新公共服務理論對政府行政改革的啟示分析

黃璐

摘 要：隨著中國行政改革的在廣度和深度上的不斷延伸，各方面的條件表明，建設“服務型政府”是中國行政改革的必然選擇。但是，目前中國的“服務型政府”建設在相當程度上還是各地方政府針對傳統行政體制的弊端，回應社會和民眾的壓力所進行改革的自然結果。對于服務型政府建設，我們尚缺少明確的理論支持和整體的改革設計規劃。因此，本文在對“新公共服務”理論進行探討性分析的基礎上，力圖緊貼當前現實，作出一種中國語境下的審視和解讀，對服務型政府建設的路徑進行探析。

關鍵詞：新公共服務；行政改革；服務型政府

美國的登哈特夫婦系統提出了新公共服務理論，該理論認為，公共行政是以服務為宗旨的，政府或政府官員的首要任務是幫助公民明確表達并實現其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會，即“服務而非掌舵”。它強調的是一種以公民為服務對象，強調政府公共管理的多元主體，多元參與，以尊重公民權，實現公共利益為目標，社會協調運作的綜合治理模式。

一、新公共服務理論的核心價值及其基本內涵

新公共服務理論的核心價值理念在于政府應該把政策制定同服務提供分開，奉行服務理念，強調在民主對話、溝通協商的基礎上加強政府與社會、公眾的合作互動，建立有效的公民利益表達機制。其基本內涵包括：

1.服務于公民，而不是服務于顧客

公共利益是就共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集，因此，公務員不是僅僅關注“顧客”的需求，而是應著重關注于公民并且在公民之間建立信任和合作關系。換言之，就是要求政府為公民提供他們所期望的“便利”、“保障”、“可靠性”、“個人關注”、“解決問題的途徑”、“公正”、“財政責任”、“公民影響”等優質服務。

2.追求公共利益

新公共服務的核心原則之一是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位。公共利益是目標而非副產品，公共行政官員必須建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。

3.重視公民權勝過重視企業家精神

新公共服務理論認為，致力于為社會做出有益貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好地促進公共利益，因為后一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。公共行政官員有責任通過擔當公共資源的管理員，公共組織的監督者，公民權利和民主對話的促進者，社區參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務。

4.思考要具有戰略性，行動要具有民主性

政策的執行任務不僅應由政府中的人員去做，而且要使相關各方共同參與到政策方案的執行過程中。即滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責的實施。

5.承認責任并不簡單

新公共服務理論認為責任應該基于這樣一種理念，即：公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務。它要求公共行政官員不要單獨制定決策，應通過對話、討價還價、公民的授權和基于廣泛的公民參與的基礎上，解決存在的問題并制定政策。

6.服務，而不是掌舵

對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。公共利益的形成基于共同價值準則的對話協商，因此，如今政府的作用在于：與私營及非營利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法，其角色從控制轉變為議程安排，使相關各方坐到一起，為促進公共問題的協商解決提供便利。

二、建設服務型政府是新時期中國行政改革的必然選擇

目前，作為新世紀中國行政改革的主導方向和戰略目標，建設服務型政府已成為從中央到地方各級政府改革的共識。經過近十年的改革探索和實踐，服務型政府建設已經積累了一些成功的經驗，從短期的效果來看，在精簡機構、減少行政審批、簡化辦事程序、推行政務公開、轉變服務態度和服務方式、提高服務效率等方面，也取得較為積極的成果。由此看來，建設服務型政府是中國行政改革的發展趨勢，也是中國政府的必然選擇。

1.建設服務型政府符合世界公共行政改革發展趨勢

從歷史的宏觀視野來看，由統制行政到管理行政再向服務行政轉變，乃是世界公共行政發展的大勢所趨。在改革開放和全球日益一體化的歷史背景下，毫無疑問地，中國政府行政改革和公共管理的理念和模式，也不可避免地、越來越多地受到來自于其他國家的公共行政態勢的影響。因此，面對當今世界范圍內的“服務行政”的改革浪潮，我國的行政改革不應該也不可能脫離全球公共行政改革的宏觀背景和歷史潮流，更不能與公共行政改革的趨勢背道而馳。

2.應對“入世”挑戰要求建設服務型政府

中國加入WTO，一方面，入世意味著中國要在更深程度和更廣范圍內參與全球化進程，另一方面，入世后，WTO所體現的成熟市場經濟的諸多理念，也都須在中國政府的管理體系中得到體現和保障，要求其在WTO框架內做出并兌現其承諾，其核心是由管制走向服務。換言之，政府不應當成為市場經濟運行的直接主導控制力量，而應把主要職能定位在服務上，即為市場經濟運行提供良好的制度、規則和秩序，為經濟社會發展創造良好的服務環境。

