關(guān)于在機構(gòu)改革中加強衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)工作的實踐與思考

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關(guān)于在機構(gòu)改革中加強衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)工作的實踐與思考

馮珍素

云南財經(jīng)大學公共管理學院 512025

[摘要]為深入貫徹落實中央關(guān)于衛(wèi)生計生職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革的要求，整合衛(wèi)生計生系統(tǒng)的監(jiān)督資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高綜合監(jiān)督效能，廣東省韶關(guān)市高度重視衛(wèi)計綜合監(jiān)督體系建設(shè)工作，做到早謀劃、早部署、早行動，積極組建衛(wèi)計監(jiān)督執(zhí)法隊伍。但在工作的過程中，遇到了監(jiān)督內(nèi)容不明、職能定位不清、執(zhí)法體系不順、隊伍狀況不優(yōu)、人員認識不深等問題。針對存在的問題，本文提出了明確監(jiān)督內(nèi)容、明確職能定位、理順執(zhí)法體系、配足配強人員和加強教育培訓等建議。

[關(guān)鍵詞]機構(gòu)改革；衛(wèi)生；計劃生育；綜合監(jiān)督；體系建設(shè)

【Abstract】:In order to thoroughly implement the requirements from the CPC Central Committee about health and family planning function transformation and institutional reform, integrate the Supervisory resources of Health and family planning system, realize mutual compensation of advantages and enhance the comprehensive supervision efficiency. Our city, Shaoguan of Guangdong Province, which attaches great importance to the construction work of health and family planning integrated supervision system, is trying to get all the things prepared in advance, such as planning, arrangement, and action. Meanwhile, it is trying its best to build up a team for supervision and law enforcement.

But in the process of work, problems arise, such as unclear contents of supervision, unclear function orientation, unsmooth law enforcement system, poor conditions of the team and unfamiliarity with the personnel. In view of the existing problems, this paper puts forward clearly the contents of supervision and clear function orientation. What’s more, the paper gives some ideas about how to straighten the law enforcement system, how to reasonably deal with the problem of personnel allocation and how to strengthen educational training among our staff.

【Keyword】:Institutional reform，Health，F(xiàn)amily planning，Comprehensive supervision，System construction

為深入貫徹落實中央關(guān)于衛(wèi)生計生職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革的要求，整合衛(wèi)生計生系統(tǒng)的監(jiān)督資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高綜合監(jiān)督效能，廣東省韶關(guān)市衛(wèi)生和計劃生育局高度重視衛(wèi)生計生的綜合監(jiān)督體系建設(shè)工作，做到早謀劃、早部署、早行動，積極組建衛(wèi)計監(jiān)督執(zhí)法隊伍。

一、工作開展情況

（一）選派干部掛職“播種子”。為適應(yīng)衛(wèi)計機構(gòu)改革的新變化、新要求，使衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)更好地承接計劃生育綜合監(jiān)督執(zhí)法工作，加快實現(xiàn)衛(wèi)生、計生機構(gòu)的“合心、合力、合拍”，2014年4月，韶關(guān)市衛(wèi)生和計劃生育局選派了一名熟悉計生政策法規(guī)和執(zhí)法監(jiān)督工作的同志（原計生局法規(guī)科科長）到市衛(wèi)生監(jiān)督所掛職任副所長。目的是希望通過“種子”的力量，整合衛(wèi)生計生系統(tǒng)的監(jiān)督資源，組建計生監(jiān)督執(zhí)法隊伍，改善計生監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)狀。

（二）開展教育培訓打基礎(chǔ)。從2014年5月至今，廣東省韶關(guān)市衛(wèi)生監(jiān)督所已連續(xù)舉辦了11期計劃生育監(jiān)督管理工作培訓班，參加培訓的人員為全市的監(jiān)督員共420多人次。培訓采用案例分析、課堂討論等形式進行，對計劃生育政策法規(guī)、依法行政和再生育審批等內(nèi)容進行了講解。授課教師以豐富的圖片，介紹了我國的人口基本國情；以“某縣錯批再生育案”、“未繳清社會撫養(yǎng)費報名參加事業(yè)單位招考”等現(xiàn)實案例，講解了如何學習和理解計劃生育政策法規(guī)。同時，針對衛(wèi)生監(jiān)督員對計劃生育工作不甚了解的問題，培訓中還專門介紹了計劃生育工作機構(gòu)、常識和具體內(nèi)容等。通過培訓，全體參訓的衛(wèi)生監(jiān)督員對計劃生育監(jiān)督管理工作有了進一步的了解和認識，為今后承接計劃生育綜合監(jiān)督管理工作奠定了一定的基礎(chǔ)。

