新型政社關(guān)系下地方政府對社會組織的監(jiān)管風(fēng)險控制

毛 丹

（中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000）

一、登記管理制度改革中社會組織的監(jiān)管風(fēng)險

黨的十八大報告提出“政社分開”的改革思路后，中央不斷釋放“簡政放權(quán)”的信號。《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》和黨的十八屆三種全會《決定》明確提出放開四類社會組織的登記。登記體制改革后，新舊制度并存，新老問題交織，各方利益糾結(jié)，既要實(shí)行直接登記，又要改進(jìn)雙重管理，既要解決存量問題，又要應(yīng)對增量壓力，既要厘清各部門職責(zé)，又要處理好各層級關(guān)系，登記責(zé)任和執(zhí)法監(jiān)察難度加大，風(fēng)險突出。

（一）準(zhǔn)入許可風(fēng)險

1.四類社會組織方面。《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》和黨的十八屆三種全會《決定》明確提出行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。但在社會組織登記政策變化的背景下，由于缺乏對“直接登記的四類社會組織”的內(nèi)涵和外延的權(quán)威認(rèn)定，既沒有與原執(zhí)行文件間的比對，也沒有對范圍或特征的詳細(xì)界定，僅根據(jù)原來民政部門沿用的分類體系難以滿足當(dāng)前的登記工作需要。四類社會組織都面臨登記過程中的類別認(rèn)定問題，導(dǎo)致民政工作人員在判定待登記的社會組織是否屬于“直接登記的四類社會組織”的考量范圍時，存在著不同程度的疑惑。

2.非四類社會組織方面。由于非四類社會組織實(shí)行的是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制，業(yè)務(wù)主管單位擔(dān)任對社會組織前置審批的角色，但除少數(shù)幾類社會組織業(yè)務(wù)主管單位有相應(yīng)的審查與管理辦法外，涉及眾多的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展、宗教等社會組織均沒有相應(yīng)的業(yè)務(wù)審查與管理辦法。例如審查究竟應(yīng)該是形式審查或是實(shí)質(zhì)審查？ 哪些應(yīng)該是實(shí)質(zhì)審查，哪些應(yīng)該是形式審查？ 這些問題不便掌握，一旦發(fā)生糾紛，則會波及到登記機(jī)關(guān)。

（二）執(zhí)法監(jiān)管風(fēng)險

1.執(zhí)法依據(jù)不健全。和工商、稅務(wù)、物價、質(zhì)監(jiān)等部門的執(zhí)法依據(jù)相比，社會組織行政執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)很不健全、很不完善。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行法規(guī)的處罰原則過于廣泛，規(guī)定過于原則、簡單，操作難度較大，內(nèi)容也不能充分反映社會組織發(fā)展中的一些新問題、新情況；相關(guān)執(zhí)法制度、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書等方面的規(guī)定嚴(yán)重缺失，與規(guī)范開展社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)實(shí)要求有較大差距，實(shí)際執(zhí)法工作中很難把握，如若群眾不理解，容易造成社會沖突。

2.社會組織的網(wǎng)絡(luò)行為的監(jiān)管風(fēng)險。如今很多社會組織都建有自己的網(wǎng)站，以便服務(wù)對象及組織成員的溝通互動。因此對監(jiān)督管理部門而言，這些社會組織的活動呈現(xiàn)出兩個層面：一個是現(xiàn)實(shí)世界層面的，一個是虛擬網(wǎng)絡(luò)層面的。目前的制度安排，針對的都是現(xiàn)實(shí)世界層面的，而對于網(wǎng)絡(luò)行為層面的，則沒有具體的監(jiān)督管理制度。社會組織如若在網(wǎng)絡(luò)中存在被法律政策禁止的行為或與章程不符的行為，將如何查處執(zhí)法，這成為了政府監(jiān)督管理部門面臨的一大挑戰(zhàn)。

