小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理模式的制度創(chuàng)新

劉河元

(湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410131)

小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理模式的制度創(chuàng)新

劉河元

(湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410131)

摘要對(duì)小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理模式進(jìn)行了研究，研究表明：小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)受制于制度的影響。制度創(chuàng)新能提高用水效率、保障利益相關(guān)者權(quán)益并激勵(lì)用水戶(hù)發(fā)揮主體性。小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理制度主要有政府強(qiáng)制決策、用水戶(hù)協(xié)會(huì)的聯(lián)合決策和農(nóng)民用水戶(hù)的操作決策等三種基本類(lèi)型，但每種制度都有明顯的弊端，只有三種制度的有機(jī)結(jié)合，建立一個(gè)政府、用水戶(hù)協(xié)會(huì)和農(nóng)民的分層合作嵌套分層治理制度體系，才能有效實(shí)現(xiàn)小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)中的制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞灌溉系統(tǒng)；治理；用水戶(hù)協(xié)會(huì)；制度創(chuàng)新

農(nóng)民自組織參與灌溉治理是小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的最佳治理模式。但采用這種治理模式并不意味著所有的小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)都能有效實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理，因?yàn)橹卫砟Ｊ阶鳛榫唧w的制度安排受制于制度的影響。制度不僅通過(guò)改變治理結(jié)構(gòu)屬性和交易屬性影響治理模式，而且制度本身的演變過(guò)程也會(huì)對(duì)治理模式產(chǎn)生作用[1]。因此，只有重視不同制度安排對(duì)治理模式實(shí)施能力的強(qiáng)化作用，通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)治理。

1制度在灌溉系統(tǒng)治理模式中的中的作用

分析制度在灌溉系統(tǒng)治理模式中的作用，為灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理的制度創(chuàng)新提供理論前提，即制度創(chuàng)新必須要能提高用水效率、保障利益相關(guān)者權(quán)益并激勵(lì)用水戶(hù)發(fā)揮主體性，否則就不是好的制度。

制度是提高用水效率的關(guān)鍵。小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)對(duì)于廣大農(nóng)村依靠口糧田為生的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是生命線(xiàn)，用水效率如何直接決定農(nóng)民當(dāng)年的收成。用水效率的提高，灌溉系統(tǒng)硬件設(shè)施的完善只是前提，關(guān)鍵是在于完善制度，理順管理體制，明確責(zé)任主體。小型水庫(kù)灌溉管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，水從水庫(kù)進(jìn)入渠道，通過(guò)各級(jí)渠道的分送，最后分送到各田地，必須需要一套由多環(huán)節(jié)構(gòu)成的科學(xué)有效的灌溉管理制度。這些制度可以明確責(zé)任主體，有效落實(shí)灌溉系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)和管理的主體及職責(zé)，確保灌溉系統(tǒng)高效正常運(yùn)行；同時(shí)，通過(guò)落實(shí)水庫(kù)灌溉的各項(xiàng)管理制度，特別是人員機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)管人員，做到用水有計(jì)劃，放水有節(jié)制，違反必處罰，從而達(dá)到既保證灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)行又提高了農(nóng)田灌溉用水效率確保農(nóng)民的收益最大化。

制度是保障利益相關(guān)者權(quán)益的核心。灌溉系統(tǒng)中的利益相關(guān)者主要有上游用水戶(hù)、下游用水戶(hù)、用水戶(hù)協(xié)會(huì)(WUA)和政府這四個(gè)主要利益相關(guān)者。各單個(gè)利益相關(guān)者為了追求自身的利益最大化，可能會(huì)有意或無(wú)意損害了其他利益相關(guān)者的權(quán)益，比如：灌溉系統(tǒng)上游用水戶(hù)因擁有地緣優(yōu)勢(shì)可以不付出任何投入就可以輕松滿(mǎn)足灌溉所需用水，這種因收益與成本不對(duì)應(yīng)而出現(xiàn)“粗放式”地使用，造成水資源的浪費(fèi)，下游用水戶(hù)則因上游用水戶(hù)的任性而無(wú)法得到正常灌溉用水陷入用水困境導(dǎo)致不愿意對(duì)灌溉系統(tǒng)進(jìn)行投入和維護(hù)。因此，小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)持久而穩(wěn)定的良性運(yùn)行需制定各項(xiàng)科學(xué)合理的管理制度來(lái)規(guī)范灌溉系統(tǒng)內(nèi)各利益相關(guān)者并促使其共同作用，通過(guò)共同作用而產(chǎn)生一種平衡各利益相關(guān)者的合力，有效阻止“搭便車(chē)”行為從而最大程度上實(shí)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)各利益相關(guān)者的整體利益最大化[2]。