（三）編制培訓教材便學習。為使監(jiān)督員盡快熟悉計劃生育政策法規(guī)和指導今后的監(jiān)督工作，韶關(guān)市衛(wèi)生監(jiān)督所組織人員編寫了《計劃生育監(jiān)督工作培訓教材》。為便于查閱資料，培訓教材對常用的計劃生育政策法規(guī)和文件進行了收集匯總；為使監(jiān)督員更深入淺出地理解計生政策，培訓教材對基層經(jīng)常遇到或容易混淆的案例進行了分析；為便于計生行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查，培訓教材收集了常用的計生執(zhí)法參考文書、行政執(zhí)法項目、依據(jù)及計劃生育辦事程序等。2014年11月，該培訓教材被省衛(wèi)計委直接翻印發(fā)給全省各地衛(wèi)計局作為工作指導用書。市衛(wèi)計局也在2014年年終的全市計生目標管理責任制考核中作為創(chuàng)新加分項目申報給省衛(wèi)計委。

（四）參與日常監(jiān)督熟業(yè)務(wù)。為使監(jiān)督員理論聯(lián)系實際，盡快熟悉計劃生育的監(jiān)督管理工作，韶關(guān)市衛(wèi)生監(jiān)督所還派出干部參加市衛(wèi)計局組織的計生監(jiān)督檢查工作。如到乳源縣監(jiān)督未經(jīng)法定程序強行搬走違反計劃生育規(guī)定人員家庭的財產(chǎn)案、參加年度計生目標管理責任制考核等。下一步，計劃選派監(jiān)督員參加全市的假數(shù)據(jù)、假手術(shù)專項督查工作和社會撫養(yǎng)費專項監(jiān)督管理等工作。

（五）調(diào)研隊伍現(xiàn)狀摸清底。為摸清全市衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的現(xiàn)狀，為下一步在全市全面推進衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承接計生監(jiān)督的任務(wù)做鋪墊，韶關(guān)市衛(wèi)生監(jiān)督所對全市衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的現(xiàn)狀進行了調(diào)查。經(jīng)匯總分析，在職的衛(wèi)生監(jiān)督員文化素質(zhì)較高，大專或以上學歷的有131人，占85.62%，其中本科以上學歷的有47人，占30.72%。在執(zhí)法證方面，有行政執(zhí)法證或衛(wèi)生監(jiān)督證的人員占參照公務(wù)員管理人員的83.1%。人員素質(zhì)高和有執(zhí)法資格，有利于今后承接計生監(jiān)督執(zhí)法工作。

（六）對比分析文書找差距。為使計生行政執(zhí)法更加規(guī)范、科學，衛(wèi)生監(jiān)督所組織人員對衛(wèi)生、計生的行政執(zhí)法文書進行了研究，對比分析衛(wèi)生、計生行政執(zhí)法文書的不同之處及找出計生行政執(zhí)法文書的不足等。通過分析，監(jiān)督員們找出了《社會撫養(yǎng)費征收卷宗》中無案件調(diào)查報告（不利于綜合分析案情）、無集體討論記錄（體現(xiàn)不出集體討論審批）、無批準或不批準分期繳納社會撫養(yǎng)費通知書（應(yīng)告知當事人知情權(quán)未體現(xiàn)告知）等問題，為下一步改進計生行政執(zhí)法工作提供了指導。

二、存在的主要問題

（一）監(jiān)督內(nèi)容不明。根據(jù)權(quán)責清單，計劃生育檢查監(jiān)督的內(nèi)容有很多，所有基層的計劃生育工作都可進行監(jiān)督。如根據(jù)法律法規(guī)，由計生部門實施監(jiān)督的有流動人口、技術(shù)服務(wù)、社會撫養(yǎng)費征收、統(tǒng)計調(diào)查、打擊“兩非”等任務(wù)。另如辦理計生服務(wù)證、再生育審批、計劃生育獎勵、確認獨生子女父母身份等，很多與群眾利益息息相關(guān)的具體事項，也屬于現(xiàn)在計劃生育監(jiān)督的內(nèi)容。但上述業(yè)務(wù)，具體是由衛(wèi)計局的科室負責還是由監(jiān)督所負責，目前還不明確、不清晰，容易造成推諉扯皮的現(xiàn)象。