3.執(zhí)法環(huán)境有待改善。近年來，雖然各級政府加大了職能轉(zhuǎn)變和政社分離的力度，但由于受經(jīng)濟(jì)利益的趨使，一些社團(tuán)官辦、半官辦色彩依然很濃，社團(tuán)行政依附性仍然存在，甚至依托行政資源大搞利益輸送，獲取巨額經(jīng)濟(jì)利益。例如，少數(shù)協(xié)會成了家庭辦、私人辦、獨(dú)家辦，成為個人的名利場和滋生腐敗問題的溫床；有的社會團(tuán)體對名譽(yù)頭銜明碼標(biāo)價，借機(jī)大肆斂財；有的檢測機(jī)構(gòu)、行業(yè)商會“靠什么吃什么撈什么”，有償評比、有償服務(wù)名目繁多。這些導(dǎo)致社會組織承接政府公共服務(wù)功能異化，極大浪費(fèi)社會資源，也必然會影響政府效能、市場運(yùn)行和社會治理。登記管理機(jī)關(guān)在依法規(guī)范有政府部門背景的社會團(tuán)體行為時，往往會受到強(qiáng)烈的行政干預(yù)，“有法必依，違法必究”的執(zhí)法要求往往難以落到實(shí)處。

（三）日常監(jiān)管風(fēng)險

1.財務(wù)監(jiān)管風(fēng)險。社會組織資金來源比較特殊，導(dǎo)致其外部會計監(jiān)管容易出現(xiàn)“真空”現(xiàn)象。因為它不屬于國家重點(diǎn)建設(shè)項目，也不屬于政府職能部門，所以不在政府審計的范疇內(nèi)；它也不屬于市場經(jīng)濟(jì)部門，因此不受稅務(wù)、工商部門的強(qiáng)制性社會審計。這樣，社會組織就容易游離在外部審計監(jiān)督的監(jiān)管之外。一些社會組織采用“企業(yè)手段加公益價值”的經(jīng)營模式，卻有可能在隨后的經(jīng)營過程中，公益目標(biāo)在潛移默化中被商業(yè)目標(biāo)所替代，從而導(dǎo)致盈利與不盈利之間的界限變得模糊，最終迷失最初的公益價值目標(biāo)。一些社會組織則是打著“非營利”的旗號進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，并利用免稅的優(yōu)勢與企業(yè)進(jìn)行不公平競爭，既弱化了社會組織的公益功能，也擾亂了市場秩序。特別是在競爭充分且較為成熟的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)組織的盈利空間已經(jīng)不大，社會組織的稅收優(yōu)惠就成了對企業(yè)組織最具威脅的競爭籌碼。

2.服務(wù)購買風(fēng)險。2013 年9 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確提出社會組織是政府購買服務(wù)的重要承接主體。但是存在的風(fēng)險在于：一是政策法規(guī)不完善的法律風(fēng)險。2003 年實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》和2010 年財政部實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例（征求意見稿）》都沒有把社會組織納入其購買客體的范圍中。2002 年實(shí)施的《中華人民共和國招投標(biāo)法》和2012 年實(shí)施的《中華人民共和國招投標(biāo)實(shí)施條例》也沒對社會組織參與投標(biāo)做出規(guī)定，更無招標(biāo)工作程序、招標(biāo)項目標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)標(biāo)組織資質(zhì)和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等，這導(dǎo)致一些政府部門對向社會組織購買服務(wù)處于觀望狀態(tài)。二是社會組織承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)的能力風(fēng)險。部分社會組織與政府脫鉤不就，藕斷絲連，改革不徹底，容易演變成“二政府”，發(fā)生利益輸送；而一些純民間的社會組織則很難得到政府的扶持，資金短缺，運(yùn)營困難，在競爭中處于劣勢，這導(dǎo)致少數(shù)強(qiáng)勢的社會組織在承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)中處于“壟斷”地位。三是難以克服委托—代理關(guān)系中的信息不對稱風(fēng)險。目前對社會組織的監(jiān)督基本上沒有建立獨(dú)立第三方的評估機(jī)制，主要還是來自購買服務(wù)的政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，但其監(jiān)管卻非常乏力。

