綠色發(fā)展的政策驅(qū)動

綠色發(fā)展的政策驅(qū)動

如果我國以虛擬經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)的主體，是不切實際而且是十分危險的。所以國家決定了做大做強(qiáng)實體經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，放棄實體產(chǎn)業(yè)而保護(hù)環(huán)境選擇已不可能了，只有通過把實體產(chǎn)業(yè)綠色化來實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

■專家名片

夏光：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任。

“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念是黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議的靈魂，將重新塑造和引領(lǐng)我國未來的發(fā)展格局，意義十分深遠(yuǎn)。綠色發(fā)展位列其中，更是具有特殊的含義。最近發(fā)生的面積廣泛的霧霾污染和其他環(huán)境問題，是對原有發(fā)展方式亮起的紅燈，是大自然發(fā)出的嚴(yán)厲警告。面對這種嚴(yán)峻形勢，中央及時地提出綠色發(fā)展的新理念，作為“十三五”全面建設(shè)小康社會的決勝之舉。

綠色發(fā)展的主要路徑：經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化

綠色發(fā)展是以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為特征的發(fā)展進(jìn)程。發(fā)展是本體，綠色為約束。提出綠色發(fā)展，就是明確了發(fā)展的中心地位，同時對發(fā)展給予特定的外在要求，二者兼具，方為真諦。我國轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展是一個非常長的歷史過程，“十三五”不久將會進(jìn)入快速推進(jìn)階段。

嚴(yán)格來說，綠色發(fā)展是指經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會各個領(lǐng)域向著生態(tài)環(huán)保的方向轉(zhuǎn)型和發(fā)展。毫無疑問，在這幾個領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展是最為本質(zhì)和重要的，因為資源環(huán)境問題主要是由原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和方式帶來的，解鈴還須系鈴人，綠色發(fā)展的最大突破口還在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，同時經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型需要相關(guān)政治制度和社會文化意識的改變。

加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色化，在當(dāng)前具有特殊的意義。

第一，綠色化是應(yīng)對資源環(huán)境瓶頸的必然選擇。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重要標(biāo)志之一是環(huán)境承載力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，生態(tài)環(huán)境問題十分嚴(yán)重。作為世界制造業(yè)大國，巨大的產(chǎn)業(yè)“塊頭”是造成生態(tài)環(huán)境問題的客觀原因。我們能不能像發(fā)達(dá)國家那樣，通過把現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到其他發(fā)展中國家去的辦法來緩解環(huán)境問題壓力呢？國際金融危機(jī)給出了一個重要的警示：實體經(jīng)濟(jì)是國家綜合實力的根基。如果我國以虛擬經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)的主體，是不切實際而且十分危險的。所以國家決定了做大做強(qiáng)實體經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，放棄實體產(chǎn)業(yè)而保護(hù)環(huán)境選擇已不可能了，只有通過把實體產(chǎn)業(yè)綠色化來實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

第二，綠色化是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新動力。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是上世紀(jì)90年代提出的戰(zhàn)略任務(wù)，近二十年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，集約發(fā)展的程度有了很大的提高。但是這些轉(zhuǎn)變主要是從經(jīng)濟(jì)效率本身的角度來體現(xiàn)的，例如主要反映在勞動生產(chǎn)率提高、生產(chǎn)的投入產(chǎn)出效率提高、投資決策的科學(xué)性增強(qiáng)、市場配置資源的份額提升等方面。現(xiàn)在中央提出綠色化戰(zhàn)略，是針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中資源利用效率不高和環(huán)境污染較重的突出問題，從一個新的角度擴(kuò)大了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)容，使資源環(huán)境要求更加深入地融合到經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程之中來。

第三，綠色化是穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)的引航燈和催化劑。綠色化是在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長面臨下行壓力的情況下提出的。在以往人們的認(rèn)識中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)比較困難的時候，國家對綠色環(huán)保的要求會相對降低一點，以免過強(qiáng)的環(huán)保要求會影響經(jīng)濟(jì)增長速度。此次在經(jīng)濟(jì)下行的時候主動提出綠色化要求，就是要強(qiáng)化綠色化導(dǎo)航穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)，向市場發(fā)出明確的信號，表明我們要保的經(jīng)濟(jì)增長不是所有的產(chǎn)業(yè)活動，而是那些有利于國家可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活動，要實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也不都是原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)，而是有利于循環(huán)低碳發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。綠色化實際上是要引導(dǎo)和催化經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，促使經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入具有綠色競爭力的通道。