（二）職能定位不清。按照《國家衛(wèi)生計生委關(guān)于切實加強綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的指導意見》（國衛(wèi)監(jiān)督發(fā)【2013】40號）的要求，各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的名稱須統(tǒng)一為“衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法局”①。但目前全市均未按照要求將衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)名稱更改為“衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法局”。各地的機構(gòu)名稱不統(tǒng)一，有些叫“衛(wèi)生監(jiān)督所”，有些叫“衛(wèi)生監(jiān)督局”，名稱上加入“計劃生育”的全市還沒有一個。同時，在機構(gòu)名稱更改為“綜合監(jiān)督執(zhí)法局”后，在計劃生育的“監(jiān)督”和“執(zhí)法”工作方面，監(jiān)督機構(gòu)是負責“監(jiān)督”還是“執(zhí)法”？目前還沒有定調(diào)。但目前在計生執(zhí)法方面，縣一級的執(zhí)法力量非常薄弱，僅社會撫養(yǎng)費征收工作，目前韶關(guān)市每個縣（市、區(qū)）每年平均有近千宗新增卷宗（當年政策外出生人員），這個數(shù)量還未包括歷年已發(fā)決定書但還未執(zhí)行或執(zhí)行完畢的數(shù)量，另外還有行政處罰、行政給付、行政許可的備案（再生育審批備案）等。這與目前縣（市、區(qū)）監(jiān)督所每年只有幾十宗甚至幾宗行政處罰執(zhí)法卷宗差距甚遠。職能定位不清，非常不利于工作的開展。

（三）執(zhí)法體系不順。目前全市的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)均為公益一類事業(yè)單位，人員參照公務(wù)員管理。但是根據(jù)《行政強制法》第十七條：“行政強制措施權(quán)不得委托……行政強制措施應(yīng)當由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施”②的規(guī)定，目前作為公益一類事業(yè)單位的機構(gòu)，即使衛(wèi)生行政部門授權(quán)，也不能實施行政強制措施。即本來是行政管理的職能，現(xiàn)在卻以事業(yè)單位的面目出現(xiàn)，而作為事業(yè)單位的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)按照法律規(guī)定已經(jīng)不能實施行政強制措施，這不僅影響了目前衛(wèi)生正常執(zhí)法工作的開展，也將影響未來計生執(zhí)法任務(wù)的承接。

（四）隊伍狀況不優(yōu)。據(jù)調(diào)查，全市的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)均存在缺編嚴重和人員老化的現(xiàn)象。一是缺編嚴重。全市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)共有編制227個，實際在職在編153人，缺編74人，缺編人數(shù)占總編制的32.6%，占在職人數(shù)的48.37%。如曲江區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所，編制為32個，實際在職13人，缺編19人，缺編比在職還多6人，始興縣、仁化縣、南雄市等縣（市）的衛(wèi)生監(jiān)督所均存在缺編數(shù)超過或接近在職人員的情況。二是人員老化現(xiàn)象嚴重。全市衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)在職人員中，50歲以上的有46人，占在職人員的30.07%。如市衛(wèi)生監(jiān)督所，自2009年來已連續(xù)5年未招聘和調(diào)入人員，現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)已極為老化，45歲以上的有24人，占62%（其中50歲以上的有15人，占38%），而30歲以下的只有1人。受人員不足和老化等現(xiàn)狀的影響，大部分監(jiān)督所目前的多項工作只能疲于應(yīng)急“救火”，而無法實行經(jīng)常化、精細化和科學化的管理，更別說承接計劃生育的監(jiān)督管理任務(wù)。

（五）人員認識不深。一是觀望情緒。由于對今后的監(jiān)督管理任務(wù)不明（特別是要由衛(wèi)生監(jiān)督所干的計劃生育監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)不明）和不清楚哪些人員分工從事計劃生育監(jiān)督執(zhí)法工作，部分監(jiān)督員對計生監(jiān)督的教育培訓工作不夠重視、不夠投入，存在觀望情緒。認為要真正將任務(wù)布置給自己了，才會認真地學習研究。二是抵觸情緒。部分監(jiān)督員則認為，多一事不如少一事，多一項任務(wù)就多一項壓力。目前的衛(wèi)生監(jiān)督工作要做到全面和細致，實現(xiàn)經(jīng)常化和精細化的管理，仍有許多的工作要做。若再增加計生監(jiān)督任務(wù)，工作壓力會增加不少，因此存在抵觸情緒。

三、工作建議

（一）明確監(jiān)督內(nèi)容。建議從國家級的層面，明確計劃生育監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、監(jiān)督頻次、要求取得的效果等。流動人口、技術(shù)服務(wù)、社會撫養(yǎng)費征收、統(tǒng)計調(diào)查、打擊兩非和辦理計生服務(wù)證、再生育審批、計劃生育獎勵、確認獨生子女父母身份等許多與群眾利益息息相關(guān)的具體事項，建議細化并明確是由衛(wèi)計局的科室負責還是由監(jiān)督所負責監(jiān)督。

