落實新環保法的十個關鍵

文/董戰峰

搭建新時期環保法制建設基本框架

為解決持續不斷的大氣污染、頻頻發生的水污染以及嚴重超標的土壤污染等問題，自2011年修訂《環境保護法》列入十一屆全國人大的立法計劃，在最大程度征求社會各方意見的基礎上，歷經了4次修訂草案的審議，2014年4月24日由全國人大通過新修訂的《環境保護法》于2015年1月1日起正式實施。這是我國環境領域的“基本法”25 年來的首次大修，相比于1989年開始實施的《環境保護法》，變動非常大，條文結構由六章變為七章，由四十七條增至七十條，有針對性地解決了多年來制約我國環境保護的一些突出問題，在多方面取得突破性進展，包括更加突出擴大保障公眾環境權益、加強政府環境監管、突出環境保護優先、實施生態空間管控、加大環境違法擔責等。該法律的實施對保護和改善環境、理清明確政府和企業的環保責任、平衡公眾訴求與經濟發展關系、推進生態文明建設等具有非常重大的意義，系統搭建了新時期環保法制建設工作開展的基礎框架。

史上最嚴但又實施最難

1.最嚴體現在立法三個“加嚴”。

環境監管加嚴。第一，新《環境保護法》第十九條第二款規定“未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設”。這對地方上普遍存在的未批先建現象有了限制，嚴格要求項目建設需要按照環評中提到的“三同時”來進行，也禁止了很多地方先規劃后環評的現象。第二，新《環境保護法》第四十四條規定：對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環境質量目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。由此可見，當地企業不但要滿足總量控制，并且也要達到環境質量要求。第三，新《環境保護法》實施排污許可和環境信用管理。對于無排污許可證或者違反排污許可證規定排污的行為，環保部門可以對其進行處罰。同時，新《環境保護法》將企業遵守各項環境保護制度的情況納入信用管理，違規違法的企業將會被納入“黑名單”，從而影響這些企業在銀行、證券等系統的信用評價，通過此項制度，可以有力地促進企業守法。

管制手段加嚴。一是實施生態紅線管理。即國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護。這樣可以通過空間管控要求避免地方只注重經濟的增長而不注意環境保護的行為。二是提出了越級舉報機制。新《環境保護法》的第五十七條第二款規定：“公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。”該舉措可以強化督促地方政府履行環保職責。三是實施區域限批。第四十四條第二款規定：“對超過國家重點污染物排放指標或未完成國家確定的環境質量目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。”

違規追究加嚴。一是建立了按日計罰制度。這是對環境追責機制的重大突破，為解決長期一直存在的企業違法成本低、守法成本高問題設置了空間。二是加強行政處罰力度。如新《環境保護法》第六十三條規定，對于一些嚴重的環境違法行為，必須要對有關責任人員處以人身處罰，形成有效威懾與警惕。三是確立環境連帶責任。新《環境保護法》第六十五條規定，“環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環境服務活動中弄虛作假，對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任”，以避免在監測設備和監測數據上造假情況的發生。

2.最難體現在落實三大難。

地方細化落實難。新修訂的《環境保護法》作為環保基本法，畢竟提供的是一個架構，存在規定原則性、概括性等問題，2015年1月1日起正式實施后，需要進一步細化具體落實到有關水、氣等環保單項法和有關辦法、實施細則中。如新《環境保護法》第五十二條提出的國家鼓勵投保環境污染責任保險，僅僅是原則性的規定，這要求全國人大常委會、環保部門、保監會等部門出臺關于環境污染責任保險的指導意見或管理辦法。第三十七條規定“地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用”。很久以前我國就開始了垃圾分類，但到目前為止，并沒有取得很好的效果，對生活廢棄物的分類收集還缺乏配套的細則來實施。此外，各地方法規也需要認真考慮細化落實新法的要求，將新法精神和要求體現在地方法規政策文件中。