第四，綠色化是經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的傳動器和輸油閥。馬達(dá)轟鳴不等于車輪飛轉(zhuǎn)，要把建設(shè)生態(tài)文明這項戰(zhàn)略決策和頂層設(shè)計變成現(xiàn)實成果，還需要具體的實施計劃，綠色化就是把這項頂層設(shè)計轉(zhuǎn)化為實際行動的行動計劃和運行機(jī)制。在這里，綠色化中的“化”字具有特殊意義，值得深入理解。“化”意味著在時間上長期持續(xù)，在空間上廣泛實施。我們都知道，要使一個靜止的重物運動，開始時會十分吃力，需要提供很大的推力，初始速度比較慢，但隨著速度逐漸加快，就可以不必提供那么大的推力了。這個比喻告訴我們，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化，開始時會因為認(rèn)識不足、利益掣肘等原因而比較困難，此時一定要下定決心，咬牙加力，等到綠色發(fā)展逐步成為社會共識，各種有利于綠色發(fā)展的體制機(jī)制也建立起來了，那時綠色發(fā)展本身就會具有繼續(xù)向前的慣性，就比較容易繼續(xù)推動了。萬事開頭難，“化”字解其味，是深刻理解綠色化要求的關(guān)鍵之處。

發(fā)展是本體，綠色為約束。提出綠色發(fā)展，就是明確了發(fā)展的中心地位，同時對發(fā)展給予特定的外在要求，二者兼具，方為真諦。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化的含義

綠色是指環(huán)保，經(jīng)濟(jì)是指賺錢，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化就是指那些同時產(chǎn)生環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展過程，具體而言有兩種含義：

第一種含義，是指“經(jīng)濟(jì)要環(huán)保”，既要求經(jīng)濟(jì)活動不損害環(huán)境或有利于保護(hù)環(huán)境。在這里，“綠色”是對經(jīng)濟(jì)活動的外在限定，它要求經(jīng)濟(jì)活動不以犧牲環(huán)境為代價或不付出過大的環(huán)境代價。在這個意義上，綠色經(jīng)濟(jì)并非單指某些產(chǎn)業(yè)活動，而是對整個經(jīng)濟(jì)體系的要求，它實際上是指要把原有經(jīng)濟(jì)體系的面貌由“非環(huán)保型”轉(zhuǎn)到“環(huán)保型”，因此，此時綠色經(jīng)濟(jì)又可稱為“環(huán)保型經(jīng)濟(jì)”或“環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)”。舉例說，鋼鐵、化工、建材、造紙等這些產(chǎn)業(yè)，在粗放型發(fā)展方式下是高排放的因而是非綠色經(jīng)濟(jì)的，而在清潔技術(shù)、循環(huán)利用和節(jié)能減排的生產(chǎn)方式下，就是環(huán)保型的，就屬于綠色經(jīng)濟(jì)。應(yīng)該注意，這時候經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化強(qiáng)調(diào)的重點是“環(huán)保”，即為了環(huán)保的目的，哪怕放棄一部分經(jīng)濟(jì)效益也是必要的，以保證經(jīng)濟(jì)是“綠色”的。

第二種含義，是指“從環(huán)保要經(jīng)濟(jì)”，即從環(huán)境保護(hù)活動中獲取經(jīng)濟(jì)效益。美國耶魯大學(xué)丹尼爾·埃斯蒂教授和安德魯·溫斯頓教授在《從綠到金——聰明企業(yè)如何利用環(huán)保戰(zhàn)略構(gòu)建競爭優(yōu)勢》一書中指出：“為什么通用電氣、索尼、豐田、沃爾瑪這些世界最大、最強(qiáng)硬、最追逐利潤的企業(yè)現(xiàn)在都在談環(huán)境保護(hù)？（因為）聰明的企業(yè)會通過對環(huán)保挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略管理取得競爭優(yōu)勢。“他們認(rèn)為“以全新視角觀察事物，會帶來實際收益。過去四十年間，越來越多的企業(yè)發(fā)現(xiàn)了靈活管理綠色浪潮帶來的壓力所能獲得的潛在效益。未來的企業(yè)將既創(chuàng)造業(yè)務(wù)利潤，又創(chuàng)造一個健康和可持續(xù)發(fā)展的世界。”我們可以把這個意義上的綠色經(jīng)濟(jì)稱為“從綠掘金”，也就是說，環(huán)境保護(hù)可以成為經(jīng)濟(jì)利潤的一個來源，成為一個經(jīng)濟(jì)增長點。舉例說，環(huán)境污染治理、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新能源開發(fā)、綠色食品研發(fā)等，都可以帶來新的利潤，使這一部分活動改變了“環(huán)保只賠錢不賺錢”的形象。可以看到，這個時候“綠色經(jīng)濟(jì)”強(qiáng)調(diào)的重點是“經(jīng)濟(jì)”，即通過政策調(diào)節(jié)和定向開發(fā)使環(huán)境保護(hù)也有利可圖。

