對重大事項進行民主決策。村經濟聯合社社長及其他工作人員由村民代表會議聘任，并實行村級權力機構和鄉鎮人民政府雙重領導。

（三）更加注重土地改革

未來的農村牧區土地制度應堅定不移地維護現行憲法的規定，實行土地的集體所有制。隨著城市化進程的加快，一旦城市總體規劃和土地利用規劃通過相應的法律程序，那就應該明確宣布規劃區內的集體土地為國有土地，其土地上的人口也相應轉變為城市人口，不能允許出現“城中村”問題。對于城市規劃區以外的農村牧區集體土地，國家必須賦予集體土地建設用地使用權與國有土地建設用地使用權平等的法律地位，應由土地管理部門對集體農用、林用、牧用、漁用土地實行集中統一管理，由其頒發四種不同使用性質的土地使用證，強化集體土地使用的有償性，只有這樣，耕地的流轉，土地的轉換才有依法管理的基礎。

（四）更加注重完善服務體制

農牧業產業門類眾多，現行村民委員會制度本身就決定了它不可能為農牧民提供專業化的農牧業產業服務。可選擇的方案是:在鄉鎮蘇木，將涉農涉牧事業單位直接轉制為鄉鎮蘇木產業合作社，在縣級、市級、省級層面，也將相應的涉農涉牧事業單位轉制為各自層級的產業合作社，除人員身份轉變外，經費渠道、工作性質均保持不變，通過農牧業產業公共服務新體制的構建和不斷完善，使各級政府的職能職責與農牧業發展之間的關系更加緊密。各級政府采取財政、稅收、信貸、教育培訓等政策措施予以強力扶持，不僅可以使農牧業產業服務機構得到大力發展，而且可以切實為農牧民提供產業發展方面的各類服務。

（五）更加注重農牧民決策權

充分保障農牧民在農村牧區、農業牧業發展中對自身事務的決策權，要高度重視村級組織和農牧業產業組織的民主治理，特別是對于村級集體的土地經營方式、是有償還是無償、使用費用的收取方式和標準、家庭經營與集體統一經營方式等重大問題，應由村民代表會議討論決定。各級政府要做的是研究切實措施，防止村級社會民主的失效和違法，同時提供更多更好的公共服務。

綜上所述，資源環境約束下農牧業發展轉型的上述目標之間有著緊密的關聯，實現農牧業發展轉型的多重目標，必須綜合考慮內蒙古的具體區情，考慮生態文明建設帶來的機遇與挑戰，考慮現階段內蒙古農牧業發展的資源稟賦、環境承載力、物質基礎、人才支撐、制度保障以及科技貢獻能力等現實條件，在此基礎上形成實現農牧業發展轉型的整體戰略。