嚴格責任追究難。此次新修訂的《環境保護法》在不少方面還存在不足，會造成環境責任追究難的問題。一是污染防控和生態保護未能有效統籌，在調控生態保護行為方面能力不足。二是新法規定環保主管部門負有“統一監督管理”職能，各環保有關部門均有一定環保職能，且有相關同一位階的法律支撐，實施統一監管還存在較大難度。三是不少地方基層環保能力跟不上，監管執法難保障。四是環保執法難獨立。一些地方的唯GDP導向的發展觀不轉變，環保往往成為“陪襯”，環保執法受到黨政領導干預難以開展。五是強制措施有難度。雖然新《環境保護法》給了環保很多硬手段，但是能否落地生根還賴于很多因素，如給了地方政府對違規環境行為企業實施處罰時可以采取按日計罰、上不封頂的權利，能否使得處罰行為真正做到對違規企業有威懾力還需要地方政府的勇氣和擔當。

公眾有效參與難。一是公眾環境權仍未得以確權，這也是此次修法與期望存在較大落差之處。這肯定會多少影響到公民環境權益保障和公民參與權的全面實現。盡管在公眾參與和信息公開章節中的第五十三條第一款明確指出：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”但是，該規定與有效保障環境權仍存在較大差距。二是此次《環境保護法》明確規定了公益訴訟，但具體實施過程中，公益訴訟機制有效運行還需要進一步探討。在過去許多關于環境侵權的公益訴訟，因受到地方政府的干預，人民法院應當受理卻沒有受理的現象屢見不鮮，環境行政部門和地方政府不履行環境保護職責的行為也屢禁不止，這些問題得以解決才能保障公益訴訟的有效性。

新修訂的《環境保護法》作為環保基本法，畢竟提供的是一個架構，存在規定原則性、概括性等問題，2015年1月1日起正式實施后，需要進一步細化具體落實到有關水、氣等環保單項法和有關辦法、實施細則中。

新環保法實施面臨的三大挑戰

1.傳統發展模式影響大。

2014年11月，國務院辦公廳下發了《關于加強環境監管執法的通知》，首次以國家文件的形式明確支持環境保護部門依法獨立進行環境監管和行政執法。但環保執法仍然困難重重。中國的環境監管和執法主要依靠地方各級環保部門完成，雖然環保部門在執法之中具有一定的獨立性，但其人事任免仍然掌握在地方政府手中，當經濟利益與環境保護發生沖突時，企業稅收同時作為地方財政收入的來源和官員政績的體現，地方政府可能會出于利益的考慮而對污染企業進行保護。

2.硬措施能否硬下去？

新《環境保護法》提出了很多硬措施、硬手段，但貫徹落實還面臨多方面的挑戰。如新《環境保護法》授予了環保部門及其他相關部門責令超標排放的污染企業限制生產、停產整治等措施和查封、扣押造成污染物排放的設施、設備的權利。情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。但可以預見的是，該項權力的行使在不少地方會遇到來自地方政府很大的阻力。很多時候，關停這些硬性處罰要求不可避免會帶來財稅損失、人員下崗，甚至影響社會穩定等后果，如果沒有地方政府的大力支持很難實施下去。

3.環保能力建設能否跟上？

新《環境保護法》的貫徹落實落腳點在基層。環保部門在中央和省級力量較為集中，但到市、縣一級，特別是在中西部很多地區，環保部門力量仍較為單薄。基層環保能力建設與新環保工作的要求矛盾十分突出。一是基層環保人員過少，事權太多，任務過重，環境監測監管、環境執法用車等硬件建設跟不上，影響《環境保護法》的實施落實。二是基層執法人員業務水平等軟件建設有待提高，隨著我國環保立法的專業性越來越強，對于環保部門專業化的要求也隨之提高，特別是對于基層環境執法的工作人員來講，專業性尤為重要。但實際工作中，很多市縣的環境執法人員并非專業的環保人員，這可能使得環境法的實施效果大打折扣。

落實新環保法關鍵

宣傳貫徹要有力。新修訂的《環境保護法》需要讓社會各界理解、認知和接受。新法中的很多新規定、新要求、新方法、新手段、新措施，要讓社會各界去認可和運用，必須加大宣教力度，增強全民環保法治意識。這需要環保部和各級政府環保部門采取多手段、多措施加大對新《環境保護法》的宣傳力度，利用多種渠道、工具和媒體形式，搭建全方位的宣傳平臺，貫徹落實環保宣傳精神，讓新《環境保護法》深入民心，提升公眾對環保事業的認同感，喚醒新時期廣大人民群眾的環保意識，從而推動新《環境保護法》的有效實施。

