中國土地整理事業(yè)綜述

吳永紅

（黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

中國土地整理事業(yè)綜述

吳永紅

（黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

該文介紹了“十五”期間中國土地整理事業(yè)所取得的成就，對國家投資土地整理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析與評價，并總結(jié)了在“十一五”期間重點(diǎn)抓好村莊整理、權(quán)屬問題、耕地質(zhì)量與生態(tài)建設(shè)等薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)問題。

土地整理；耕地保護(hù)；新農(nóng)村建設(shè)

一、引言

土地整理是貫徹新《土地管理法》的關(guān)鍵措施，是解決中國土地利用問題的必然選擇，是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的“綠箱政策”措施，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，也是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)土地用途管制的重要手段。新時期，黨中央、國務(wù)院又對土地整理事業(yè)提出了新要求，十六屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中強(qiáng)調(diào)要把節(jié)約資源作為基本國策，提出耕地減少過多狀況得到有效控制，指出要堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，搞好土地整理。

二、“十五”期間中國土地整理事業(yè)的成就

“十五”期間是中國土地整理由起步到較快發(fā)展的階段，土地整理取得了新的進(jìn)展和顯著成效，土地整理基本實(shí)現(xiàn)了由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入到有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變，幾年來，逐步明確了土地整理的基本政策和目標(biāo)任務(wù)，以建設(shè)促保護(hù);開展了資源調(diào)查，基本建立了土地開發(fā)整理規(guī)劃體系，組織編制土地開發(fā)整理重大工程實(shí)施方案;確立了政府投資主渠道，社會投入機(jī)制開始形成;建立了以項目管理為主的工作機(jī)制和管理制度;初步建立了土地整理的專業(yè)機(jī)構(gòu)和隊伍。

“十五”期間，通過土地開發(fā)整理，中國補(bǔ)充耕地142.67萬公頃，同期建設(shè)占用與災(zāi)害損毀耕地的面積為134.8萬公頃，補(bǔ)充大于占?xì)?1個省份全部實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。

自2001年開始，國土資源部下達(dá)了首批國家投資土地整理項目，截至2005年底，中國累計安排8批國家投資項目，共計2259個，總投資近290億元，累計已下達(dá)資金250億元，通過項目對約158萬h㎡的土地進(jìn)行了開發(fā)整理，預(yù)計新增耕地37萬公頃，基本實(shí)現(xiàn)了田、

水路、林村的綜合整治，改善了土地利用結(jié)構(gòu)，提高了土地集約化程度，促進(jìn)了土地可持續(xù)利用。

在補(bǔ)充耕地數(shù)量實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”和“動態(tài)平衡”的同時，土地整理逐步跨越“重數(shù)量、輕質(zhì)量和生態(tài)”的階段，越來越重視提高耕地質(zhì)量，《農(nóng)用地定級規(guī)程》頒布以來，中國農(nóng)用地分等定級工作已經(jīng)全面展開，近一半省份初步建立起耕地質(zhì)量體系，為土地整理增加耕地的質(zhì)量評定奠定了基礎(chǔ)。土地整理項目通過完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質(zhì)量，土地產(chǎn)能得到了很大提高，真正達(dá)到了“土地增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮起了一定作用。

三、“十五”期間國家投資土地整理事業(yè)的發(fā)展分析與評價

（一）投資方向更加合理。

國家投資土地開發(fā)整理項目對糧食主產(chǎn)區(qū)省份支持力度逐年加大，2001年在糧食主產(chǎn)區(qū)省份(自治區(qū))安排項目160個，開發(fā)整理面積15.8萬公頃，總投資11億元，占當(dāng)年全國項目預(yù)算總額的54%；2002年安排項目52個，開發(fā)整理面積1.8萬公頃，總投資3億元，占當(dāng)年全國項目預(yù)算總額的75%；2003年安排項目275個，開發(fā)整理面積15.3萬公頃，總投資32億元，占當(dāng)年全國項目預(yù)算總額的65%;；2004年安排項目達(dá)510個，開發(fā)整理面積33.1萬公頃，總投資69億元，占當(dāng)年全國項目預(yù)算總額的68%。2005年安排項目494個，開發(fā)整理面積45 5萬公頃總投資83億元，占當(dāng)年全國項目預(yù)算總額的72%。

（二）發(fā)展土地整理和復(fù)墾，嚴(yán)格限制土地開發(fā)。

《土地管理法》對開墾未利用地規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件，《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》(國土資發(fā)[ 2001] 316號)中也明確了以土地整理和土地復(fù)墾為主，適度開發(fā)未利用土地的項目確定原則，《土地開發(fā)整理若干意見》要求以土地整理和復(fù)墾為重點(diǎn)從已

安排的國家投資項目來看，幾年來，開發(fā)面積占總規(guī)模的比例總體逐年下降趨勢，2001年為29% , 2002年為18% , 2003年為22%, 2004年為6% , 2005年僅為1%。

（三）管理制度不斷完善。

“十五”期間，國土資源部先后出臺了30多個政策性文件，從項目管理辦法、資金管理辦法，到竣工驗收辦法、實(shí)施管理辦法，從規(guī)范項目報件、做好權(quán)屬管理工作，到廉政建設(shè)規(guī)定，基本形成了項目管理的制度框架，規(guī)范了項目管理工作程序，明確了管理要求同時，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)也取得了很大成績，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善，先后頒布實(shí)施了項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范、驗收規(guī)程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)等多項標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程，并正在抓緊研究制定工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2004年下發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)國家投資土地開發(fā)整理項目入庫管理的通知》(國土資發(fā)[ 2004] 115號)標(biāo)志著國家投資土地開發(fā)整理項目程序的改革，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地開發(fā)整理工作的通知》(國土資發(fā)[ 200] 29號)要求“進(jìn)一步下發(fā)項目管理權(quán)限，促進(jìn)合理確定項目管理權(quán)責(zé)，改進(jìn)項目管理方式，全面提高土地開發(fā)整理工作水平”。土地整理項目管理制度正在改革中不斷完善。

四、實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

當(dāng)前中國耕地保護(hù)形勢依然十分嚴(yán)格。根據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，中國耕地面積一直呈減少趨勢。耕地總量由1996年的13007萬公頃減少到2005年的12207萬公頃，人均耕地僅有0.0931公頃，同時，耕地質(zhì)量總體上也呈現(xiàn)下降趨勢。新形勢下的耕地保護(hù)工作，就是要牢固樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，正確處理保證國家糧食安全，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必需用地，保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益三者之間的關(guān)系;制定更加嚴(yán)格的管理措施，狠抓有關(guān)制度和政策的落實(shí);加大執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，立足改革創(chuàng)新，抓緊研究耕地保護(hù)治本之策，把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處。

“十一五”時期，耕地面臨建設(shè)占用的壓力不斷增大，補(bǔ)充難度越來越大，保護(hù)壓力急劇凸顯。在2006年十屆全國人大四次會議上通過的“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出，把12000萬公頃的耕地保有量作為“十一五”的約束性指標(biāo)之一，該指標(biāo)具有法律效力，分解到各省(區(qū)、市)，并納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核。

據(jù)《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》提供的測算數(shù)據(jù)，中國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的總潛力約合1340萬公頃。其中，土地整理補(bǔ)充耕地潛力約合600萬公頃占補(bǔ)償耕地總潛力的45%。土地整理是補(bǔ)充耕地的重要來源，大力開展土地整理，實(shí)現(xiàn)“以建設(shè)促保護(hù)”是“十一五”期間的重要任務(wù)之一。

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