韓國自貿區制度化建設的經驗與借鑒

■ 王 琳 北京語言大學

1997年亞洲金融危機爆發后，韓國經濟遭受沉重打擊，被迫大幅改革經濟體制，尋求新的增長動力。同時，這一時期東亞經濟一體化發展迅速，韓國的主要貿易伙伴如中國、美國、日本等均加大自貿區建設，搶占和擴大國際市場，韓國產業國際競爭力受到威脅。在內外雙重壓力下，韓國也開始將自貿區納入國家發展戰略，謀求通過開放優化國內經濟結構，穩定和擴大出口市場，吸引外來投資，并在實踐中取得了顯著成效，其經驗值得借鑒。

一、韓國自貿區戰略發展歷程

韓國自貿區建設發展大致可分為三個階段：

第一階段，決定建設自貿區和韓國—智利自貿協定生效（1998-2004年）。1998年3月韓國專門設立“通商交涉本部”（正部級），主管外貿談判事宜。同年11月，韓國將智利選為首個自貿區談判對象，其原因一是雙方貿易互補性強，韓國對智利主要出口工業品、進口原材料，兩國建立自貿區對韓國產業影響相對較小。二是兩國季節相反，農產品種植時間不同，對韓國競爭力較弱的農業沖擊不大。三是智利自貿區談判經驗豐富，韓國希望通過談判加以學習。雙方1999年12月舉行第1輪談判，歷時3年于2002年8月簽署協定，此后又在韓國會的壓力下舉行4次補充談判，最終協定于2004年2月生效。

第二階段，制定“FTA路線圖”和韓美、韓國-歐盟自貿區生效（2004-2012年）。在與智利的談判過程中，韓國充分認識到了自貿區建設制度化的重要性，于2003年8月制定“FTA路線圖”，并于2004年5月根據WTO多哈回合談判（DDA）現狀對路線圖加以調整。該路線圖的短期目標是優先推進與新加坡、墨西哥、加拿大等經濟體的自貿區建設，并將其作為今后與發達和大型經濟體開展談判的橋頭堡，中長期目標則是與美國、歐盟、中國等發達和大型經濟體建成自貿區。此外，為擺脫自貿區建設起步較晚帶來的不利影響，實現經濟效果最大化，路線圖強調要建設一攬子自貿協定，談判領域要包括商品、服務業、投資、政府采購、知識產權等，談判對象要同時推進多個自貿區建設，以相互彌補各協定帶來的負面影響。

這一時期，韓國自貿區建設最重要的成果是先后與東盟、歐盟、美國等全球性重量級經濟體完成談判并生效。韓國-歐盟自貿談判于2007年5月啟動，歷經2年8輪談判于2009年7月簽署，2011年7月生效。韓美自貿談判于2006年6月啟動，雖然于2007年4月迅速達成協定，但受2008年國際金融危機、韓農業部門及美國汽車界反對的影響，雙方又進行多輪補充談判，最終于2012年3月得以生效。

第三階段，制定“新通商路線圖”和應對東亞經濟一體化趨勢（2012年至今）。這一時期，中日韓FTA、“區域全面經濟伙伴關系”（RCEP）、“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）、“跨大西洋貿易與投資伙伴協議”（TTIP）等全球性自貿區談判快速推進。同時，東亞經濟一體化雖成趨勢，但有關自貿協定“意大利面條”現象十分突出。面對這些現實問題，2013年6月韓國在既有“FTA路線圖”的基礎上制定“新通商路線圖”（見表1），主要內容為韓國應以韓美、韓中自貿區為基礎，謀求在美國主導的TPP和中國主導的RCEP之間擔任關鍵（Linchpin）角色，進而在東亞經濟一體化過程中發揮主導作用。2013年11月，韓政府正式對TPP表明關注，已與TPP成員國進行多輪雙邊預備磋商。2015年11月，中韓草簽自貿區協定，有望于年內正式簽署并生效。“新通商路線圖”還提出，在保持開放型貿易政策基調、加強FTA網絡建設的同時，要著眼新興經濟體的開發與合作需求，打造雙贏和共贏自貿區，力爭到2023年將自貿區貿易規模占外貿總額的比重提高到85%。