細化落實要到位。新《環境保護法》有效實施不僅需要通過制定實施有關的辦法、細則以及有關政策文件等，也必須要落實到各有關專項法律、行政法規以及地方立法中。這就需要各有關法在制、修過程中做好研究分析，將新法精神和要求落實到位，形成健全完善的基于新法的環境法制體系。

基層能力有保障。新法貫徹落實需要加強基層硬件建設，強化基層環保隊伍能力。因此，要重視通過機制創新積極推進環境監測等領域社會化、專業化，能交給市場的交給市場；要加大環保投入，特別是對中西部地區基層環保能力建設的財政投入，確保環境監測監管和環保執法硬件能力跟得上；加大環保專業人才引進和培養，不斷優化基層環保系統機構設置和人員配備；實現硬件與軟件建設兩結合、兩做好，才能有效推動新法貫徹落實。

環境監管要獨立。地方環保部門在執法過程中經常受大型企業與地方政府的制約，環境監管處于弱勢狀態，嚴格執法難度較大，難以獨立行使監管職責，無法發揮對企業的威懾作用，導致環保問題屢禁不止。因此，為確保新《環境保護法》實施到位，必須確保環境監管執法的獨立性，保證糾正大型企業執行環保政策不到位的行為，糾正地方政府對環境保護的不當干預行為；要創新環境管理模式，加強對重點企業、地方政府的監督和追責，樹立環保部門的威信。

環境責任嚴追究。新《環境保護法》的權威和可操作性與環境責任追究是否能到位息息相關，為確保新《環境保護法》的實施，要嚴格政府、企業以及公眾的環保責任，形成全面嚴格的、針對多主體的環境責任追究制度，包括環境責任的認定歸屬、審計評估、責任追究等，對違反環保法律法規的行為，應嚴格落實對其責任主體的懲罰，以此提高政府有關領導、企業負責人、社會公眾對新《環境保護法》執行的重視程度。

重視打好組合拳。新《環境保護法》涉及領域多，調控主體多，政策手段多，需要綜合考慮各種手段措施的特征，改變過去過于重視環境規制手段的做法，綜合運用標準規制、經濟激勵、自愿參與等手段，規避政策沖突，增進政策協調，協同調控環境行為，減少環境管理成本，改進政策活性，提高政策手段效果。

監督治理須有力。完善的環保監督，包括社會公眾對政府的監督，以及環保部門、社會公眾對企業的監督要有力，構建形成政府、企業、公眾良性互動的均衡治理格局，形成強有效的監督治理機制才能落實環保法。這要求政府不僅要嚴格履責，同時要大力支持社會公眾，包括NGO有效參與到環境治理體系中來。政府要不斷加強環保督查督辦和監察稽查；企業作為新《環境保護法》的遵守者，要自覺遵守各項法律法規，做好環保治理工作；公眾應積極參與監督法律執行和污染違法者。只有三大主體相互監督、相互促進，才能確保新《環境保護法》有力實施。

公益訴訟應健全。公益訴訟作為公眾參與的重要途徑應進一步細化與健全。這需要解決具體的程序、方法、舉證責任分配以及裁決、執行等方面的細節問題。環保部等有關部門要大力支持地方開展環保公益訴訟實踐探索，加快完善有關立法，為社會公眾、社會組織參與環境治理提供有力保障。

環境信息公開好。環境保護需要社會治理，環境信息公開必須最大程度發揮社會力量。各地政府要積極主動、全面公開各類環境信息。政府應大力推進環境監測信息化建設，各類環境監測信息應共建共享；要全面公開環境監察、督查、執法信息，推進執法檢查依據公開、流程公開、執行信息公開。環保部門要聯合媒體、社會力量，及時通報企事業單位違法行為查處結果以及掛牌督辦案件整改等情況；通過政府環境信息透明化切實保障公眾參與到環境決策和具體環境監督管理中。

部門協調要加強。新《環境保護法》實施涉及到的不僅僅是環保部門，還有水利、林業等有關部門，單靠環保部門無法有效推進環保法順利實施，更需要各級政府大力推進貫徹落實。環保部門應主動加強與公安、檢察、法院以及有關政府部門的協調配合，積極推進和協調有關法律要求的細化落實和實施執行，形成政府領導、人大政協監督、環保部門統一監管、相關部門各司其職的齊抓共管工作格局，共同推進新《環境保護法》的順利實施。