（二）明確職能定位。一是盡快啟動綜合監(jiān)督執(zhí)法局的組建工作。按照《國家衛(wèi)生計生委關(guān)于切實加強綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的指導意見》（國衛(wèi)監(jiān)督發(fā)【2013】40號）的要求，建議盡快更改并統(tǒng)一各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的名稱為“衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法局”。二是在機構(gòu)名稱更改為“衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法局”后，建議明確職能定位為“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部執(zhí)法”，同時，明確市、縣各級監(jiān)督機構(gòu)承接的具體任務(wù)，以緩解目前計生執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)狀，真正實現(xiàn)“資源整合、優(yōu)勢互補”的目標。

（三）理順執(zhí)法體系。針對事業(yè)單位不能實施行政強制措施影響目前衛(wèi)生正常執(zhí)法工作開展的問題，建議從全國一盤棋的角度出發(fā)，明確衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為“行政執(zhí)法機構(gòu)”，賦予其執(zhí)法主體的合法地位。因為衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)既然有行政管理的職能，就應(yīng)該“政事”分開，讓行政職能回歸行政機構(gòu)③。

（四）配足配強人員。組織健全不健全、人員配備齊不齊、戰(zhàn)斗力強不強，干部的素質(zhì)和能力高不高，作用發(fā)揮得好不好，直接影響著衛(wèi)生計生監(jiān)督事業(yè)的健康發(fā)展。所以，隊伍建設(shè)的重要性不言而喻。針對衛(wèi)計監(jiān)督隊伍缺編嚴重和人員老化的現(xiàn)狀，建議：一是穩(wěn)定機構(gòu)，落實編制。特別是目前機構(gòu)改革衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承接計生監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)的時期，原來衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的編制不僅要“滿員”——保證原來衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)的完成，更要“增員”——承接計生監(jiān)督任務(wù)的需要。二是改善結(jié)構(gòu)，增強活力。本著公開、公平、公正的原則，大力推行公開招聘、競爭上崗、擇優(yōu)錄用的用人機制，不斷改善衛(wèi)計監(jiān)督隊伍的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)科學合理的“老、中、青”梯次配備，提高隊伍的活力。

（五）加強教育培訓。針對部分監(jiān)督員對計生監(jiān)督工作存有觀望和抵觸情緒的問題，在明確監(jiān)督內(nèi)容、任務(wù)的同時，需進一步加強教育，讓監(jiān)督員認識到承接計生監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)是大勢所趨、責任所在，必須得“苦練殺敵本領(lǐng)，隨時準備打仗”。同時，通過執(zhí)法考試、實地操作等崗位練兵的形式，進一步提高監(jiān)督員依法監(jiān)督、依法行政的能力，努力建設(shè)一支素質(zhì)高、能力強、作風正的衛(wèi)計監(jiān)督隊伍，為今后承接計生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作奠定優(yōu)良的基礎(chǔ)。

參考文獻

[1]《國家衛(wèi)生計生委關(guān)于切實加強綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的指導意見》（國衛(wèi)監(jiān)督發(fā)【2013】40號），2013年

[2]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)【2011】5號），2011年

注釋

①《國家衛(wèi)生計生委關(guān)于切實加強綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的指導意見》（國衛(wèi)監(jiān)督發(fā)【2013】40號）

②《中華人民共和國行政強制法》

③《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)【2011】5號）第三點第8小點。及中外合作經(jīng)營企業(yè)應(yīng)按照《企業(yè)會計制度》或比照《企業(yè)會計制度》執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。而上述兩個文件并沒有提及小型外商投資企業(yè)的相關(guān)問題，因此我們在界定符合《小企業(yè)劃型標準規(guī)定》條件的小型外商企業(yè)是否應(yīng)該執(zhí)行《小企業(yè)會計制度》相關(guān)規(guī)定時仍存在疑問。

3.5中型企業(yè)是否屬于適用范圍

《小企業(yè)會計準則》的頒布主要是為規(guī)范符合條件的小型企業(yè)的會計處理，縮小會計與稅務(wù)間的差異。我們經(jīng)常一起提及的小企業(yè)中的中型企業(yè)并不在《小企業(yè)會計準則》的適用范圍之內(nèi)。但在實際情況中，一些中型企業(yè)的機構(gòu)設(shè)置特別是會計機構(gòu)相對簡單，同時也不再公開市場上發(fā)行股票和債權(quán)進行籌資，這些企業(yè)執(zhí)行《企業(yè)會計準則》的后果是增添了企業(yè)的負擔，其報告也因信息使用者的有限性而導致使用效率不高。面對這樣的情況，是否可以按實際的情況靈活的規(guī)定部分中型企業(yè)也適用于《小企業(yè)會計準則》的要求。

總體來看，我國小企業(yè)的會計規(guī)范體系還不夠健全，會計準則在執(zhí)行的過程中也有諸多需要完善和細化的地方，對小企業(yè)會計準則的適用范圍界定問題還需要我們進一步研究和思考。

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