我國突發公共事件中的行政問責制研究

梅穎

摘 要：對于突發公共事件，官員問責的啟動是對公眾的交代，也是官員對失職所負擔的必要責任。我國在落實行政問責制的實踐中，雖然取得了進步，但仍存在著諸多問題。本文透過上海外灘踩踏事件的官員問責，總結和分析我國突發公共事件中行政問責的突出問題，并提出相應的完善對策。

關鍵詞：踩踏事件；公共安全；突發公共事件；問責

近年來，我國各種突發公共事件不斷發生，從2008年的甕安事件，到2011年的溫州動車事故，再到發生在2014年末震驚中外的慘劇——上海外灘踩踏事件。雖然具體類型不同，但這些突發公共事件都在給人們帶去痛苦的同時，也一次次掀起了對失職官員的“問責風暴”。

1 上海外灘踩踏事件的行政問責

上海外灘踩踏事件是一起大量人群聚集引發公眾傷亡的突發公共事件。2014年12月31日23時35分，上海市黃浦區外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處發生擁擠踩踏，造成36 人死亡，49人受傷。

事發后，相關部門迅速開展應急處置與救援工作，并成立市政府聯合調查組，歷時21天，最終公布了“12·31”外灘擁擠踩踏事件的調查報告，將之定性為一起“對群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件”。依據調查報告，黃浦區政府對事件負有主要的管理責任，黃浦區公安局對事件負有直接管理責任，黃浦區市政委、旅游局、外灘風景區管理辦公室對此負有管理責任，上海市公安局負有指導監督管理責任。相關領導人和直接負責人也被界定了各自應承擔的責任。

2 上海外灘踩踏事件中行政問責的突出問題

（一）行政問責的主體單一化，“異體問責”缺位

單一的“同體問責”實難將行政問責制落到實處，學界也普遍認同，應將“同體問責”與“異體問責”相結合。但長期以來，我國的行政問責多為行政系統內上級領導對下級官員的問責，“異體問責”在實踐中遠遠落后于預期的程度。在2007至2011年間我國主流媒體所報道的45個突發公共事件的行政問責中，“同體問責”就高達80%。

外灘踩踏事件發生之后，上海成立了由公安、安監、衛計委、監察局等部門組成的市政府聯合調查組，市委常委、常委副市長屠光紹任組長，副市長周波任副組長。雖然社會公眾和媒體輿論也高聲呼吁“問責”，但外灘踩踏事件的問責也是一種行政系統內部的“同體問責”。公眾對于問責結果持有疑慮，質疑“問責以上海黃浦區領導為主，更高級別的領導為何沒有出現在問責名單上？問責是否到位？問責依據何在？”。可見，缺乏人大、司法機關、社會公眾和團體等主體的問責，對公眾來說缺乏足夠的公信力。行政機關充當行政問責主體，權力機關話語缺失，社會公眾和輿論沒有發動問責的權力，是否對官員實施問責依舊掌握在少數機關或上級領導手中，這依舊是當下行政問責的主要現狀。

（二）政府在自身責任認知上存在疏漏，缺失一部全國性的行政問責法

目前，我國關于行政問責的法律法規還比較薄弱和零散，多為中央政策或行政法規。2003年后，中央陸續出臺各種行政問責的政策法規，但它們在內容上過于籠統，對問責對象、事由和形式等規定地不夠全面具體，實用性不強，使政府對自身責任缺乏正確的認知，責任意識松懈，而埋下事故隱患。而且，當下也缺少一部全國性的行政問責法，以對問責各要素做相對統一的規定。各級地方政府在問責方面的規定有所差異，容易造成標準不一、執行混亂的局面，甚至引起社會的多方爭議，引發公眾的不滿情緒。

與以往發生的踩踏事件相比，上海外灘踩踏事件具有自身的特殊性。外灘踩踏事件并非是由政府組織的群眾性活動導致的意外踩踏，而是群眾自發聚集引起的群體踩踏事件。從中可以看出：其一，政府對自身的責任范圍認知不夠清楚。政府不組織活動，所在地政府和上級政府以及主管部門責任意識會下意識地放松，但法律并沒有免責。對于這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔責任，從預測、監測到應對處置，是全方位的“負責”。其二，我國在群眾自發組織引起的突發公共事件問責方面尚存在法律制度的疏漏。若政府部門不主動作為，就會出現公共安全薄弱點。對于群眾自發組織活動導致安全悲劇的處理，還沒有什么先例。有組織的活動的責任條款非常清晰，可在公共地點若發生安全事件將由誰來具體負責，相關法律條款是不明確的。

