建設新型農村社區 加快推進農村城鎮化

羅新禮

（樂山市發展和改革委員會 四川 樂山 614000）

推進城鎮化發展是我國的重要戰略部署，在這個過程中農村土地制度改革下的新型農村社區建設情況則是反映城鄉統籌進程和農民“市民化”程度的重要指標之一。中央高度重視農村基層社會管理和服務工作，明確要求農村社區建設要在黨和政府的領導下，在行政村范圍內依靠全體居民，整合各類資源，強化社區自治和服務功能，促進農村社區經濟、政治、文化、社會、生態全面協調可持續發展，不斷提升農村居民生活質量和文明素養，努力構建新型鄉村治理體制機制。新型農村社區作為城鄉一體化的實現形式和重要載體，既有別于傳統的行政村，又不同于城市社區，有助于農民實現“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化”的愿望，是四川加快農村城鎮化的有益新路徑。

一、四川城鎮化發展的現狀與問題

2003 年四川省城鎮化率首次超過30%，“十一五”期間城鎮化率年均提高1.44 個百分點，“十二五”前四年年均提高1.5 個百分點，分別高于全國平均水平0.1 個、0.23 個百分點。盡管城鎮化進程明顯加速，但四川作為西部地區的人口大省，經濟發展有欠發達，城鎮化水平與全國及發達地區相比還有較大差距。

（一）城鎮化總體水平較低

2014 年末，全省常住人口8140.2 萬人，比上年末增加33.2 萬人。其中，城鎮人口3768.9 萬人，鄉村人口4371.3 萬人，城鎮化率為46.3%，居全國31 個省（市、區）中第24 位，低于全國平均水平8.5 個百分點，與全國的差距沒有明顯縮小，在中西部地區僅居中下水平，加快城鎮化進程任重道遠。

（二）地區之間差異較大

從絕對水平看，21 個市州中，成都、攀枝花、德陽等6 個市城鎮化率超過45%，瀘州、遂寧、內江、宜賓等13 個市城鎮化率在35%— 45%之間，涼山和甘孜2 個市州城鎮化率低于35%。最高的成都市達到70.4%，最低的甘孜州僅為26.9%。

圖1 2006 年-2014 年全國和四川城鎮化率對比

表1 2014 年四川21 個市州城鎮化率（單位：%）

（三）市民化進程滯后

2010 年以來四川農業轉移人口省內流動規模一直保持在1000 萬以上，由于尚未建立起農業轉移人口落戶城鎮的正常化機制，戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率。據西南交大區域經濟與城市管理研究中心測算，2013 年二者差距為16.1個百分點，即有1000 萬以上農民工及其隨遷家屬被統計為城鎮人口，占全省城鎮人口的30%左右。盡管戶籍制度改革已做出重大調整，但大多數城鎮管理仍主要停留在戶籍人口管理階段，沒有建立起以常住人口為基礎的新型管理體制，導致人口流入地公共資源緊張、部分轉移人員無法均等分享與人口流出地公共資源的虛置浪費并存。

（四）城鎮規模等級斷層

成都城市首位度和和經濟首位比僅次于武漢市，首位比居高不下且呈擴大趨勢。2014 年，成都城鎮常住人口超過1000 萬人，除成都外，全省31個設市城市人口規模均在90 萬以下，缺少100 萬—200 萬人口的特大城市，相當一部分小城市所在的城關鎮非農業人口低于10 萬人。城市規模等級體系的首位分布特征和斷層現象不斷強化成都在全省經濟社會活動中的中心地位，加速吸納資源要素向成都聚集，在給成都城市空間、環境帶來更大壓力的同時，也對其他城市的發展形成制約。

按照《國家新型城鎮化規劃（2014 —2020）》，到2020 年，全國常住人口城鎮化率將達到60% 左右，戶籍人口城鎮化率達到45% 左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2 個百分點左右。四川要達到全國平均水平，實現“兩個跨越”，就必須探索新路徑，尋求新突破，加快縮小與全國的差距。

二、建設新型農村社區是加快農村城鎮化的現實選擇

（一）新型農村社區可實現農民離土不離鄉

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，不是片面地追求“去農村化”、“去農民化”。當前的城鎮化是建立在農村土地集體所有基礎上，農民不會輕易選擇離開農村。四川眉山市曾用了兩個月的時間對農村勞動力進城意向進行普查，普查范圍覆蓋全域6 個區縣、128 個鄉鎮、1212 個行政村，涉及78萬農村家庭、160 多萬農村勞動力。根據普查結果，七成農民不愿意進城，影響他們進城的兩大原因是不愿意放棄土地和進城的成本太高。新型農村社區通過在農村營造一種新的社會生活形態，實現農民既不遠離土地，又能集中享受城市化的生活環境的現實愿望，低成本地實現城鎮化，加快縮小城鄉差距。

