日本機場噪聲管理經驗簡介及對我國的啟示

通訊作者：胡笑滸(1983—)，男，山東日照人，助理研究員，博士，主要從事環境噪聲與振動影響評價研究，E-mail：huxh@acee.org.cn

日本機場噪聲管理經驗簡介及對我國的啟示

盧力1,2，胡笑滸1,2，周鑫1,2

(1.環境保護部環境工程評估中心， 北京100012；

2.國家環境保護環境影響評價數值模擬重點實驗室， 北京100012)

摘要：機場噪聲問題一直是機場環境影響評價工作中的重點內容，也是社會各界關注的焦點。為順利開展機場聲環境影響評價和相關管理工作，理順機場噪聲污染防治工作，系統地從法律、法規、標準、科學研究、資金投入等方面對日本機場噪聲管理進行了研究，梳理了我國機場噪聲污染防治存在的問題，主要包括缺乏統一管理體系、評價標準不完善、投資不到位等，并結合日本經驗和我國實際狀況，提出了出臺機場噪聲管理條例、修訂評價標準、建立機場噪聲防治專項資金等對策建議。

關鍵詞：日本機場；機場噪聲管理；啟示

作者簡介：盧力(1976—)，女，山西偏關人，教授級高級工程師，碩士，主要從事環境噪聲與振動影響評價研究，E-mail：luli@acee.org.cn

中圖分類號：X593

收稿日期：2014-10-08

基金項目：環保公益性行業科研專項(201309062)

DOI: 10.14068/j.ceia.2015.04.010

近年來，我國機場建設處于跨越式發展階段，機場噪聲問題已成為社會關注的重點。目前，機場噪聲管理仍然存在機場選址、城市規劃等重要管控環節脫節，污染防治標準不明確、資金不足等問題，在一定程度上影響了機場噪聲的防治效果。

日本在20世紀60年代將噴氣式飛機引入民用航空，機場噪聲對周圍居民生活產生了嚴重影響，引發大量投訴，使機場噪聲成為一個社會問題。日本政府及時出臺相應的法律法規、標準規范等，并投入大量資金進行噪聲防治，機場噪聲影響和公眾投訴急劇下降，取得了良好效果，對我國機場噪聲管理有很好的借鑒作用。

1日本機場噪聲管理經驗

1.1　法規標準相對完善

日本于1967年制定了《機場噪聲防治法》(Aircraft Noise Prevention Law)，并在該法律框架體系下開展機場噪聲控制[1-5]。該部法律的主要目的是通過噪聲認證制度引進低噪聲飛機、機場選址、城市規劃控制、隔聲、搬遷、設置綠色緩沖帶等措施，降低對機場周圍敏感點的影響。1973年發布了《機場噪聲環境質量標準》(The Environment Quality Standards for Aircraft Noise)，1974年對《機場噪聲防治法》進行了修訂，增加了對私人建筑物的隔聲防護要求，并將機場噪聲環境質量標準納入其中。

日本機場噪聲標準分為兩部分，第一部分為機場環境質量標準，將敏感區域分為兩類，I類區為特殊用途、具有居住功能的區域，噪聲值(WECPNL)小于等于70 dB；II類區域為除I類區以外的一般居住區域，噪聲值(WECPNL)小于或等于75 dB。第二部分為新建、既有機場噪聲標準不同實現期限的規定，新建機場嚴格執行相關標準并且在機場投運后立即實施；考慮到既有機場周圍敏感建筑分布密集，短期內不能達標，制定了室內標準，按照不同機場情況，分別要求5年或10年達標，如表1、表2所示。

表1　日本機場噪聲環境質量標準

注：I指僅供居住的區域，II指其他必須保持正常居住條件的地區。

1.2　場址規劃管理嚴格

表2　實現機場噪聲質量標準的目標日期

注：“既有機場”指制定環境質量標準當日已經存在的機場；二級B類機場指配備渦輪噴氣引擎飛機進行定期商業起降的機場，A類指其他機場。表中指定的日期應從環境質量標準制定之日起計算。

為減少占地、降低噪聲影響，日本政府要求新建機場應建在海面或機場周圍一定范圍內土地利用控制已經完成的區域內。同時，新建機場應嚴格執行《機場環境噪聲質量標準》，不產生新的噪聲問題。

對于城市內的既有機場，日本政府要求應研究調查機場遷建的可行性，對于近期不能遷建的機場，提出兩項具體措施：一是搬遷機場附近的既有建筑物，將搬遷后的區域作為綠色控制地帶；二是對于無法搬遷或不愿搬遷的既有建筑，實施噪聲防護措施。