3.建設服務型政府是中國政府的內在價值訴求

建設服務型政府是由我們黨的性質和我國人民民主專政社會主義國家本質所決定的。從毛澤東同志早就倡導的“全心全意為人民服務”，到鄧小平同志的“三個有利于”和“管理就是服務”的深刻論斷，再到新的歷史條件下江澤民同志的“三個代表”重要思想、胡錦濤同志“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”的精辟觀點，以及新時期習近平同志“建設人民滿意的服務型政府”目標的提出，“為人民服務”始終是我們黨和政府的政治思維中的核心觀念和一貫主張。這一主張反映在政府公共行政上，就要求政府轉變過去重建設、輕服務的投資建設型治理模式，將更多的公共資源投入到公共產品、公共服務的提供上來，投入到公共教育、公共衛生、科技文化、社會救助、社會保障等各項社會事業中。

三、當前政府建設服務型政府的路徑探析

新公共服務理論所體現的通過民主治理模式重構的改革途徑，為我們服務型政府建設指明了前進的主導方向。

1.轉變政府職能，強化政府社會管理和公共服務職能

新公共服務理念下的政府是服務型的政府，政府行使職權的目的在于為市場經濟和社會發展服務，扮演非“掌舵”也非“劃槳”的角色，政府職能界限更多存在于彌補“市場失靈”和社會自治能力不足的地方。具體而言，第一，政府要向市場提供不宜市場來提供的公共物品，如：公共安全、公共設施、公共服務等。第二，要處理好政府與市場、政府與社會的關系。政府主要是制定公平的規則，加強管理，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用等等。第三，明確政府職能定位。只有進行政府職能定位、合理界定政府管理經濟的范圍，加快促進政企分開、政社分開，才能使企業成為獨立的市場主體，使公民和社會組織成為獨立的自治主體。

2.倡導民意主導下的合作秩序

新公共服務理論認為在社會公共領域應更加強化合作理念和合作秩序建構，主張應重新調整政府與社會、與民眾關系，打破政府與社會、與市場的“零和博弈”的二元思維，強調公民本位，倡導建立平等對話、溝通協商基礎上的多元合作秩序。現代社會治理是政治國家與公民社會的合作、公共機構與私人機構的合作，是參與治理的各方持續相互協作的過程。擴大公民參與社會治理，內在地要求構建多元社會治理主體之間的合作與互動機制，建立起自愿平等的合作關系，這些都必然要求政府轉變職能。因此，我們的服務型政府建設，更應倡導合作理念，通過有效的合作網絡的制度化建構，將各種社會資源導入國家和社會發展的行列，推動公共領域服務價值導向下的合作共治。

3.推進行政民主化進程

隨著現代民主觀念的廣泛傳播和公民民主意識日益覺醒，突破以選舉為主要形式的政治民主的局限而走向更為廣泛的行政民主，讓公眾廣泛參與到與自身利益息息相關的政府治理過程中來，成為時代發展的客觀趨勢。通過這種行政民主化改革來啟動和推動服務型政府改革進程，也是我們推進服務型政府建設的根本途徑。換言之，就是要在政治民主的制度框架內，通過積極推進行政民主化建設，重塑政府與社會、與民眾的合作理念，強化公民的民主參與、民主管理、民主決策和民主監督。從制度設計上，依法保障民眾廣泛地參與到國家和社會管理過程中來，通過民主導向的制度化合作網絡建設，讓民意主導的服務理念，滲透到整個國家政治和行政體系的制度架構和運作過程中。

4.提高公務人員整體素質

政府服務水平高低與公務人員素質直接相關，現代服務型政府的構建，無疑對公務員的素質提出了更高要求。要提高公務員的整體素質，首先，就是要擺脫“官本位”思想的歷史包袱，放棄當官發財的思想，樹立為民服務、樂于奉獻的意識。其次，公務員還要有“通才”素養與能力，適應變動的社會經濟和政治生活。再次，公務員除了對上級負責外，還要受到法律、政治規范、社會道德、職業倫理和標準等責任的約束，這是建立公民與政府良好合作關系的重要基礎。最后，要對公務員進行美德教育，強化服務理念。唯有如此，才能從根本上提高公共服務的質量與水平。

針對當前我國一些地方政府在推動服務型政府建設過程中存在簡單化傾向的思想誤區，必須加以糾正。服務型政府建設作為中國政府改革發展的主導目標，不應限于策略性的應對措施，而應體現出整體性推進的內在邏輯，應該是“以人為本”理念的制度架構和制度延伸。服務型政府建設是一個復雜的系統工程，加強服務型政府的理論研究，進行系統性的改革制度設計和規劃，對于服務型政府建設而言同樣重要。

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