（四）司法監(jiān)管風(fēng)險

1.社會組織財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定風(fēng)險。隨著社會組織在經(jīng)濟(jì)社會生活中作用的彰顯，社會組織的產(chǎn)權(quán)歸屬及相應(yīng)的保護(hù)問題日益凸顯。會計制度規(guī)定，無論是國家支持還是其他機(jī)構(gòu)投資辦的社會組織終極所有權(quán)歸國家或社會公有，而不屬于任何個人或組織。例如，作為非營利組織的私立醫(yī)院是沒有所有者的，沒有人擁有這個醫(yī)院的終極所有權(quán)，在醫(yī)院正常運(yùn)作時，利潤積累形成的資產(chǎn)只屬于醫(yī)院本身，任何組織和個人都不能獲得醫(yī)院的這些資產(chǎn)；當(dāng)醫(yī)院不能正常運(yùn)作或者破產(chǎn)時，這部分資產(chǎn)則歸屬國家所有。也就是說出資者將投入財產(chǎn)后，便失去了財產(chǎn)的終極所有權(quán)，即失去了對其財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，而法人財產(chǎn)權(quán)卻為國家和組織所共有，這給司法實(shí)踐帶來了許多困惑，也導(dǎo)致社會組織財產(chǎn)管理中一系列問題。

2.社會組織犯罪裁定風(fēng)險。社會組織的違法犯罪活動，主要是指背離自身宗旨和價值目標(biāo)，從事非法活動。例如，放高利貸、從事民間融資、非法經(jīng)營活動等等。非法社會組織游離于登記管理部門的監(jiān)管之外，比合法社會組織的犯罪行為更具危害性。然而，現(xiàn)行的行政法規(guī)對非法社會組織和社會組織違法犯罪活動的認(rèn)定、處罰標(biāo)準(zhǔn)和手段等事項都沒有提供完善的執(zhí)法依據(jù)，導(dǎo)致司法部門對社會組織監(jiān)管過程中由于缺乏可操作性的規(guī)定而處于缺位狀態(tài)，使某些社會組織的違法犯罪行為游離在刑事法網(wǎng)之外。這種情況容易造成受害群眾對司法裁定不理解而認(rèn)為司法不公，引發(fā)社會矛盾。

鄧小平為培育和發(fā)展中國特色社會主義文化，作了巨大努力。這是成功地開創(chuàng)中國特色社會主義的不可或缺的重要方面。

二、社會組織監(jiān)管風(fēng)險存在的原因分析

仔細(xì)審視社會組織監(jiān)管方面的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險，筆者認(rèn)為，一直以來，對社會組織監(jiān)管偏重于登記審批這種單一手段，沒有建立健全法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、社會組織自我監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系是目前社會組織監(jiān)管風(fēng)險存在的主要原因。

（一）法規(guī)制度分析：上位法不健全

1.法律位階低。在社會組織管理中，盡管各界的呼聲非常強(qiáng)烈，但迄今為止，法律層級的《社會組織法》尚未制定，最高止于行政法規(guī)，與其他法律銜接不上。有關(guān)減免稅、民辦教育、公益捐贈等方面的專項法律也落后于社會組織的實(shí)踐發(fā)展。另外，法律法規(guī)之間缺乏相互協(xié)調(diào)，在許多重要規(guī)定上竟相互矛盾和制約。如，民辦非企業(yè)單位相關(guān)條例明文規(guī)定“非營利性”不可分紅，但民辦教育相關(guān)規(guī)定中卻出現(xiàn)了“合理回報”的相關(guān)規(guī)定。類似的相互打架的規(guī)定使得現(xiàn)存的社會組織管理部門及社會組織的處境非常尷尬，規(guī)范、管理和發(fā)展多處于法律不明確狀態(tài)。

2.實(shí)體性規(guī)范少。國務(wù)院于1998 年10 月和2004 年3 月先后頒布的有關(guān)社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會的三個行政法規(guī)，都屬于程序性法規(guī)，僅僅限于規(guī)范登記事項，實(shí)體性規(guī)定較少，例如對社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會的性質(zhì)、地位、權(quán)利義務(wù)、基本原則、社會職能、管理制度、活動規(guī)范、組織形態(tài)等并沒有做出明確具體的規(guī)定。由于缺少實(shí)體性的規(guī)定，社會組織的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用都不明確，社會組織失去了受法律保障以及法律監(jiān)管的基礎(chǔ)。