（二）就地就近城鎮化具備政策依據

黨的十八大、十八屆三中全會、中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議，對如何更好地推進城鎮化提出了明確要求，并反復地強調促進城鎮化和新農村建設良性互動、協調推進。2015 年國家出臺《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，明確提出農村社區建設是社會主義新農村建設的重要內容，是推進新型城鎮化的配套工程，今后要打造一批管理有序、服務完善、文明祥和的農村社區建設示范點，為全面推進農村社區建設、統籌城鄉發展探索路徑、積累經驗。城鎮化的健康發展，需要有高度發達的農村城鎮化支撐。相關政策支持也為農村人口實現就近就地城鎮化提供了難得機遇。

（三）新型農村社區發展條件日益成熟

經過改革開放三十多年的發展，我國農村經濟實力明顯增強，為實現就地就近城鎮化提供了基礎條件和空間。自2006 年始，新型農村社區建設從無到有、從試點到擴面，成都等地開展的統籌城鄉綜合配套改革試點，為破除農村城鎮化發展的制度障礙積累了豐富經驗。目前相當數量的農民工采取了“折返式”進城的路子，在大城市積累一定資金和技術后返回家鄉，選擇進入門檻更低的小城鎮就業和創業。更重要的是，隨著縣域和鎮域經濟加快發展，將為農村勞動力提供大量的就業崗位，可以使更多的農村人口實現就地就近城鎮化。

三、對策與建議

新型農村社區建設應具備以下內容：安全宜居、環境優美、交通方便、具備功能、清潔衛生、低碳節能、服務均等，保障一體，居民自治。圍繞這些目標，結合四川省情況，建議從以下五個方面加以推進：

（一）尊重農民，轉變理念

新型農村社區是以城鎮化的理念改造農村，以公共服務均等化覆蓋農村，以現代化的產業體系支撐農村，能否做到群眾受益、群眾滿意是新型農村社區成敗的關鍵所在。雖然眉山市的全域調查不能代表全省，但反映出在推進城鎮化過程中沒有完全掌握農民的愿望和現實需求。今后在發展新型農村社區過程中，要不斷調整思路，尊重農民意愿和主體地位，讓農村居民從農村社區建設中得到更多實惠，轉被動接受為主動參與。因地制宜推進農村城鎮化，絕不能搞“一刀切”和盲目在農村“造城”，避免出現“空城”，造成大量資源浪費。

（二）實事求是，科學規劃

加快建立城鄉一體的規劃管理體制機制，加強城鄉規劃統籌，將城鎮農村發展納入城鄉一體規劃。推動小城鎮和新型農村社區建設規劃、產業發展規劃和土地利用規劃有機銜接，實現小城鎮規劃對城鎮和鄉村的全域覆蓋，將小城鎮和新型農村社區納入到城鎮化建設體系，做到中心鎮和若干個新型農村社區相銜接，進一步突出小城鎮的城鄉聯結作用，實現鎮鄉聯動，互為支撐，同步發展。積極推廣借鑒成都的鄉村規劃經驗及四川省的“牧民定居”、“彝家新寨”的成功經驗，力求全省范圍內社會主義新農村建設在規劃的指導下，構建形成四川新型城鄉形態。

（三）發展產業，強化支撐

產業是小城鎮發展的核心，是實現農民離土不離鄉、就業不離家的基礎。新型農村社區規劃和建設，要按照宜農則農、宜工則工、宜商則商的原則，結合現有產業基礎同步推進農村產業規劃和發展，橫抓區域、縱抓產業、市場引導、龍頭帶動、科學布局、整體推進，讓新型農村社區的居民可以實現就近上班。新型農村社區發展可以通過采取“龍頭企業＋社區＋農戶”模式、“農民專業合作社＋社區＋農戶”模式、“社區指導下的農民自營”模式、“社區指導下的農民集體經營”模式等多樣化形式來實現農業的適度規模經營和農產品的深加工，推進工農融合發展。

（四）加大投入，完善功能

要進一步強化小城鎮區域帶動功能，完善新型農村社區配套服務功能，必須在加大財政投入的基礎上探索構建多元的投入機制。一是逐年加大省、市對小城鎮的財政轉移支付，保障小城鎮的各項正常支出和順利運轉，確保其對周邊農村充分發揮公共服務提供和社會管理強化等職能。二是設立小城鎮專項資金，用于小城鎮道路、垃圾處理、污水處理等基礎設建設，通過改善生活環境提高小城鎮對周邊農村人口的聚集吸引力。三是鼓勵金融機構加大對小城鎮的信貸投入，同時發揮財政資金的引導作用，吸引各類社會資本更多的進入小城鎮投資。通過多種形式的投入，不斷完善小城鎮功能，改善生產生活條件。

（五）加快改革，創新突破

一是加快宅基地的確權頒證，在此基礎上可以因地制宜推進宅基地相對集中，統一規劃，分戶自建，統建設施，共同負擔的方式來推進。二是政府加大支持力度。整合涉農資金加大對基礎設施的投入，重點是對外的交通、電力、通訊等，實現公共設施的均等化。三是推進農村土地改革。將村社的集體建設用地相對地調整集中，在符合規劃和用途管制前提下適時上市交易，將交易收入用以支持新型社區建設。同時加快改革戶籍登記制度，全力推進公共服務均等化。