（三）重視事后問責，忽視過程問責

我國行政問責目前主要集中于突發重大安全事故，且多為事后問責，過程問責缺失。“問責”除了具有責任追究的懲罰性功能外，還應有對職責履行情況進行質詢、過問的監督功能，針對突發事件的行政問責更應該是一種過程性問責。過程導向的行政問責，可使行政問責客體克服行為的短期性，實施的關鍵在于公民、權力機關、社會團體等問責主體的多元參與。在中國突發事件行政問責的實踐中，由于行政問責主體的單維性，以黨政上級為主導的問責模式無法對行為的過程做出有效評判，因此過程性行政問責難以得到實施。

外灘踩踏事件的調查報告中分析了意外發生的原因，暴露了政府工作中存在的疏漏與失職：黃浦區政府對新年倒計時活動場所變更后的風險預判不足；對相關部門落實黃浦區政府常務會議要求的情況未進行檢查督促；未建立健全預警機制；未“嚴格執行24小時專人值班和領導帶班制度”；事件發生后，未按規定及時向市政府報告。試想，如果在日常就加強對政府和相關部門工作的質詢、測評和考核，政府時刻保持責任意識不松懈，也許這類安全慘劇就完全可以避免。

3 完善我國突發公共事件中行政問責制的對策

（一）“同體問責”與“異體問責”相結合：強化監督體系，堅持信息公開

為強化“異體問責”，應努力提高人大、司法機關、社會大眾和新聞媒體的問責能力。第一，提高人大對政府的制約力，可從立法和資金上加以約束，制定符合本區域的法律法規，嚴格監督政府的執行過程，嚴格審批應急管理的預算經費，并監督經費的使用情況；第二，應在紀檢部和司法機關之間建立協調機制，擴大司法機關的受案范圍，做到行政問責與法律追究相輔相成，以保障受害人的權利；第三，國家應從制度和程序上保證公民參與官員問責的權力，拓寬公民參與渠道，使問責更加民主和公正；第四，黨和政府在新聞監管方面應注意張弛有度，保證新聞媒體的獨立性，鼓勵媒體與其它問責主體合作，并大力完善網絡監督機制。

強化“異體問責”的一個重要前提就是行政信息公開，政務透明，保障公民的知情權和參與權。一是建立健全相關法律法規來推動行政信息公開，改善信息不對稱局面；二是建立完善行政信息公開的長效機制，強化政府公信力；三是關注和引導新聞媒體的報道，發揮輿論導向作用向公眾傳遞信息，壓制謠言。外灘踩踏事件發生后，政府組建聯合調查組并盡快發布調查報告，多家新聞媒體追蹤事態發展并報道，使公眾可以及時了解事態，也避免了因謠言擴大而激化矛盾。

（二）問責制度與責任意識“兩手抓”：完善行政問責法律體系，培育問責文化

上海市政協委員、上海政法學院國際商務與法律研究中心主任夏善晨曾在上海市政協十屆四次會議上提交提案建議：在上海實施官員問責制，并將問責形態由行政性問責向程序性問責轉變。前者的依據是行政性的，而后者的依據具有法律性。當前，我國應建立一個趨向統一的行政問責法律規范，推進行政問責制的規范化、制度化和法制化。要切實推進已有相關法律法規的實行，讓各類法律規范在執行中形成合力，既保障公眾的合法權利，又懲處責任官員。還應盡快推進行政監督法的制定，為強化體制外的行政問責提供法律依據。

要想法律制度被有效地貫徹執行，還需要責任意識的落實與配合。文化意識具有很強的影響力，要在人們的潛意識中逐漸植入問責文化，既要讓問責主體明白自己擁有的問責權力，自覺參與問責，也要讓問責客體認識到自身的責任，自覺為自己的行為負責。我國的行政問責文化建設既要從大局出發，也要落眼于具體情況，既要重視提高全民的責任意識，又要在當前最薄弱的環節上下功夫，尤其是扭轉傳統的為官思想。

（三）結果問責與過程問責相結合：擴大行政問責范圍，完善政府績效評估機制

結果導向的問責與過程導向的問責各有利弊，應使二者相輔相成。應進一步擴大行政問責的范圍，把政府機構及其公務員的日常行政行為也納入到問責的范圍里。不但有錯問責，無為也要問責；不但重大安全事故問責，日常行政失誤也要問責；不但事后問責，事前、事中都要問責。

相對于傳統的權力問責，績效問責是以考察政府及其公務員績效水平為基礎，從而啟動問責程序的一種新型問責形式，是行政問責活動與政府績效評估活動的有機結合。為構建完善的績效評估機制，一要為績效評估確立正確的價值取向，科學整合和把握評估價值取向的變化方向；二要建構一個科學而可持續發展的績效評估體系，既要從中國的實際情況出發，兼顧各地區的不同特點，還要學習西方發達國家關于績效評估和績效管理的成熟經驗；三要加快推進對政府績效評估方面的立法，完善績效評估法律法規，使政府績效評估機制規范化、制度化。

參考文獻

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