3.單行法缺失。不同類型的社會組織有著不同的功能和組織形式，對于不同種類的社會組織應(yīng)由不同的單行法來規(guī)定，不可一刀切。目前的法律體系卻沒有這樣的配套法規(guī)。雖然一些官方文件承認(rèn)社會組織的多樣性，但對不同類型的社會組織沒有提出具體的要求，仍然采取“一法統(tǒng)攬”的做法。社會組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)，缺乏針對性和可操作性，政府在對各種各樣的社會組織具體的監(jiān)管實(shí)踐中無法可依。

4.制度盲點(diǎn)多。隨著社會組織的發(fā)展，社會組織出現(xiàn)了新的類型和新的狀況，但是法條未做相應(yīng)的修改，無法適應(yīng)新情況。例如，除了社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會外目前的社會組織類型還有大量的草根組織，而目前的法律在草根組織方面是真空的狀態(tài)，沒有可以匹配的法規(guī)進(jìn)行調(diào)整約束和保護(hù)，大量的草根組織游走于法律之外。再如，現(xiàn)行法規(guī)中對境外社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位沒有做出任何規(guī)定；對重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的監(jiān)管與服務(wù)方面，也是制度陳舊、盲點(diǎn)甚多；只原則性地規(guī)定要實(shí)施年檢，但又并未出臺具體規(guī)定來明確有關(guān)年檢內(nèi)容、程序以及違反年檢制度所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。另外，前文談到的政府購買社會組織服務(wù)問題、網(wǎng)絡(luò)社會組織問題、社會組織產(chǎn)權(quán)界定問題、社會組織的盈利活動問題、社會組織違法犯罪問題等等，均沒有進(jìn)一步明晰的說明和規(guī)定。

（二）行政監(jiān)管分析：新型管理方式未建立

1.政府監(jiān)管理念滯后：計劃經(jīng)濟(jì)模式。一些政府部門對社會組織在社會建設(shè)中的作用和功能認(rèn)識不到位，把防止出現(xiàn)不穩(wěn)定因素作為監(jiān)督管理社會組織的工作重點(diǎn)。比如對四類組織直接登記的政策理解不深刻，擔(dān)心放松登記限制后，形形色色的社會組織會涌入登記，導(dǎo)致今后管理上的失控。這是一種典型的保守的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理思維模式。在對社會組織的日常監(jiān)管實(shí)踐中又“多一事不如少一事”，日常監(jiān)管不能正常維系，反映出政府對社會組織的監(jiān)管，加強(qiáng)控制與放任現(xiàn)象并存，監(jiān)管理念滯后。正如學(xué)者概括的：政府對社會組織“管理的權(quán)力很大，管理的能力很弱”。

2.部門協(xié)同監(jiān)管體制欠缺：沒人管。在現(xiàn)有的法規(guī)條例下，社會組織登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門以及相關(guān)職能部門的監(jiān)管責(zé)任不明確。特別是四類社會組織直接登記政策實(shí)施之后，因減少了業(yè)務(wù)主管單位對社會組織登記的前置審核，民政部門的登記工作量劇增，監(jiān)管工作更是無所適從。而業(yè)務(wù)主管單位因為不擁有明確的法律授權(quán)而采取“有力無心”的監(jiān)管態(tài)度，在取消對社會組織的牽制審核后，更有“放任自流”把全部監(jiān)管責(zé)任推卸給民政部門的趨勢。這種缺乏各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管機(jī)制產(chǎn)生了“兩管兩不管”的狀態(tài)，直接引發(fā)社會組織名為多重監(jiān)管，實(shí)則多重缺位的狀態(tài)。

