困境與出路：檢察機關提起公益訴訟制度的現實思考

摘 要：經濟社會的發展，民事活動領域的利益主體呈現多元化的特點，社會關系的復雜化導致個體利益、小集團利益與國家利益、社會公共利益的矛盾日益尖銳。侵害國家利益、社會公共利益的行為層出不窮，社會各界呼吁檢察機關通過提起公益訴訟等方式維護社會公共利益的要求日益強烈。在我國，建立檢察機關提起公益訴訟的機制，以訴訟程序來維護國家和社會公共利益，已經成為一種緊迫性的要求。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；制度建構

1 實踐探索：檢察機關提起公益訴訟的有益嘗試

近年來，各地檢察機關從檢察職能出發，對檢察機關提起公益訴訟制度進行了許多有益的探索和嘗試，取得了明顯的效果，為該項制度的逐步推進和完善提供了有力的實踐支撐和豐富經驗。

1、以“永安”為例。永安市作為全國林業改革示范地，明確的產權制度已有效減少對私有林的侵犯，但對生態公益林的保護機制較為缺乏。永安市檢察院針對造成后果尚不嚴重的破壞生態環境違法犯罪，探索嘗試生態公益補償機制，在懲治涉林犯罪的同時，使受損的森林生態得到有效補償。永安市院關于從區域特征出發，對涉林案件公益補償工作的探索雖然并非完全意義下的公益訴訟機制，但是它作為司法實踐為現行框架下檢察機關公益訴訟制度的推行提供了很好的參考。

2、其他地區檢察機關的實踐做法。例如，廣東省檢察機關根據民事訴訟法第15條“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”等規定，積極開展提起公益訴訟的實踐探索，積累了豐富經驗。

2 困境探究：檢察機關提起公益訴訟需厘清的現實障礙

雖然黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，但現實中面臨的障礙和困難仍然不少。

（一）檢察機關提起公益訴訟主體資格的立法不明確。在實踐探索過程中，不管是司法實務界還是理論界，關于檢察機關的主體身份問題一直存在著很大爭議。因為按照我國法律規定，檢察機關本身是法律監督機關，在民事訴訟中，如果檢察機關作為訴訟的一方狀告他人，一旦敗訴后，檢察機關是作為監督機關提起抗訴，還是作為當事人提起上訴？如二審仍然敗訴，是抗訴還是申訴，也是需要我們深思和解決的難題。

（二）檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位不清晰。目前就檢察機關提起公益訴訟時的法律地位在認識上存在著很大的分歧。實踐中，有些地方的做法是檢察機關是以代理人為名或者以支持起訴為名參與起訴，在訴訟中既不屬于原告，也不屬于被告，不享有當事人的訴訟權利，處于比較尷尬的境地。筆者認為，原告人說相對比較合理。檢察機關提起公益訴訟只能是原告，處于原告的訴訟地位，其與被告作為民事訴訟的當事人，在訴訟地位上是完全平等的。

3 路徑探尋：檢察機關提起公益訴訟的制度建構

（一）檢察機關提起公益訴訟應遵循的主要原則

1、公益原則。公益原則，其本質上是對檢察機關提起公益訴訟的訴權范圍進行限定，強調只有存在公益受損的情況才能由檢察機關提起訴訟，以此來保障公益訴訟的范圍適當。

2、必要原則。所謂“必要”，是指在沒有其他主體提起訴訟或適格主體怠于或不能提起訴訟的情形。這主要表現為以下三種情況：第一，受害人是國家或者社會公眾，沒有明確的適格的當事人；第二，當事人基于損公肥私等原因怠于起訴或者不起訴；第三，當事人屬于社會的弱勢群體，沒有能力起訴，也無其他組織代其起訴。

3、訴訟地位平等原則。檢察機關提起公益訴訟，系代表國家履行法律的監督職能，其地位似乎應當是高于對方，但筆者認為，檢察機關在訴訟中的地位應當與相對方平等，雙方應該享有相等的訴訟權利，履行相應的訴訟法律義務。

