專項引導資金促進公共體育服務市場化的局限性研究①

陳英英　孫鐵　劉帥　薛亞瓊（江西師范大學體育學院　江西南昌　330022）

專項引導資金促進公共體育服務市場化的局限性研究①

陳英英孫鐵劉帥薛亞瓊
（江西師范大學體育學院江西南昌330022）

摘要：采用文獻資料法、邏輯分析法對專項引導資金促進公共體育服務市場化的作用進行研究，以期為公共體育服務市場化改革提供理論參考。研究發現：市場化是市場經濟和運行機制發展到高級階段的產物，專項引導資金在促進我國公共體育服務市場化方面存在巨大的局限性，體制弊端才是影響公共體育服務市場化進程的根本原因。目前，我國公共體育服務市場化改革不僅缺少市場經濟基礎和非政府組織的助力，同時，法律體系和監督機制方面有待健全。

關鍵詞：專項引導資金公共體育服務市場化局限性

專項引導資金，是指政府為扶持和發展某一產業或事業，由財政專項投入的專用資金。公共體育服務專項引導資金可以理解為：為了更好地扶持符合公共體育服務發展總體規劃和相關政策的項目，由政府財政每年安排的專項專用資金，我國也是近年來才開始設立公共體育服務專項引導資金。2007年，北京市委、市政府在下發的《關于促進體育產業發展的若干意見》（京發〔2007〕15號，以下簡稱《意見》）最早提出“體育產業發展引導資金”；2010年12月，為促進江蘇省體育產業的加速發展，根據《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》和《江蘇省人民政府關于加快體育產業發展的實施意見》（蘇政發［2010］110號），2011—2015年，設立了省級體育產業發展引導資金；2012年8月，為貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》精神，切實鼓勵和引導社會資源流入體育領域，國家體育總局出臺《關于鼓勵和引導民間資本投資體育產業的實施意見》。政府設立公共體育服務專項引導資金是想“利用社會資本發展公共體育，把公共體育服務推向市場”，促進公共體育服務市場化，但市場化會受政治、經濟、社會等多重因素影響，設立專項引導資金作為體育改革的一種措施，無法對公共體育服務市場化的發展進程產生根本性影響。

為了解專項引導資金促進公共體育服務市場化的局限性，運用中國知網、維普數據庫以及江西師范大學圖書館等工具，以“專項引導資金、公共服務、公共體育服務、公共服務市場化、公共體育服務市場化”等為關鍵詞，共對697篇相關論文和書籍進行查閱分析，以期為我國公共體育服務市場化發展提供理論參考。

1　公共體育服務市場化的概念

20世紀80年代為了改善日益復雜的行政環境，西方國家進行了公共服務市場化改革，財政、信任和管理危機是政府推行改革的直接動因［1］。公共體育服務市場化是指以政府為主導，以市場組織和社會組織為主體，通過市場運作實現公共體育服務生產與供給的行為［2］。

目前，政府在公共體育服務領域暴露出投入不足、供給能力有限等問題。據第5次全國體育場地普查數據顯示：以我國最近的人口普查數13億計算，平均每萬人擁有體育場地6.58個，人均體育場地面積1.03 m2，人均投入體育場地建設資金148.15元；在85萬多個體育場地中，屬于大、中、小學校的場地占總數的65.6%，對社會開放的只占29.2%；公共體育場地設施所占比例很小，即使我國經濟較發達的廣州地區，公共體育場地設施僅僅占總數的4.13%，全國公共體育場館僅占各類體育場館設施的2.3%，真正為普通大眾享有的公共體育資源還是極少的［3］。所以，為了利用市場化在引入多樣化的方式、競爭機制和成本意識方面的天然優勢去配置公共體育資源，減少政府財政負擔，緩解公共體育服務供給不足的矛盾，提升公共體育服務質量，我國政府近年來不斷進行公共體育服務市場化改革嘗試。