3.監(jiān)管方式手段單一：無法管。由于人員編制和經(jīng)費(fèi)的制約，加上社會組織較為分散，業(yè)務(wù)主管部門很難對社會組織逐一進(jìn)行實(shí)地考察與調(diào)研，對社會組織日常監(jiān)管不嚴(yán)格，缺乏對行為和過程的監(jiān)管。對社會組織的監(jiān)督管理，采取的手段大多是年檢。年檢主要對社會組織開展的工作、活動和社會組織的財務(wù)狀況進(jìn)行年度審計，一年一次，是一種對結(jié)果的監(jiān)管，很容易被社會組織采用突擊準(zhǔn)備的方式而應(yīng)付過去，有人形象地形容其為“年檢前轟轟烈烈，年檢中匆匆忙忙，年檢后無聲無息”。加上管理機(jī)關(guān)普遍面臨著人手不夠的現(xiàn)實(shí)問題，缺少行業(yè)內(nèi)專家的持續(xù)參與，很難真正發(fā)揮對社會組織的評估監(jiān)督作用。僅靠每年一次的年檢不能有效地開展監(jiān)督，更難發(fā)現(xiàn)問題和進(jìn)行預(yù)防。

（三）社會監(jiān)管分析：公共監(jiān)督存盲區(qū)

1.社會組織經(jīng)營狀況信息難公開。社會組織信息公開的狀況令人堪憂。第一，缺少信息公開的程序設(shè)計。目前關(guān)于社會組織信息公開的規(guī)定主要是聚焦在信息公開的內(nèi)容、形式等方面，而對信息公開的步驟、時效、時限、優(yōu)先次序等具體程序設(shè)計則鮮少涉及。這種缺失導(dǎo)致社會組織在信息公開方面具有較大的彈性空間，公開什么、如何公開、在什么地方公開、什么時候公開、公開多長時間等具體問題缺乏制度的約束。第二，缺乏信息不公開的責(zé)任追究的具體舉措。目前沒有具體有效的強(qiáng)制措施對民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體違反信息公開進(jìn)行懲戒，造成不少民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體在信息公開方面違規(guī)成本低，公開效果差強(qiáng)人意。

2.缺乏獨(dú)立成熟的第三方評估主體。2015年，民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，《意見》指出，建立第三方評估機(jī)制是完善社會組織綜合監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是社會組織評估的發(fā)展方向。但目前社會組織評估機(jī)構(gòu)，一是規(guī)模大小、執(zhí)業(yè)水平、資金實(shí)力差距較大；二是評估指標(biāo)體系、評估質(zhì)量規(guī)范等有待進(jìn)一步規(guī)范；三是評估公信力有待提高。如果管理部門、社會評估機(jī)構(gòu)、被審計的組織之間形成一個利益均沾的“黑三角”，這一審計行為自然而然就會演變?yōu)橐环N合謀分贓的行為。

3.社會組織之間缺乏制衡。社會組織之間的相互監(jiān)督尚未形成。社會組織之間有一些需要共同遵守的行為和道德標(biāo)準(zhǔn)，也就相當(dāng)于行業(yè)自律。先進(jìn)省市的做法通常是由聯(lián)合組織及協(xié)會共同制定行業(yè)自律條款，發(fā)展自律聯(lián)盟，通過倡導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)來自我規(guī)范和相互規(guī)范。但社會組織之間并未產(chǎn)生緊密的聯(lián)系和互相的支撐，行業(yè)協(xié)會的作用也不明顯，這樣的行業(yè)自律更是少之又少。

（四）自律機(jī)制分析：自律誠信意識還缺乏

1.內(nèi)部治理機(jī)制不完善。大部分社會組織內(nèi)部缺乏科學(xué)有效的治理，也沒有健全完善的管理機(jī)制。一些社會組織沒有完善的治理結(jié)構(gòu)，或形式上建立了治理機(jī)構(gòu)但未能切實(shí)履行職責(zé)；一些社會組織按照營利性企業(yè)的模式而不是按照非營利性要求建立治理機(jī)構(gòu)；一些組織無論從章程的制定、人事權(quán)、日常決策權(quán)，還是內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面，都帶有明顯的行政化傾向。