表1 韓國“FTA路線圖”和“新通商路線圖”的主要內容對比

表2 韓國自貿區建設成果

二、韓國自貿區建設成果

韓國自貿區建設成果主要體現在以下四個方面：

其一，自貿區“經濟領土”位列全球前列。截至2015年2月，韓國已生效的自貿協定共11個，已完成談判但未生效的共4個，涉及美國、歐盟、加拿大、澳大利亞、東盟、智利、秘魯、中國、印度等54個經濟體（見表2）。全球14大經濟體中，目前只有日本、俄羅斯和巴西未與韓國簽署自貿協定。2014年韓國GDP占全球GDP的比重僅為1.6%,雖然遠遠小于中國（11.4%）、日本（8.3%），但通過自貿區建設確保的“經濟領土”已占全球GDP的61.4%，遠遠超過中國（16.2%）、日本（17.2%），僅次于智利（78.2%）、墨西哥（61.4%），位列全球第三。中韓自貿協定生效后，韓國自貿區“經濟領土”有望擴大到72%以上。

其二，同自貿伙伴的貿易額快速增加。2004年韓國-智利自貿協定生效10年間，雙方貿易額年均增長16.3%，其中出口增長16.9%，進口增長 16.0%。2007年韓國-東盟自貿協定生效7年間，雙方貿易額年均增長11.8%，其中出口增長14.4%，進口增長8.7%。2011年韓國-歐盟自貿協定生效后3年間，雙方貿易年均增長4.4%。2009年韓國自貿區貿易額僅占外貿總額的14%，落后于同期的中國（20%）、日本（17%），但到2013年已達到35%，遙遙領先中國（20%）、日本（19%）。

其三，產品競爭力要增強。通過締結自貿協定，韓國對外出口的關稅壁壘從2004年的5.28%（出口額加權平均關稅率）下降到2013年的4.65%，自貿區帶來的關稅節省效果達到79.9億美元。2003年韓國產品在智利市場的占有率僅為2.8%，但兩國自貿區建立后的2007年急劇上升到6.8%，特別是汽車、水泥、石油產品的占有率分別上升到 30.6%、39.9%、33.8%。自貿協定還有效促進了韓國中小企業對智利的出口，據統計對智利出口額在1萬美元以上、100萬美元以下的中小企業由2003年的471個增加到2013年的1249個。韓美自貿協定自2012年3月生效至同年12月，在不到一年的時間內，韓國關稅受惠商品對美出口同比增長14.6%，其中對美汽車及配件出口增加25%。

其四，產業結構進一步優化。近年來韓國傳統產業開發和市場容量基本飽和，在電子、汽車、信息通訊等領域雖有一定優勢，但前有美國、歐盟、日本等發達經濟體技術打壓，后有中國等新興市場趕超，“三明治現象”突出。韓國迫切希望通過自貿區建設，倒逼國內產業升級換代，謀求在新一輪國際競爭中占領先機。經過不斷努力，一度帶動韓國經濟增長的造船、汽車、鋼鐵、無線通訊設備等傳統支柱型行業繼續保持全球領先地位，先進制造、節能環保、新能源、現代服務業等新興產業發展迅速，正通過自貿區建設走向全球。

三、韓國自貿區制度化建設經驗

（一）談判及批準程序日趨成熟

韓國-智利自貿協定生效后，2004年6月韓國以“總統訓令”方式頒布“FTA締結程序規定”，規定政府簽署自貿協定的必要程序為“FTA工作層推進委員會→FTA推進委員會→對外經濟部長會議”。其中，FTA推進委員會下設“FTA民間咨詢會議”，履行聽取民間意見的程序。在自貿區談判前舉行聽證會，之后將聽證會結果提交對外經濟部長會議，由該會議最終決定是否啟動談判。經歷韓美自貿協定的曲折談判后，《與通商條約締結程序及履行相關的法律》（簡稱“通商程序法”）于2011年12月通過韓國國會表決，并于2012年7月正式生效。該法適用對象從FTA擴大到所有對外貿易條約，包括加入國際經濟機構、區域貿易協定（RTA）等雙邊或多邊貿易組織，并強化國會監督及審批權限。