2　體制弊端導致我國現階段無法實現公共體育服務市場化的三個本質，從根本上影響了公共體育服務市場化進程

公共服務市場化具有三層本質含義：第一，決策與執行分開；第二，多元化供給模式，打破壟斷，競爭發展；第三，消費者具有在多元供給中選擇的權利和可選擇的服務資源。受中央高度集權的政治經濟體制影響，我國實行“政府管理型”體育體制，現階段無法實現市場化的三層本質。首先，決策與執行短期內無法分開。政府高度控制公共體育服務領域，行政手段成為體育領域的主要管理方式，各級政府不僅直接決策公共體育服務相關事宜，負責服務生產、供給、經營管理等活動，同時負擔公共體育服務的經費開支，形成怪異的“包辦服務”，政府管辦合一，決策與執行不分。其次，不能實現公共體育服務多元化供給機制。多元化供給強調兩方面：第一，供給主體多元化——政府不是公共體育服務的唯一供給者，追求“政—企—社”三元發展，但由于體制障礙，我國公共體育服務的供給一直以政府為主導，企業和社會組織成為政府部門的延伸，聽從政府的安排，政府對“企社組織”控制過度導致可承接供給服務的組織不斷萎縮，公共體育服務仍在體制內發展，無法實現供給主體的多元化；第二，供給內容的多元化——政府一頭獨大導致市場無法作用于供給內容，各種服務內容和項目都是由政府或上級行政單位直接決定，下級單位根據上級的指示與要求執行，內容死板，與受惠公眾的需求脫節，缺乏制度化與長遠規劃。再次，無法打破政府壟斷，引進競爭機制。我國體制決定政府在公共體育服務供給中占主導，體育產業的行政壟斷性特征突出，從中央到地方，各級各類運動項目中心直接控制著每一類運動項目絕大部分的市場資源和市場份額，形成了特殊形式的體育市場資源寡頭壟斷格局［4］，且非政府組織依附于政府機構，獨立地位無法得到保障。最后，消費者能夠選擇的資源有限。由于生活環境和經濟收入的影響，公眾的公共體育需求具有多樣化和參次不齊的特性。作為公共體育服務的決策方和主要供給方，“一元”體制的政府只能盡量供給一種基本性的公共體育服務，并且我國市場經濟體制不健全，無法及時反饋市場信息，政府自身調節功能有限。所以，政府能夠提供給消費者的公共體育服務選擇資源有限。

3　　市場化是市場經濟和運行機制發展到高級階段的產物，我國的市場經濟基礎還不成熟

公共服務市場化實施是以對私益物品和公益物品的分析為基礎，目的是通過公私領域的不斷滲透和有效競爭與合作，彌補政府對公共服務供給能力的不足［5］。“化”本義是指進程、過程，公共體育服務市場化簡言之就是公共體育服務在市場經濟中發展的過程。市場發揮優化資源配置的天生優越性需要以高度發達的市場經濟為基礎，在發育成熟的市場經濟環境下，市場手段才能有效彌補政府在配置公共體育服務資源方面的不足。目前，我國正處于“經濟轉軌期”，社會主義市場經濟發展時間短、速度快，但經濟水平和成熟度都無法與西方發達國家相比，基礎薄弱，沒有形成完全自由競爭的市場秩序，很難有效地促進公共體育服務市場化改革。

受體制弊端和市場經濟建設時間影響，我國尚未形成健全的市場經濟運行機制，市場化行為和責任未規范化，這一方面導致公共體育服務體系仍沿用傳統的行政管理模式，體制轉軌中仍維持著國家強勢，政府在市場經濟領域存在“管制擴大化”，相關體制機制與市場化不匹配，使得公共體育服務市場化不能在相對寬松、自由的政府管制機制下運行，抹殺了市場主體的積極性，影響了市場化推行的效果；另一方面，可能會引發市場化與公益性訴求沖突，我國是一個集“農業社會、工業社會和后工業社會”三位一體的共時態社會［6］，雖然公眾的公共體育需求呈不斷增長趨勢，但由于經濟發展和收入水平的制約，公眾的體育消費能力有限。據2000年群眾體育調查統計資料顯示：在2000年，我國東部地區體育人口為21.5%，人均體育消費為74.27元；中部體育人口為21.4%，人均體育消費為49.57元；西部體育人口為8.1%，人均體育消費為47.52元［7］。社會主義市場經濟體系發育不全，運行機制不順，未形成健全的價格機制，可能導致市場化的公共體育服務“坐地起價”，超出了公眾的體育消費能力，加劇了公共體育服務的供給矛盾。