2.內(nèi)部規(guī)章制度不健全。有的社會組織規(guī)章制度不完善，組織制度、管理體系、內(nèi)部分工、組織目標(biāo)等沒有依法依規(guī)科學(xué)制定，有些甚至只有不規(guī)范的口頭規(guī)定，或雖有較為完善的制度，但由于專職人員過少、財力不足等原因，其目標(biāo)和宗旨難以有效實(shí)現(xiàn)。

三、新型政社關(guān)系下社會組織監(jiān)管體系構(gòu)建

“十三五”時期，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，要健全基層管理和服務(wù)體系，發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，積極培養(yǎng)職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作人才，形成社會管理和服務(wù)合力。這為社會組織發(fā)展提供了寶貴的戰(zhàn)略機(jī)遇。因而加緊建設(shè)新型政社關(guān)系下的社會組織監(jiān)管體系對推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建立政府與社會組織之間的新型合作關(guān)系、形成多元共治的社會治理新格局、滿足社會多樣化需要，都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）以“依法治理”為準(zhǔn)則，完善社會組織法律制度體系

一是要呼吁加緊起草涵蓋所有社會組織類別的《社會組織法》，形成社會組織領(lǐng)域權(quán)威的、統(tǒng)一的基本法律規(guī)范。以高位階的《社會組織法》將憲法中的公民結(jié)社權(quán)予以制度化和具體化；明確規(guī)定社會組織的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任；詳細(xì)規(guī)定政府各個監(jiān)管部門對社會組織開展日常性管理的內(nèi)容，對各個監(jiān)管部門的權(quán)力進(jìn)行合理配置和制約；系統(tǒng)規(guī)范社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；合理界定合法社會組織與非法社會組織的界限，厘清非法社會組織的類型，為非法社會組織的認(rèn)定與控制確立戰(zhàn)略層面的基本定位；為各類涉外社會組織在華活動設(shè)定活動范圍和規(guī)則，防止涉外社會組織被敵對勢力和國外間諜組織所利用。二是要根據(jù)社會組織發(fā)展的新態(tài)勢、新問題，加快修訂社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三項行政法規(guī)，努力形成從制度上建構(gòu)社會組織統(tǒng)一監(jiān)管體系和促進(jìn)社會組織健康發(fā)展的新格局。三是明確社會組織的產(chǎn)權(quán)屬性并加大保護(hù)力度，同時將社區(qū)社會組織、境外社會團(tuán)體等特殊類別的社會組織納入法律規(guī)范內(nèi)，建構(gòu)一個更具包容性、針對性和可操作性的法律制度框架。

（二）以“脫嵌化監(jiān)管”為抓手，加強(qiáng)社會組織自我監(jiān)管

政府社會合作治理關(guān)系下的社會組織運(yùn)作邏輯發(fā)生了新的變化。過去計劃經(jīng)濟(jì)下強(qiáng)調(diào)國家主導(dǎo)的政府深入社會組織的“嵌入式控制”模式已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要。筆者認(rèn)為，政社分開的政策邏輯呼喚的是“脫嵌化監(jiān)管”模式。“脫嵌化監(jiān)管”，可概括為“有服務(wù)，有治理，無參與”。即政府提供服務(wù)，樹立有效而非越位或缺位的監(jiān)管目標(biāo)，培育自愿投入公共服務(wù)，具有公共精神的社會組織健康發(fā)展。社會組織則順勢將主要精力，從外部依靠政府輸血拉回到完善內(nèi)部治理，提升自身的自主性和獨(dú)立性，增強(qiáng)承接公共服務(wù)的能力。

1.倡導(dǎo)社會組織自身行業(yè)自律。積極支持各類社會組織的行業(yè)性聯(lián)盟的建立和發(fā)展，并鼓勵社會組織通過民主協(xié)商的方式訂立行業(yè)自律規(guī)約，并通過行業(yè)規(guī)約和行業(yè)道德來加強(qiáng)彼此的交流、合作與相互監(jiān)督管理。行業(yè)聯(lián)盟對行業(yè)成員不自律的懲戒可走兩條制裁鏈，即業(yè)內(nèi)懲戒和第三方制裁。業(yè)內(nèi)懲戒的辦法主要有監(jiān)管談話、限期整改、業(yè)內(nèi)通報、限制服務(wù)、強(qiáng)制培訓(xùn)等。第三方制裁主要包括借助于政府或新聞媒體對行業(yè)成員進(jìn)行懲戒，對于仍然拒不改正、不自律的行業(yè)成員，建議監(jiān)管部門予以警告、停業(yè)整頓甚至予以取締，也可以向新聞媒體曝光（如圖1 所示）。