制度是激發(fā)用水戶(hù)發(fā)揮主體性的手段。小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民用水戶(hù)，使用灌溉系統(tǒng)的農(nóng)民用水農(nóng)戶(hù)應(yīng)是灌溉系統(tǒng)的管理者，只有讓農(nóng)民用水戶(hù)充分發(fā)揮主體性才能使農(nóng)民用水戶(hù)從灌溉系統(tǒng)中得到最大可能的收益。而農(nóng)民用水戶(hù)主體性的發(fā)揮直接受灌溉制度的制約。使用統(tǒng)一的運(yùn)用于各個(gè)灌溉系統(tǒng)的各項(xiàng)規(guī)則制度因缺乏靈活性而不一定適合灌溉系統(tǒng)的具體情況不但不能激發(fā)農(nóng)民用水戶(hù)的主體性甚至?xí)茐霓r(nóng)民用水戶(hù)已經(jīng)形成的非正式灌溉制度的共同信念從而沒(méi)有積極性參與到灌溉系統(tǒng)的治理中。只有由農(nóng)民用水戶(hù)自己或由農(nóng)民推選出來(lái)的農(nóng)民協(xié)會(huì)根據(jù)該灌溉系統(tǒng)的實(shí)際情況持續(xù)地設(shè)計(jì)有效的規(guī)則制度特別是有效的監(jiān)督和懲罰制度，才能充分激發(fā)用水戶(hù)在灌溉系統(tǒng)治理中充分發(fā)揮主體性。當(dāng)然，由于灌溉系統(tǒng)治理過(guò)程的復(fù)雜性也就決定了激發(fā)農(nóng)民用水戶(hù)發(fā)揮主體性的制度具有多樣性和層次性。

2小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理模式中的制度選擇

小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的利益相關(guān)者主要有政府、用水戶(hù)協(xié)會(huì)和農(nóng)民用水戶(hù)，由此也就形成了政府強(qiáng)制決策、用水戶(hù)協(xié)會(huì)的聯(lián)合決策和農(nóng)民用水戶(hù)的操作決策等三種基本的制度類(lèi)型。對(duì)這三種制度類(lèi)型的績(jī)效情況進(jìn)行判斷，可以為小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理的制度創(chuàng)新提供有效依據(jù)。

政府管理制度。所謂政府管理制度就是由政府直接控制灌溉系統(tǒng)的投資建設(shè)、管理運(yùn)行和維護(hù)，負(fù)責(zé)制定和維護(hù)各項(xiàng)灌溉管理規(guī)則并解決制度執(zhí)行過(guò)程中可能引發(fā)的各種權(quán)利沖突。政府管理制度的一個(gè)最大優(yōu)勢(shì)就是能調(diào)動(dòng)必要的人、財(cái)、物等資源以實(shí)行機(jī)制控制和管理。政府管理制度對(duì)于大型灌溉系統(tǒng)來(lái)說(shuō)可以調(diào)動(dòng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)專(zhuān)家，設(shè)計(jì)和建設(shè)先進(jìn)而復(fù)雜的灌溉系統(tǒng)并獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但對(duì)于小型水庫(kù)的灌溉系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，除了一些普適性的制度外，不但不會(huì)有良好的制度績(jī)效，甚至?xí)鹱璧K作用。因?yàn)椋环矫妫姓缘恼芾碇贫葲Q定小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象即農(nóng)民用水戶(hù)處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民在灌溉系統(tǒng)中沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)，特別是灌溉用水在時(shí)空配置、數(shù)量分配以及質(zhì)量上幾乎無(wú)能為力，任憑政府委托的灌溉部門(mén)安排，這使得農(nóng)戶(hù)失去了參與灌溉管理的動(dòng)力；另一方面，政府制度對(duì)灌溉管理部門(mén)缺乏激勵(lì)。政府管理制度在具體執(zhí)行時(shí)一般是委托水管部門(mén)代理政府履行灌溉管理的職責(zé)，而水管部門(mén)因無(wú)需承擔(dān)責(zé)任會(huì)為了追求自身利益熱衷于開(kāi)發(fā)建設(shè)新的灌溉系統(tǒng)，而不會(huì)對(duì)原有的灌溉系統(tǒng)進(jìn)行管理和維護(hù)，從而引發(fā)農(nóng)戶(hù)與水管部門(mén)之間、農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的矛盾沖突[3]。