按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化是同時產(chǎn)生環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展過程的定義，可以看到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化的外延有兩個：

一是對原有經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)行“綠化”或生態(tài)化改造。它包括開發(fā)新的生產(chǎn)工藝、降低或替代有毒有害物質(zhì)的使用、高效和循環(huán)利用原材料、降低污染物的產(chǎn)生量、對污染物進(jìn)行凈化治理等，這些活動都能減輕對環(huán)境的壓力，并通過節(jié)約資源而獲得經(jīng)濟(jì)效益，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)都是適用的。實際上，現(xiàn)代工業(yè)已經(jīng)在很大程度上做到了低排放甚至零排放，所以盡管產(chǎn)業(yè)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但屬性上已屬于綠色經(jīng)濟(jì)。我國政府所部署的“加快建設(shè)以低碳排放為特征的工業(yè)、建筑、交通體系等”就屬于這個范圍。

二是發(fā)展對環(huán)境影響小或有利于改善環(huán)境的產(chǎn)業(yè)。它包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、有機(jī)食品、可再生能源、服務(wù)業(yè)、高新科技、植樹造林等等，稱為“綠色產(chǎn)業(yè)”，其特點就是天生對環(huán)境友好，不必投入過多資源進(jìn)行污染防治和生態(tài)保護(hù)。這些產(chǎn)業(yè)并不都是新興產(chǎn)業(yè)，有些是屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的，而且有些產(chǎn)業(yè)有著數(shù)千年的悠久歷史，例如我國傳統(tǒng)的農(nóng)耕生產(chǎn)方式中有些做法充分運用了資源循環(huán)利用的原理，充滿了生態(tài)文明的智慧。目前聯(lián)合國環(huán)境署倡導(dǎo)的“綠色投資”主要是要求各國把資金投入到這些既能增加就業(yè)、拉動消費又減少排放的經(jīng)濟(jì)活動中去，包括清潔技術(shù)、可再生能源、生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、基于生物多樣性的商業(yè)（如有機(jī)農(nóng)業(yè)）、廢物及化學(xué)品管理、綠色城市、綠色建筑和綠色交通等，可以看到與上述綠色產(chǎn)業(yè)也是基本一致的。我國政府部署的“培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟(jì)增長點”也屬于這個范圍。

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化的政策建議

綠色經(jīng)濟(jì)具有“綠色”和“經(jīng)濟(jì)”的雙重特性，所以，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化，就是從環(huán)保和經(jīng)濟(jì)兩個方面制定促進(jìn)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的政策。環(huán)保政策的主要目的是使經(jīng)濟(jì)更綠化，其主要方式是實行從嚴(yán)從緊的管制，起到“推”的作用；經(jīng)濟(jì)政策的主要目的是使環(huán)保更賺錢，其主要方式是實行必要的經(jīng)濟(jì)利益刺激，起到“拉”的作用，這一“推”一“拉”，相互配合，相得益彰，實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)共贏。

首先是實施推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化的環(huán)保政策：

第一，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻。按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等主體功能區(qū)，制定不同的區(qū)域發(fā)展政策。根據(jù)環(huán)境容量和資源承載力確定污染物排放總量控制計劃，并以此為基礎(chǔ)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。在一些特殊的地區(qū)，要實行環(huán)境優(yōu)先。嚴(yán)格按照法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的要求，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策、建設(shè)項目等進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價，對環(huán)境容量不足和污染物排放超過總量控制計劃的地區(qū)，嚴(yán)格限制有污染物排放的建設(shè)項目的新建和擴(kuò)建。對資源和環(huán)境消耗設(shè)定剛性紅線。

第二，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理和執(zhí)法。依法關(guān)閉高耗能、高污染的企業(yè)，對排放污染造成重大損失的企業(yè)和個人依法追究責(zé)任。圍繞水污染防治、大氣污染防治、城市環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、核與輻射環(huán)境安全和推動解決當(dāng)前突出的環(huán)境問題等重點任務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)法，重點抓一些大案。嚴(yán)格實施對自然資源的用途管制。