圖1 社會組織行業(yè)自律懲戒流程

2.完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)代社會組織體制的要求，圍繞強(qiáng)化服務(wù)功能和自治功能，完善社會組織的法人治理結(jié)構(gòu)以及民主機(jī)制，完善會員大會、監(jiān)事會、理事會制度，切實(shí)落實(shí)民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督；建立健全社會組織的法定代表人離任時的審計、資金管理和責(zé)任追究等制度；引導(dǎo)社會組織依法按照章程有序開展活動，獨(dú)立承擔(dān)各項法律責(zé)任；加強(qiáng)社會組織的誠信自律建設(shè)，健全自律保障機(jī)制，公平競爭，提高社會組織的公信力。

3.建立社會組織信息公開制度。社會組織必須定期向組織成員公布財務(wù)狀況、重大活動、工作報告等信息，向社會公布章程、登記信息、組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、接受捐贈的情況和接受政府職能轉(zhuǎn)移或政府購買購買服務(wù)的情況、受贈財產(chǎn)的使用以及管理情況、年度工作報告等，主動接受社會監(jiān)督。公開的信息應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、真實(shí)、及時并便于獲取，不得有誤導(dǎo)性陳述、虛假記載或者重大遺漏。因而，在完善社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)明確落實(shí)組織內(nèi)部的信息發(fā)布責(zé)任，完善內(nèi)部職能部門之間的信息發(fā)布爭議協(xié)調(diào)處理機(jī)制，保證信息發(fā)布的及時性和準(zhǔn)確性，從而避免信息披露過程中的貽誤、疏漏和混亂等問題。

（三）以“協(xié)作式監(jiān)管”為方向，建立綜合監(jiān)督新體系

社會組織的監(jiān)管僅靠民政部門是獨(dú)力難支，還需要社會大眾和政府各職能部門聯(lián)合協(xié)作，因而建構(gòu)一個具有政社協(xié)作功能的社會組織綜合監(jiān)管新體系是完善社會組織治理與服務(wù)工作的基本要求。筆者提倡的“協(xié)作式監(jiān)管”聯(lián)動模式是以一個官僚制結(jié)構(gòu)作為社會組織治理服務(wù)的體系基礎(chǔ)，通過立體信息流轉(zhuǎn)平臺和明晰的部門責(zé)權(quán)區(qū)間，以及社會大眾的參與和相應(yīng)的運(yùn)行考核制度，由此形成一個信息共享、協(xié)同監(jiān)督、齊抓共管的閉環(huán)官僚制管理結(jié)構(gòu)，從而對“塊塊”范疇內(nèi)的社會組織治理服務(wù)部門產(chǎn)生一種外在促動力同時也是工作壓力，促使其從被動合作轉(zhuǎn)向為主動合作，從被動服務(wù)轉(zhuǎn)向為主動服務(wù)，如圖2 所示。