農(nóng)民管理制度。農(nóng)民管理制度是2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后在農(nóng)村小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)中普遍存在的一種現(xiàn)象。這種制度是在因社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)的建設(shè)主體和管理主體缺位、投資資金缺失而灌溉系統(tǒng)又必須正常運(yùn)行的背景下產(chǎn)生的，其基本特點(diǎn)就是灌溉系統(tǒng)在用水季節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派1～2個(gè)無(wú)任何管理經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民來(lái)充當(dāng)管理者防止用水戶(hù)之間因用水而引發(fā)沖突。農(nóng)民管理制度的唯一優(yōu)勢(shì)就是管理者熟悉用水戶(hù)的基本情況能有效解決矛盾沖突，但更多的是灌溉系統(tǒng)必然處于真空狀態(tài)，維護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)著落，管理人員不到位，水庫(kù)安全沒(méi)保障，結(jié)果是造成“三不管”局面。上游用水戶(hù)節(jié)水意識(shí)淡薄，用水方式粗放，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重；而沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)的下游用水戶(hù)只能眼睜睜地看著水資源在上游浪費(fèi)掉而無(wú)法流到下游的自家責(zé)任田，無(wú)奈的農(nóng)民管理制度直接誘發(fā)了灌溉系統(tǒng)下游用水戶(hù)的用水困境。

用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理制度。用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理制度就是由農(nóng)民用水戶(hù)推選出優(yōu)秀的農(nóng)民代表組成用水戶(hù)協(xié)會(huì)按照大部分農(nóng)民用水戶(hù)的意愿設(shè)計(jì)出一整套管理該灌溉系統(tǒng)的規(guī)則制度，所有用水戶(hù)必須遵照協(xié)會(huì)的規(guī)則制度對(duì)灌溉系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行、管理和維護(hù)發(fā)揮主體性作用，才能享受灌溉系統(tǒng)的用水服務(wù)，否則，就會(huì)受到用水戶(hù)協(xié)會(huì)的懲罰。用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理制度的優(yōu)勢(shì)在于：首先，能夠得到用水戶(hù)認(rèn)可。用水戶(hù)協(xié)會(huì)(WUA)在灌溉系統(tǒng)的維護(hù)和管理制度、用水分配制度、水事糾紛處理制度等事項(xiàng)的決策時(shí)，必須要各方代表進(jìn)行充分談判并取得的意見(jiàn)一致時(shí)，制度才能生效，也只有這樣的制度，才能得到所有用水戶(hù)的認(rèn)同。其次，能夠有效阻止部分用水戶(hù)的“搭便車(chē)”行為。受封建傳統(tǒng)思想的影響，大部分的農(nóng)民用水戶(hù)只關(guān)心自己的那“一畝三分田”，不愿意為了集體利益而舉報(bào)那些違反制度的用水戶(hù)，而用水戶(hù)協(xié)會(huì)(WUA)是代表灌溉系統(tǒng)中的所有用水戶(hù)，沒(méi)有任何私利，對(duì)于用水戶(hù)的“搭便車(chē)”行為能及時(shí)給與相應(yīng)處罰。三是制度實(shí)施具有很強(qiáng)的操作性。用水戶(hù)協(xié)會(huì)成員是由優(yōu)秀農(nóng)民代表組成，且長(zhǎng)期在區(qū)域內(nèi)生活，熟悉該系統(tǒng)內(nèi)用水戶(hù)的服務(wù)需求，掌握灌溉系統(tǒng)維護(hù)和管理、灌溉用水分配的及時(shí)信息。但是用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理制度如果失去政府提供的政策、資金和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的支持也將面臨困境[4]。

3小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理模式中的制度創(chuàng)新

通過(guò)以上分析可以看出，小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的治理如果只采用一種制度將無(wú)法達(dá)到灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)行的目的。三種制度安排都有自身的優(yōu)勢(shì)和不足，政府的剛性制度和權(quán)威正好可以彌補(bǔ)農(nóng)民和用水戶(hù)協(xié)會(huì)自治的不足，而農(nóng)民和用水戶(hù)協(xié)會(huì)接地氣的組織彈性又是政府所缺乏的，只有三種制度的有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)政府、用水戶(hù)協(xié)會(huì)和農(nóng)民的分層合作，實(shí)現(xiàn)小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)中的制度創(chuàng)新。

對(duì)影響小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的制度分為農(nóng)民操作規(guī)則、用水戶(hù)協(xié)會(huì)選擇規(guī)則和憲法選擇規(guī)則三個(gè)層次。操作規(guī)則是指用水戶(hù)直接對(duì)灌溉水資源的使用而確定的各項(xiàng)規(guī)則，主要有灌溉用水進(jìn)入規(guī)則即灌溉系統(tǒng)的灌溉范圍和成員、灌溉用水的主體、時(shí)間、地點(diǎn)和方式；灌溉系統(tǒng)維護(hù)和管理規(guī)則；懲罰規(guī)則即對(duì)“搭便車(chē)”行為的監(jiān)督與制裁方式以及沖突的解決規(guī)則，它可以用水戶(hù)協(xié)會(huì)制定的正式規(guī)則，也可以是用水戶(hù)之間的非正式規(guī)則。集體選擇規(guī)則是指用水戶(hù)協(xié)會(huì)或政府水管部門(mén)就操作規(guī)則的制定主體和制定內(nèi)容提供指導(dǎo)原則，如灌溉管理體制、灌溉用水定價(jià)制度等；憲法選擇規(guī)則是指政府通過(guò)制定相關(guān)的支持政策和法律法規(guī)確定用水戶(hù)協(xié)會(huì)的地位以及集體規(guī)則的制定和修改權(quán)并影響操作規(guī)則的最終結(jié)果[3]。