（二）應確定檢察機關提起公益訴訟的方式

為了保證公益訴訟制度的整體和諧，檢察機關應當和其他提起公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與到訴訟中。目前，認為檢察機關參與公益訴訟會破壞“訴辯平衡”機制，是實踐中很多人反對這一制度的重要理由。他們的這一疑慮不是毫無道理，因為，如果檢察機關把公益訴訟相對方當作刑事訴訟中的犯罪嫌疑人來對待，對其采取強制措施，取證過程中也按照辦理刑事案件的程序來進行，那么則必然造成公益訴訟中平衡機制的破壞，從而會破壞整個法制的合理體系。因此，必須明確規定檢察機關在公益訴訟中應當以私法的方式進行，特別是對檢察機關參與公益訴訟的方式應當與其進行刑事訴訟的方式嚴格區分。

（三）合理確定檢察機關提起公益訴訟的范圍

根據我國檢察機關的性質是屬于法律監督機關，綜合考慮我國目前的社會經濟發展狀況、公民法制意識的現狀以及依法治國方略的要求等因素，也為了避免檢察機關公權力的濫用和膨脹，應當規定檢察機關對以下幾類公益案件享有公益訴訟權。

1、侵害國家利益的案件

對于民事領域而言，目前實踐中侵犯國家利益的違法行為主要表現在侵犯國有資產的所有權。在國有資產已經受到損害，可能流失或流失之后，由于某種客觀原因無人或者沒有其他主體提起訴訟時，就可以由檢察機關代表國家提起訴訟，請求確認某種法律關系無效，或者要求判令返還財產、恢復原狀、停止侵害、賠償損失等。賦予檢察機關以公益訴權，由檢察機關代表國家對損害國有資產的違法行為提起訴訟，是我國現實境況的迫切所需。

2、公害案件

公害案件，即直接造成不特定多數人人身、財產損害的案件，包括重大的消費者權益保護案件、環境污染案件等等。一般來說，這一類的公害案件具有以下特點：（1） 案件種類增多，涉及領域擴大； （2）數量增加快，涉訴人數眾多；（3）涉及社會發展中的諸多矛盾，不僅復雜且容易激化，處理難度較大。[1]由檢察機關代表社會公共利益，向法院提起訴訟，請求法院判決行為人向不特定的受害人進行賠償。這樣不僅可以避免程序的復雜化，避免眾多的受害人的訟累和訴訟支出，還可以節約司法資源，提高訴訟效益，更有效的保護社會公共利益。

3、反壟斷案件

壟斷不僅嚴重妨害了良性市場機制的形成，而且對經濟秩序甚至整個經濟的發展都會造成破壞。我國的社會主義市場經濟剛剛起步，對良好的市場環境和公平的市場競爭機制的要求尤為迫切，故更需警惕壟斷行為的破壞性作用。[2]顯然，對這類案件應由檢察機關提起公益訴訟，維護社會公眾的合法權益，維護社會的公法秩序。

4、其他侵害社會公共利益的行為

在紛繁復雜的社會生活中，侵害社會公共利益的違法行為是層出不窮的，而法律也不可能將所有的違法方式以列舉的方式窮盡。為了彌補上述列舉方式的不周延，必須設置兜底條款來進行補充，以彌補列舉式立法的不足之處。建議在對該法律條款的適用上，應對適用程序進行嚴格限制，對于該條，建議可以規定具體案件的決定權由最高國家檢察機關行使，即地方檢察機關若對特定案件需要適用該條款，需要征得最高國家檢察機關的同意后才能行使。

參考文獻

[1] 李韶冠、武凱佳.我國檢察機關全面介入公益訴訟探析.山西省政法管理干部學院學報，2003年第4期.

[2] 張晉紅、鄭斌峰.論檢察機關民事訴權所及的范圍.國家檢察官學院學報，2002 年第 4 期.

作者簡介

鄧清華（1986—），女，福建省三明市人，現為福建省永安市人民檢察院公訴科副科長、檢察員。