圖2 職能部門的協(xié)作監(jiān)管模式

1.形成多部門聯(lián)合監(jiān)管體系。一是需要建立由分管市（縣）領(lǐng)導(dǎo)牽頭，民政、稅務(wù)、工商、審計、政法、公安等部門參與的聯(lián)席會議制度，定期通報收集到的社會組織狀況信息和矛盾糾紛排查調(diào)處情況，制定工作計劃，安排工作部署，協(xié)調(diào)解決存在的問題。二是主管機(jī)關(guān)要設(shè)立網(wǎng)站信箱、舉報電話等方式，方便舉報人舉報，對于舉報情況屬實(shí)的予以獎勵。建立及時回應(yīng)群眾監(jiān)督舉報機(jī)制，發(fā)揮各方力量，形成監(jiān)管合力。三是明晰不同政府部門在社會管理組織監(jiān)管中的責(zé)任區(qū)間、邊界，做到權(quán)力明確、責(zé)任明晰，發(fā)揮既能做到各司其職又能實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管的優(yōu)勢。四是建立責(zé)任倒查機(jī)制。對于工作中不負(fù)責(zé)任、敷衍塞責(zé)、互相推諉，導(dǎo)致糾紛久拖不決甚至由小事拖成了大事的單位和人員，要進(jìn)行責(zé)任倒查，根據(jù)其造成的后果給予相應(yīng)的處罰。五是加強(qiáng)信息平臺建設(shè)，把民政部門實(shí)行的對社會組織的登記、評估、年檢、執(zhí)法的情況以及社會各方面的評價、反映及時展現(xiàn)在信息平臺上，以方便輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化。

2.建立健全社會組織分類分級評估機(jī)制。一是要完善評估指標(biāo)。根據(jù)社會組織發(fā)展的新趨勢以及政府對社會組織治理和服務(wù)的新要求作出調(diào)整，使評估體系更加合理、規(guī)范、科學(xué)。對于不同性質(zhì)、不同類型的社會組織評價指標(biāo)，要加以區(qū)別設(shè)計，使其能更準(zhǔn)確完整地反映出該社會組織的職能特色。二是要嚴(yán)格監(jiān)督評估程序。為保證評估過程的客觀準(zhǔn)確性，無論是評估委員會審核公示評估結(jié)果、社會組織自我評估，還是第三方評估機(jī)構(gòu)實(shí)地考察評估，每一個環(huán)節(jié)都要加以考量，不得有所遺漏或忽略。評估專家應(yīng)當(dāng)認(rèn)真遵守評估流程，嚴(yán)格按照評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，務(wù)必保證結(jié)果的公平、公正和公開性。

3.完善做實(shí)年檢和日常管理制度。一是檢查社團(tuán)內(nèi)部管理制度是否健全，對不符合要求的按照規(guī)定依法規(guī)范其活動行為。為此，要嚴(yán)格要求社會組織建立財務(wù)管理制度、會員管理制度、活動報告制度、檔案管理制度、學(xué)習(xí)制度這五項制度，以制度來約束、規(guī)范社會組織。凡制度不健全或制度落實(shí)不到位的社會組織，責(zé)令其限期整改，對表現(xiàn)突出的單位給予政策上的幫助與獎勵。二是對照各社會組織年初擬定的工作計劃，看其是否按照工作計劃有序地開展工作；查其活動是否按照工作計劃落實(shí)到位。對沒有工作計劃和不經(jīng)常開展活動的社會組織要予以責(zé)令停業(yè)整頓甚至予以取締的處理。三是要提升檔案管理工作的理念，強(qiáng)化社會組織的檔案管理。進(jìn)一步樹立檔案管理法制觀念，注重規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、信息化建設(shè)，嚴(yán)格按照檔案管理的要求，認(rèn)真閱卷、認(rèn)真組卷、認(rèn)真分類、集中歸檔，強(qiáng)化社會組織的檔案管理實(shí)效。

4.加強(qiáng)社會組織執(zhí)法監(jiān)察力度和效能。一是完善社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作制度，編寫《社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作手冊》，對執(zhí)法監(jiān)察工作的受理立案、調(diào)查取證、事先告知、聽證、處罰決定、送達(dá)等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)范。二是健全執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，形成按法定程序辦事的工作規(guī)則，確保依法行政。三是加大社會組織執(zhí)法查處力度。建立巡查、日常走訪、抽檢制度，廣泛收集執(zhí)法線索，對于社會組織違規(guī)違法行為，發(fā)現(xiàn)一宗，堅決查處一宗。綜合運(yùn)用教育、誡勉、整改、處罰等措施，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量。堅決糾正社會組織“帶病運(yùn)行”，對非法組織一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即予以取締。四是加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)。選派政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的優(yōu)秀年輕干部充實(shí)到執(zhí)法管理隊伍，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。