行政事業單位內部控制建設的問題及對策

張呈+高芬

[摘 要] 健全合理、行之有效的內部控制是懲治腐敗、防止財務違規、提高事業單位管理水平的重要手段。當前，我國事業單位在內部控制建設中存在的問題，主要體現在制度體系不全，內控意識淡??；風險認識不足，風險評估不夠；崗位設置混亂，運行效率低下；信息傳遞不暢，業務溝通脫節；監督機制缺乏，監督范圍狹窄等方面。事業單位應通過健全內控體系，強化內控意識；全面認識風險，充分評估風險；合理設置崗位，提高運行效率；促進信息傳遞，增強業務合作；完善監督機構，擴大監督范圍等措施，以此來加強事業單位內部控制建設，提高事業單位管理水平。

[關鍵詞] 事業單位；內部控制；風險；問題；對策

[中圖分類號] F230 [文獻標識碼] B

2012年11月29日，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并要求于2014年1月1日起在全國各級行政事業單位執行，標志著我國行政事業單位內部控制建設與實施的系統工程正式啟動。建立健全內部控制制度，不僅有利于加強對權力運行的制約，而且對深化改革、懲治腐敗、提高單位管理水平具有十分重要的意義。目前，我國行政事業單位內部控制的建設存在很多問題，嚴重阻礙了內部控制制度作用的發揮。

一、我國事業單位內部控制建設中存在的問題

（一）控制環境：制度體系不全，內控意識淡薄

一是內部控制制度體系不完善。我國企業內部控制框架體系已經相對完善，《企業內部控制基本規范》、《企業內部控制應用指引》以及《企業內部控制評價指引》、《企業內部控制審計指引》等一系列文件為企業內部控制的建設與評價指供了科學依據。然而，行政事業單位內部控制卻處于探索階段，2012年財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》是目前出臺的唯一可供參考的依據，而且由于實施時間短，相關規定不夠具體，指導意義有限。在這種大背景下，不少事業單位沒有建立內部控制制度，許多管理措施與涉財事項依據經驗做決定。有的單位雖然建立了內部控制，但制度過于簡單，或者僅僅流于形式。

二是內部控制建設意識淡薄。由于我國行政事業單位內部控制建設起步晚，相關法律、理論基礎不完善，導致單位管理人員對內部控制建設的重要性認識不夠。不少領導認為內部控制建設要花費大量的資源與代價，短期內見效不明顯，不愿意投入時間與精力推行內部控制建設。管理層內控意識淡薄直接致使員工對內部控制建設的忽視。一些行政事業單位雖然遵循國家規定，或者為了完成任務，建立了比較完善的內控制度，但并沒有與本單位的實際相結合，導致制度實施起來有很大的難度，阻礙了內部控制效用的發揮。

（二）風險評估：風險認識不足，風險評估不夠

宏觀層面的風險包括以行政腐敗為代表的濫用職權風險、資源配置不合理風險以及低效率使用資金風險等。微觀層面的風險包括預算、采購、資產管理、財政收支等業務層面的風險。行政事業單位的領導及相關人員未能全面識別出這些風險，并評估風險產生的危害，在工作過程中玩忽職守，使得政府形象受損，影響行政事業單位職能的發揮，妨礙內部控制目標的實現。

（三）控制活動：崗位設置混亂，運行效率低下

一是崗位設置混亂。不相容崗位相分離是內部控制控制建立的一個重要原則，旨在通過不同的人負責不同的業務環節實現牽制，防止舞弊的發生。目前，我國行政事業單位存在崗位混亂、一人多崗的現象，如出納、會計由一人擔任，采購同時兼任資產保管，財務負責人保管付款過程中的全部印章等，完全違背了內部控制制度的設立原則，造成國家資產流失、運營效率低下。

二是業務管理制度不完善。合理的預算控制是提高資金使用效率以及透明度的重要途徑。然而，預算編制不合理、精細化水平不高、執行力度不夠等諸多問題，導致亂花錢現象普遍存在，削弱了預算管理的約束力。財務控制上的缺陷是行政事業單位內部控制制度的另一個頑疾。一些單位會計資料不規范，存在使用虛假原始憑證、違規編制記賬憑證，收入上繳不及時，賬外設賬，私設小金庫等情況，嚴重影響會計信息質量。資產核算和盤點制度不健全，損害了國有資產和財政收支的完整性。部分單位財務人員專業勝任能力不夠，業務水平偏低，綜合素質不高，甚至沒有相關的專業背景也沒有經過專業培訓，反映出人才的培訓與選拔存在嚴重問題。