我國傳統(tǒng)的農(nóng)耕生產(chǎn)方式中有些做法充分運用了資源循環(huán)利用的原理，充滿了生態(tài)文明的智慧。圖為江西省德興市繞二鎮(zhèn)重溪村，茶農(nóng)正在開心采摘清明茶。CFP供圖

第三，強(qiáng)化環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合決策機(jī)制。把環(huán)境保護(hù)前置于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策階段，在經(jīng)濟(jì)決策過程中強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的把關(guān)和引導(dǎo)作用。從環(huán)境保護(hù)方面提出對國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要建議。對環(huán)境有重大影響的決策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證，必要時實行環(huán)保一票否決。把環(huán)境保護(hù)作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的主要標(biāo)準(zhǔn)和重要手段。

第四，把環(huán)保要求納入生產(chǎn)和消費全過程。廣泛推行清潔生產(chǎn)，鼓勵節(jié)能降耗，防范和應(yīng)對污染事故，構(gòu)建低消耗、少污染的現(xiàn)代生產(chǎn)體系。實行有利于環(huán)境保護(hù)的流通方式，積極治理鐵路、水運等運輸污染，保障危險化學(xué)品運輸和儲存安全，限制高污染產(chǎn)品貿(mào)易，完善資源再生回收利用，建立清潔、安全的現(xiàn)代物流體系。大力倡導(dǎo)環(huán)境友好的消費方式，實行環(huán)境標(biāo)識、環(huán)境認(rèn)證、綠色采購和生產(chǎn)者責(zé)任延伸等制度，推行垃圾分類和消費品回收，建立綠色、節(jié)約的消費體系。

同時制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化的經(jīng)濟(jì)政策：

第一，建立健全環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。按照中央關(guān)于“落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制”的要求，完善產(chǎn)權(quán)制度。一是建立環(huán)境資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)法律制度。制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和劃出生態(tài)紅線，確定可用于支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境承載力規(guī)模，明確這些環(huán)境承載力的終極產(chǎn)權(quán)屬于全民所有，其作用是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。二是建立國家代表全民行使該種環(huán)境承載力所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制，可以考慮成立“國家環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營總公司”來承包作為經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的環(huán)境承載力，這個公司出于追求經(jīng)濟(jì)利益的目的，會盡力把有限的環(huán)境承載力資源配置到獲得最大經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)活動上去。三是建立環(huán)境資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場，讓市場機(jī)制發(fā)揮配置經(jīng)濟(jì)資源的決定性作用，使有限的環(huán)境承載力資源經(jīng)過市場選擇而流轉(zhuǎn)到獲得更高效益的生產(chǎn)領(lǐng)域。以上思路可以先在局部的區(qū)域或流域進(jìn)行試點。

第二，實施促進(jìn)提高資源產(chǎn)出率的鼓勵措施。用法規(guī)形式確立對循環(huán)利用資源的經(jīng)濟(jì)活動給予減稅、補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施。制定法規(guī)和相關(guān)政策，對優(yōu)先采購和使用節(jié)能節(jié)水節(jié)材等有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施等行為，給予獎勵或補(bǔ)差。制定法規(guī)政策支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括建立清潔產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)支持基金、風(fēng)險投資基金、新型節(jié)能環(huán)保技術(shù)推廣平臺等，支持在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的“萬眾創(chuàng)業(yè)，大眾創(chuàng)新”。建立和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎匾贫取?/p>

第三，創(chuàng)設(shè)有利于綠色經(jīng)濟(jì)的激勵機(jī)制。出臺綠色信貸、污染責(zé)任保險、綠色投資等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，把產(chǎn)品消費后的處置責(zé)任前移到生產(chǎn)者，從而激勵生產(chǎn)者按照環(huán)境友好的理念進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計，優(yōu)化生產(chǎn)過程。通過制定引導(dǎo)性的財政和價格政策，引導(dǎo)企業(yè)走清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路。通過調(diào)整水、電、煤等資源價格促進(jìn)企業(yè)采取資源節(jié)約型的生產(chǎn)工藝。完善環(huán)境保護(hù)模范城市、生態(tài)省（市）、生態(tài)示范區(qū)、環(huán)境友好型企業(yè)、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)等創(chuàng)建活動，使那些在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互融合方面取得重要進(jìn)展的地區(qū)獲得榮譽(yù)和實惠。

第四，實行有利于綠色發(fā)展的干部選用制度。以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為依據(jù)，改革干部考核評價和任用制度，使那些在推進(jìn)綠色化中成績突出的干部得到重用。以資源環(huán)境生態(tài)紅線管控等為基線，建立生態(tài)環(huán)保問責(zé)制，進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計和責(zé)任追究。