4　非政府組織實力薄弱，多元市場主體的培育需要一個較長的過程

公共體育服務市場化中的非政府組織一般包括體育社團、體育類民辦非企業單位（中心、俱樂部、場館等）組織以及社會企業組織。供給主體多元化是公共體育服務市場化的必然要求，只有非政府組織與政府進行合作，作為主要的市場主體參與到公共體育服務市場化活動中，承擔起供給公共體育服務的責任，才能有效促進公共體育市場化進程。

體育產業屬于一個新興領域，由于市場活動的未知性，不能保證投資既有盈利，所以很多非政府組織還處于觀望狀態，沒有按照政府和市場需要做出改變或調整，同時，還處于初級發展階段的體育產業，無法提供一個良好的產業環境促進非政府組織的發展。在市場化改革之前，政府不太注意培育非政府組織，不僅在協會組織成立方面的要求比較嚴格，而且還存在不平等的市場準入制度。政府在很多領域進行行政性行業壟斷，在項目審批、資金優惠、政策傾斜方面對非政府組織實行不平等待遇，導致非政府組織數量少，全部依附于政府機構而生存，地位不獨立，自主能力弱。近年來，政府有意逐漸放松對非政府組織的管制，但短期內無法徹底剝離政府機構對社會企業組織的控制力，無法保證企社組織能夠擺脫政府指令，自由行使經濟權利。目前，我國的非政府組織對市場的主動適應能力有限、管理技術和運作方式比較落后，暫時還不能承擔起供給公共體育服務的社會責任，多元市場主體的培育仍需一個較長的過程。

5　法律體系和監督機制的健全程度會影響公共體育服務市場化改革的推行效果

健全的法律體系和監督機制是進行公共體育服務市場化改革的有力保障。我國由于歷史原因，“人治”情況嚴重，且進行公共體育服務市場化改革時間短，法律體系和監督機制方面還有待健全。在法律體系方面，市場化活動缺乏健全的行政法律、法規體系，服務操作流程方面無法可依，責任無法落實到具體單位或個人，容易引起市場化運作混亂；產權和收益權不明晰，私人財產缺乏法律保障，導致很多企社組織出于對自身資產安全的考慮，不敢貿然將資源投資到公共體育服務領域。監督機制的缺失容易引起兩方面的問題：一方面，公共體育服務領域的供給和績效考核工作都是由政府機構一力承擔，所有活動都是在體制內運行，缺乏第三組織對政府的監督，政府一頭獨大，容易引起“決策失誤”，降低政府工作效率；另一方面，現階段公共體育服務市場化活動中的監督機制不完善，營利組織都具有明顯的趨利性，存在謀私利的動機，如果缺乏對市場主體的有效監督，會導致服務供給質量下降。所以，法律體系和監督機制的健全程度，會影響我國公共體育服務市場化改革的進程。

6　結語

政府設立專項引導資金的出發點是好的，但作為一種改革措施，它對公共體育服務市場化的促進作用有限。為了不斷深化我國公共體育服務市場化改革，引導市場組織和社會力量進入公共體育服務領域，緩解公共體育服務供需矛盾，必須從消除體制障礙，完善市場經濟，大力發展非政府組織，建立、健全法律體系和監督機制等根本層面著手。不能苛求任何一種改革措施能對公共體育服務市場化產生明顯促進作用。

參考文獻

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［5］孫璐，吳瑞明.公共服務市場化存在的問題與對策［J］.安徽農業科學，2007，35（8）：2479—2481.

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［7］中國群眾體育現狀調查課題組.中國群眾體育調查與研究（2001年）［M］.北京：北京體育大學出版社，2005：63-85，317.

［8］何海兵.公共服務市場化：西方理論與中國實踐［J］.學術交流，2006（4）：127—130.

中圖分類號：G8

文獻標識碼：A

文章編號：2095-2813（2015）08（b）-0129-02

基金項目：①2014年江西省研究生省級創新基金項目《公共體育服務專項引導資金的績效評價研究》，項目編號：YC2014—S169。