該法規定，締結所有對外貿易條約，均需廣泛聽取各部門意見，包括履行建立相關條約締結計劃、舉行聽證會、聽取國民意見、考察相關條約的經濟合理性等程序。條約談判過程中需向國會報告重大事項，談判結束后需向國會報告談判結果，并聽取國會意見和接受國會監督。條約生效后，每5年須向國會提交有關經濟效果、國內補償機制的實效性及改善方案、對方國家履行相關義務的情況等報告。

（二）加強官產學有效溝通

韓國自貿區建設中，政府與產業界之間的溝通經歷了三個階段：政府主導的意見搜集→民間咨詢制度化及產業界自發活動→通過成立民官聯合機構建立“隨時溝通”關系。韓國-智利自貿區談判過程中，FTA促進委員會中只有部分產業界代表參加，政府與產業界的意見交換有限。此后，FTA民間咨詢會議作為政府與產業界溝通的機制正式成立，產業界也自發成立了FTA民間對策委員會，制造業、農水產業、服務業、消費者等社會團體廣泛參與。2007年，韓美FTA簽署咨詢委員會升級為FTA國內咨詢委員會，政府有關部委部長及經濟界、媒體、學界、社會市民團體共同參與，目的系為完善國內對策。2013年樸槿惠政府上臺后，通商產業論壇正式成立，產業通商資源部長官和韓國貿易協會會長擔任共同委員長，下轄22個分委會，討論議題從FTA擴大到韓國所有對外貿易事務，進一步強化了政府與產業界等的溝通。

（三）不斷完善開放補償機制

2004年韓國-智利自貿協定中，韓國政府提供的開放補償規模僅為1.2萬億韓元，主要用于提高果樹產品的競爭力。2007年韓美自貿協定中，韓國政府投入29.8億韓元的產業支援金。2010年韓國-歐盟自貿協定中，韓國政府投入10.8萬億韓元以加強畜產品競爭力，并擴大對化妝品、醫療器械等產品的R&D投資。韓國針對不同的產業，先后制定《根據自貿協定制定的農業援助特別法》、《根據自貿協定制定的貿易調整援助法》、《<根據自貿協定制定的貿易調整援助法>的施行令》等相關法律，為國內優勢產業爭取更加有利的國際貿易環境，對因進口增加而遭受損失的產業和群體提供補貼，確保有關產業的國際競爭力。

對農畜水產業，一方面是提供直接損失補償金和企業倒閉支援金，另一方面是強化競爭力，包括提高生產、加工、流通等階段的能力，擴充生產基礎設施，培育種子產業，改善農業結構等。對制造業和服務業，在提供直接損失補償金和調整貿易支援制度的同時，大力促進R&D投資和出口多樣化。

（四）自貿區效果的擴大需要政府和業界的持續努力

就韓國企業對自貿協定利用率而言，一般在協定生效初期效果并不明顯，但之后呈現快速增長趨勢。例如在出口方面，2008年韓國-東盟自貿協定利用率僅為14.0%，但2013年上升到38.7%；在進口方面，2018年韓國-東盟自貿協定利用率為38.0%，2013年上升到75.6%；2010年韓國-印度自貿協定利用率為44.7%，2013年達到61.0%。韓國自貿協定利用率得到不斷提高，這主要得益于韓國政府及商會不斷加大對自貿區的宣傳和培訓，使企業深入了解韓國與自貿伙伴相互開放市場的時間表、商機和挑戰，進而趨利避害。

四、我國需要借鑒韓國自貿區制度化建設的經驗

中韓兩國國情不同，我國自貿區建設面臨的內外復雜環境遠非韓國能及。但自貿區建設亦有一定普遍規律，我國可借鑒韓國自貿區制度化建設經驗，統籌規劃，穩妥推進，使自貿區為國家經濟社會發展帶來最大正面效應。