操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法選擇規(guī)則三個(gè)層次既不是孤立的也不是完全對(duì)應(yīng)于農(nóng)民用水戶(hù)、用水戶(hù)協(xié)會(huì)和政府，而是相互嵌套構(gòu)成的“嵌套分層”的規(guī)則系統(tǒng)。就小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)而言，用水戶(hù)和用水戶(hù)協(xié)會(huì)制定的灌溉系統(tǒng)維護(hù)管理分工規(guī)則、用水規(guī)則、輪灌規(guī)則、懲罰規(guī)則等等的操作性規(guī)則的制定必須依據(jù)更一般的規(guī)則即集體選擇規(guī)則的條件來(lái)制定，如用水戶(hù)協(xié)會(huì)章程、灌溉系統(tǒng)維護(hù)管理制度、灌溉用水的分水規(guī)則等等，而集體選擇規(guī)則則必須依據(jù)更一般的規(guī)則即憲法選擇規(guī)則的制約，如灌溉系統(tǒng)水資源的產(chǎn)權(quán)界定和交易法規(guī)，灌溉系統(tǒng)利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)以及各種相關(guān)政策和補(bǔ)貼等等[4]。上述三個(gè)層次的規(guī)則是層層嵌套的，低一層次的規(guī)則總是受制于上一層次的規(guī)則，同時(shí)，任何一層次的變動(dòng)都會(huì)都可能引起其他層次規(guī)則的改變。灌溉系統(tǒng)的所有規(guī)則制度通過(guò)層層嵌套、相互互補(bǔ)而彌補(bǔ)了單項(xiàng)制度的不足，有利于灌溉系統(tǒng)治理績(jī)效的提高。

灌溉治理規(guī)則制度的嵌套分層決定了小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)各利益相關(guān)者在制定灌溉治理規(guī)則制度時(shí)一定要在三個(gè)層次的制度系統(tǒng)中進(jìn)行，也就是說(shuō)，必須同時(shí)考慮其他利益相關(guān)者的權(quán)益，與其他利益相關(guān)者的策略決策互動(dòng)并形成共同信念，據(jù)此制定最優(yōu)的灌溉治理規(guī)則制度。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府要為小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)創(chuàng)造制度環(huán)境和提供財(cái)政支持；要明確各層次決策主體權(quán)責(zé)，一般而言，小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)因規(guī)模較小，可以取消灌溉專(zhuān)管機(jī)構(gòu)，直接由用水戶(hù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)渠首工程、主渠道的維護(hù)管理、水分配、支渠和斗渠的維護(hù)管理，而農(nóng)民只負(fù)責(zé)毛渠和田間渠道的維護(hù)和用水權(quán)責(zé)。加強(qiáng)對(duì)用水戶(hù)協(xié)會(huì)進(jìn)行技術(shù)和管理等方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)。制定和完善灌溉系統(tǒng)相關(guān)的支持政策和法律法規(guī)體系，筆者認(rèn)為亟需制定農(nóng)戶(hù)用水法和用水戶(hù)協(xié)會(huì)(WUA)相關(guān)法。對(duì)于用水戶(hù)協(xié)會(huì)而言，要確立用水戶(hù)協(xié)會(huì)的法人地位并

承擔(dān)全部治理責(zé)任；要根據(jù)實(shí)際情況組織農(nóng)民制定各項(xiàng)灌溉管理制度，如水費(fèi)收取方案、灌溉系統(tǒng)的維護(hù)管理制度、水事糾紛的處理措施、水資源的分配制度等等；要提高農(nóng)民在用水戶(hù)協(xié)會(huì)的參與度，在WUA的運(yùn)行過(guò)程中從決策到評(píng)價(jià)的整個(gè)進(jìn)程中全面主動(dòng)參與。對(duì)于廣大農(nóng)民用水戶(hù)而言，要制定合理的灌溉系統(tǒng)維護(hù)計(jì)劃，根據(jù)水資源的實(shí)際情況制定靈活的用水規(guī)則。

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中圖分類(lèi)號(hào)S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2015)30-331-02

基金項(xiàng)目2013年湖南省水利廳課題《湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的治理模式及制度創(chuàng)新研究》的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介劉河元(1974- )，男，湖南隆回人，副教授，碩士，從事馬克思主義基本理論和水利文化研究。

收稿日期2015-09-14