（四）信息與溝通：信息傳遞不暢，業務溝通脫節

信息與溝通包括各種信息在各層管理部門、業務單位及供應商、審計機構等之間的傳遞與溝通。良好的信息系統與溝通可以實現信息資源的共享，提高工作效率，及時發現問題并解決問題。目前，我國許多行政事業單位的財務部門只專注于核算、付款兩項工作，與其它部門之間的溝通不夠，會計信息對業務預決策的支持不夠，業務實施缺乏財務專業數據的支持。會計核算與業務運行相脫節，降低了會計信息的有用性，導致出現盲目決策，造成資源浪費。此外，還存在部門層級眾多，協調能力差，對變化的反映不及時等問題。

（五）內部監督：監督機制缺乏，監督范圍狹窄

首先，內部審計機構的設置存在問題。許多單位沒有設立內審機構或配置專職人員，一些部位雖然設置了內審部門，但是未賦予相關人員相應的職權，致使工作沒法展開，對內部控制的監督也就成了一句空話。有的單位內部審計機構隸屬于財務部門，損害獨立性，嚴重制約了內部審計部門監督職能的發揮。其次，內部監督的內容不夠全面。監督的對象往往局限于國家財政資金的使用，對自有資金收支及自己資產的保管、使用問題監督不夠。

二、加強事業單位內部控制建設的對策建議

（一）健全內控體系，強化內控意識

加快完善內部控制框架體系，要在借鑒企業內部控制的建設成果的基礎上，結合行政事業單位自身特點，建立國家立法、內部審計機構設置、信息披露、外部監督等多角度、全方位的內部控制實施機制。各單位應該根據國家法律法規的規定，執行內部控制制度建設，將工作落到實處。單位負責人要認識到內部控制的重要性，積極推進內部控制建設與實施。同時，通過開展培訓、與其它單位進行經驗交流等方式，加深員工對內部控制的理解。此外，行政事業單位應該注重文化建設，形成積極向上的文化氛圍，激發員工的主觀能動性，營造健康和諧的文化，促進內部控制建設。endprint

（二）全面認識風險，充分評估風險

各單位必須樹立正確的風險意識，對潛在的風險進行預測，建立防范體系和預警機制。領導層應該重視識別風險，做好風險評估，特別是濫用職權風險、腐敗風險的識別和評估，并采取適當的應對措施，將問題解決和處理好。此外，應該結合自身情況、針對業務流程環節的風險點，強化員工的風險管理意識。需要強調的是，行政事業單位的風險識別、風險分析與風險應對是一個不斷變化發展的過程，貫穿于單位內部控制建設的始終。

（三）合理設置崗位，提高運行效率

合理的崗位設置是實現內部控制有效運行的重要手段。行政事業單位應該嚴格按照工作需要設置崗位，明確各崗位的工作職責權限，避免一人多崗、養閑人或權責不清、崗位混亂等情況。堅持不相容崗位相分離原則，將會計、出納、實物保管等職務交由不同人員承擔。單位付款過程中的全部印章不可由一人保管，應該分開保管。

在業務運行方面，行政事業單位應該重點加強預算管理、財務管理與資產管理，提高運行效率。結合單位的實際編制預算，各項支出應該明細化、具體化，實現資金使用的公開、透明。加強預算執行力度，通過預算對各項經濟活動進行規范，避免亂花錢現象的發生。嚴格按照預算會計制度進行會計核算，原始憑證要合法合規、會計資料要真實可靠，不私設小金庫，不賬外設賬。定期開展資產的盤點制度，確保國家財產的安全完整，對盤虧的資產查明原因，追究相關人員責任，防止因管理不善、員工貪污等原因導致資產流失。

（四）促進信息傳遞，增強業務合作

行政事業單位應該建立信息溝通制度，加強信息的收集、處理與傳遞。首先，單位將內外部相關信息收集起來，然后進行篩選、分類、整合，提高信息的有用性，增強信息對決策的指導。其次，應該加強信息在單位內部各管理層級、業務環節之間的傳遞，以及與供應商、監管部門和新聞媒體等的流通，并對發現的問題及時進行反饋，通過溝通促進各業務環節、各相關單位之間的聯系與溝通，增強合作，共同發展。此外，行政事業單位應該建立提高信息的有用性和溝通有效性的機制，包括內部報告制度、內部控制信息化系統等。

（五）完善監督機構，擴大監督范圍

內部監督機構是內部控制建設不可缺少的重要一環。一方面，行政事業單位應該合理設置內部審計部門，負責內部控制的評價與監督工作。審計部門不應隸屬于財務部門，以保證對財務的審計具有獨立性。內部審計部門應該定期或不定期對各部門進行評價與考核，對發現的問題進行通報批評、提出調整意見和建議，促進管理水平的提升。另一方面，還可以借助國家審計等外部監督機制來推動行政事業單位內部控制建設。此外，行政事業單位還應該擴大內部審計部門的監督范圍，除了國家的財政資金之外，自有資金和自有資產都應該列入監督范圍。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：潘洪志]endprint