（一）加緊制定自貿區發展戰略

當前美國、歐盟、日本、韓國、東盟等制定自貿區戰略時，除追求貿易和投資便利化之外，更多將其作為爭奪貿易規則主導權、謀劃地緣政治、運籌外交關系的重要工具，這導致東亞自貿區建設“意大利面條”現象突出。面對這些情況，我國自貿區建設既要考慮現實經濟利益，也應著眼未來戰略利益，既要考慮自身利益，也要照顧其他伙伴的關切，可在推動中韓和中澳自貿協定早日生效的基礎上，加快推進中日韓和RCEP談判進程，積極同“一帶一路”有關國家建立不同類型的自貿區，最終建成立足東亞、面向亞太、展望全球的自貿網絡。

（二）抓緊建立自貿區與產業無縫對接機制

通過韓國自貿區建設經驗可以看到，規范自貿協定談判程序，盡早制定有關法律，這是順利推進自貿區戰略的基本保障。我國可在總結以往自貿協定談判的基礎上，盡早建立由國務院直接領導的統籌自貿協定談判與實施的專門機構，制定《自貿協定談判原則與程序》，這既可使相關部門和企業在參與自貿協定談判時有章可循，也有助于完善自貿談判過程中的信息溝通渠道，幫助談判部門改進決策方法，提高決策效率。在自貿區建設的全過程，即從可行性研究、談判到協定實施的所有過程中，有必要與國內產業建立聯系機制，為相關企業提供意見反饋平臺，讓重點行業參與決策制訂。在可行性研究中要充分考慮國內產業的實際情況，在此基礎上對是否啟動談判做出客觀評價。在談判時要為有關產業提供溝通平臺，為保護敏感產業利益預留時間和空間，并主動向企業作政策解讀，推動其主動進行結構調整。在自貿協定實施中要建立公眾信息提交平臺，讓利益攸關企業直接向政府反饋意見，并在核實后及時加以解決。定期評估自貿協定對產業的影響并形成報告，根據評估報告的建議采取必要措施。

（三）加快完善自貿區補償機制

我國有必要借鑒韓國貿易調整支援制度的經驗，加快完善開放補償機制建設，解決開放過程中的利益調整和救濟問題，爭取社會各界對推進自貿談判的支持。既要以整體利益為基準評估是否需要做出談判讓步，也需要探索建立敏感產業、部門的利益補償機制，以平衡利益和達成協議。考慮到我國國情，我國在實施開放補償機制時，不能只關注那些國有企業的得失，應把更多資源投向弱勢產業和群體。對于開放補償機制的申請和認證，應以簡化為原則，避免由于申請耗時過長而錯過最佳援助時期，并立足長遠，做到“授人以魚”和“授人以漁”有效結合。此外，政府既要考慮各產業、部門的特點、發展水平以及現有開放程度和競爭力，確保國家經濟產業安全，也應發揮市場優勝劣汰的競爭機能，通過市場退出機制，淘汰落后企業，促進產業結構升級，激發國內產業活力。

（四）努力突破自貿區建設中的制度障礙

韓國將自貿區建設與優化經濟結構密切聯系，且取得較好效果。我國亦有必要借鑒這一經驗。當前，全球自貿區談判重點逐漸轉向競爭政策、勞工權利、政府采購、環境等領域，而我國在上述領域的基本體制大多已由法律形式固定下來，接受這些高標準需要突破現行體制和法律制度，有些領域還將受到較大的利益沖擊。應當說，在歐美國家仍掌握國際貿易規則話語權的情況下，高標準的貿易、服務、投資自由化，必然是未來自貿區發展方向，其中很多領域也與我國產業發展方向是一致的。今后在我國開展自貿區談判中，在規則領域可逐步與國際接軌，引入準入前國民待遇和負面清單等模式，特別是在金融、電信等競爭力較弱產業中應引入適度競爭等先進理念，打破壟斷等限制服務業發展的制約因素。▲

[2]馮維江.試析美歐日自貿區戰略及對中國的啟示（J），亞太經濟，2015（1）9-15.

[3]王琳.東亞各方的自貿區戰略與中國的選擇（J），國際經濟合作，2014（10）24-29.

[4]袁波，王蕊.以自貿區戰略促進中國產業發展（J），國際經濟合作，2014（5）42-46.