淺析我國自貿區負面清單管理模式

謝進

摘 要：雖然我國自貿區“負面清單”管理模式取得了較大的成功，但也存在文本質量欠佳，相關法律法規不完善，開放度透明度不夠，與國際接軌不夠等問題，我們應在新一版的負面清單制定過程中注重對配套措施的完善，注意負面清單的措辭，提高其透明度，并結合中國實際情況制定負面清單。

關鍵詞：自貿區；負面清單；管理模式

一、我國自貿區“負面清單”模式存在的問題

（一）負面清單的文本質量、透明度與開放度。首先，負面清單的文本質量問題。負面清單的文本質量的高低，直接影響到負面清單的透明度。在我國2015年版的負面清單中，有部分管理措施表述不清，透明度不夠。比如：在限制類行業中，對于M749“其他專業技術服務業”是這樣規定：限制投資攝影服務（限于合資），根據字面含義，對于投資攝影服務，只能是合資，但是合資的股權比例如何，負面清單卻未作出進一步規定，如果有外商投資者以99%的外資股權與1%的內資股權進行攝影服務的投資，自貿區管委會是否應該批準？這樣的負面清單在操作的過程中勢必會出現操作性大打折扣的問題，不利于負面清單的具體實施。

另外，我國的負面清單的行業分類與國際未接軌。我國的負面清單的行業分類是按照《國民經濟行業分類及代碼》（2011年版）進行的，而國際上，不管是WTO還是包括各BIT、FTA在內的雙邊、諸邊協議，行業分類均是按照WTO《服務部門分類列表的文件》進行的。我國的行業分類與國際不接軌，將必然影響我國以自貿區負面清單作為基礎在對外進行談判的過程中，無法進行行業的對接的問題，進而使自貿區負面清單的試驗作用大打折扣，同時，也大大降低了我國負面清單的透明度。

其次，負面清單的開放度問題。目前我國的負面清單中的特別管理措施過于冗長，開放度不夠。雖然我國現行的2015年版負面清單已經經過兩次瘦身，較2013年版大大縮短。但是，如果與國際上的負面清單相比較，我國的負面清單的特別管理措施依然過于繁雜。我國2015年版負面清單一共列出122項特別管理措施，其中85條限制性管理措施，37條禁止性管理措施，而美國-韓國FTA中美國的三個負面清單中不符措施總共才不到40條。可見，我國的負面清單要達到國際上的開放度，還需要進一步努力。

（二）相關的配套制度是否完善。雖然“負面清單”的外資管理模式目前只適用于四個自貿試驗園區，但綜觀世界各國的經驗，我們不難發現，負面清單的管理模式并不單單只涉及外資準入管理，其發揮作用還需要有相關配套領域的改革，這部分的改革需要頂層設計。

比如，在市場監管方面，對于侵犯知識產權等侵權行為懲治不到位，監管力度不夠，未形成公平的市場秩序。又比如，在認定何為“外資”的標準方面，我國主要以企業注冊地為標準認定，而國際上則多采用住所地為標準。這無疑給負面清單的適用增加了障礙。再如，金融創新是自貿區建設的重點之一，其核心內容則是金融自由化，包括人民幣國際化、利率市場化、以及資本項目自由化。但是，仔細研讀2015年版負面清單，上述金融自由化的風險疑問尚無詳細解讀。再如，負面清單大大開放了外資準入的范圍，相應地，應該加強外資安全審查制度與反壟斷審查制度，但是，我國的這兩項制度均存在許多不完善的地方，這樣無疑加大了我國開放外資的風險。以外資安全審查制度為例，雖然今年4月出臺了《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》，一定程度上明晰了自貿區管委會與國家商務部、發改委以及聯席會議的職責分工，但是，有關外商投資國家安全審查制度的其他內容并未在這一試點辦法中得以完善，諸如“關鍵產業”“關鍵技術”等重要用語的具體含義和判斷標準沒有得以明晰，商務部與發改委、聯席會議的具體職責劃分、聯席會議的議事規則等都依然保持原有規定，未能在這次試行辦法中得以進一步完善。再比如，負面清單的管理模式深層次的影響是轉變政府職能，要使負面清單管理模式達到最優化的效能，應有政府權力清單與責任清單的配套實施，而我國政府權力清單與責任清單均處于起步試行階段，還有很多需要完善的地方，這勢必會影響到負面清單管理模式的實施效果。

（三）負面清單所給予的國民待遇的質量問題。目前我國

2015年版的負面清單只涉及外資的設立與變更，并未貫穿外資設立后經營的全過程，同時，負面清單也未涉及外資在我國的間接投資，應該說，這樣的國民待遇是有限的，這也勢必會影響我國目前負面清單的質量。

二、我國自貿區負面清單管理模式的完善

（一）注重相關配套措施與法律法規的完善。如前所述，國家安全審查制度作為負面清單管理模式的配套措施，相關的法律制度還存在諸如“外資”“控制”等關鍵詞語的認定，審查的機構具體職責劃分、程序等諸多問題，需要我們進一步頂層設計，完善相關制度。

（二）注重負面清單的用辭，盡量做到準確，可操作性強。我國的負面清單實行動態管理模式，即每年根據實際情況進行調整，在下一次的負面清單調整過程中，應盡量避免使用模糊性的語句，描述清晰，尤其對于限制性管理措施，一定要對限制的條件、對象等做出明確規定，以防止在適用負面清單的過程中產生歧義和不確定性。

（三）以與國際接軌的行業分類編制新版的負面清單。為了充分發揮負面清單在我國進行對外談判時的試驗效果，我國應當在新一版的負面清單編制過程中以與國際接軌的行業分類標準進行編制。

（四）加快轉變政府職能，完善權力清單與責任清單建設。如前所述，負面清單管理模式帶來的是政府職能的轉變，要充分發揮負面清單管理模式的效用，就應進一步完善政府權力清單與責任清單，進一步規范政府的行政自由裁量權的行使，增強行政行為的合法性與合理性。

（五）逐步提升負面清單所給予外資的國民待遇的質量。在負面清單管理模式的下一步改革中，逐步將負面清單的管理模式適用于外資經營的全過程，并將這種管理模式逐步運用于外資在我國的間接投資。

（六）負面清單內容應充分體現中國自身特點。雖然如前所述，自貿區的負面清單是為今后我國在國際上談判作試驗，應盡量與國際接軌，但是，這并不意味著，我國的負面清單完全以別國的為藍本。事實上，歐美日等發達國家在實施其負面清單管理模式時均充分考慮自身特點。我國也應在制定負面清單時，對于一些敏感行業、嚴重污染環境的行業以及一些新興領域做出適度地保留。

參考文獻：

[1] 王中美.“負面清單”轉型經驗的國際比較及對中國的借鑒意義.國際經貿探索. 2014（9）： 72-84.

[2] 張小明.張建華.上海自貿區“負面清單”投資管理模式的國際經驗借鑒.商業經濟研究2015（2）： 35-36.