修訂后的《機場噪聲防治法》也增加了相應的對策，一是對噪聲大于75 dB的既有私人住宅和噪聲大于70 dB的學校、醫院給予隔聲防護補貼；二是對噪聲大于90 dB的敏感建筑提供搬遷土地補償金；三是把噪聲大于95 dB的區域作為綠地緩沖區。

1.3　噪聲防治措施細化

隔聲措施可操作性較強，噪聲防護措施根據噪聲影響的大小分為3類，第一類為噪聲值處于75～80 dB的敏感點，要求采取C級隔聲措施，隔聲效果需達到20 dB；第二類為噪聲值處于80～90 dB的敏感點，采取B級隔聲措施，隔聲效果需達到25 dB；第三類為噪聲值大于90 dB的敏感點，采取A級隔聲措施，隔聲效果需達到30 dB。

表3　日本機場噪聲污染防治法隔聲措施及隔聲目標值

其中，A類和B類隔聲是指建筑隔聲，包括天花板、內外墻結構、內外窗戶、門以及日式房屋中的拉闔門，同時在每個房間安裝空調和通風裝置。C類隔聲是指隔聲窗，且最多提供兩臺空調。

1.4　注重模型自主研發

日本機場噪聲模型JCAB Model由日本民航局和航空環境研究中心共同研發，通過官方形式發布，已先后發布1978版和2003版。

日本政府十分注重機場噪聲預測模型的自主研發。2003年對機場環境噪聲影響評價量進行調整時，對是否采用美國航空局的噪聲預測模型進行了分析。分析結果認為，直接采用美國噪聲預測模型可能會節約一定的時間和資金，但是最后仍舊決定開發自己的噪聲預測模型，主要有3個原因：一是持續性地開發機場噪聲軟件可以積累技術和信息；二是有利于持續性地研究改進飛機噪聲特性數據庫、幾何衰減特性等；三是有利于持續性地驗證已有的其他機場噪聲影響預測模型。

1.5　防治資金投入量大

既有機場的噪聲補償措施主要包括隔聲、搬遷補償和綠色緩沖帶設置，其資金來源于根據飛機著陸次數對航空公司的稅收、燃油稅等。自《機場噪聲防治法》頒布以后，日本機場噪聲防治資金投入大幅增加。為滿足1973年《機場噪聲環境質量標準》中規定既有機場10年后達標的目標期限，1979—1985年資金投入最多，每年投入高于100億日元，之后每年資金投入低于40億日元，主要用于空調更新等。截至1985年，幾乎95%的私人住宅隔聲措施得到落實。1967—2000年，日本在機場噪聲防治方面共投入1 258.6億日元(約74億元人民幣)，其中46%用于私人住宅建筑隔聲，12%用于公用設施隔聲，26%用于搬遷補償。

2我國機場噪聲管理存在的問題

我國機場噪聲污染防治的立法起步于20世紀80年代，以當時的民航總局出臺有關飛機適航性噪聲限制要求的部門規章為先導。目前，我國在法律、行政法規、部門規章層面均有涉及機場噪聲污染防治的規定，如《中華人民共和國噪聲污染防治法》、《機場周圍飛機噪聲環境標準》(GB 9660—88)等。但總體而言，我國對于機場噪聲的防治仍處于被動防治、個案處理的階段，尚未建立有效的機場噪聲管理制度，在機場噪聲防治的實際處理工作中主要存在如下幾個方面的問題：

>>目前，我國機場噪聲管理仍然存在重要管控環節脫節、污染防治標準不明確、資金不足等問題，在一定程度上影響了機場噪聲的防治效果。

2.1　缺乏統一管理，重點環節管控脫節

目前，由于缺乏針對機場噪聲管理的法律法規，機場噪聲防治的環境管理主要結合機場建設項目環境影響評價開展，機場選址和城市規劃環節噪聲管控脫節。

我國機場建設和管理模式為選址報告先經民航總局審查，報國務院和中央軍委批復后，在國家發改委批復可研前開展環境影響評價預測機場建設后的飛機噪聲污染情況，論證建設是否可行。如可行，提出噪聲防治措施及周邊土地使用建議，環評報告書批準后進行后續相關設計與施工，施工結束后開展竣工環保驗收。

目前，我國機場噪聲管控主要在可研和竣工驗收兩個環節，而對機場噪聲影響情況起決定性作用的兩個主要環節機場選址和城市規劃卻沒有發揮應有作用，直接導致機場選址考慮噪聲影響甚少和環境影響評價中的城市規劃建議不能落地，環境影響評價工作往往只能“就機場論機場”，采取被動防護措施。我國經濟發達地區的大中型機場噪聲問題大多由上述原因導致。

2.2　評價標準單一，執行實施存在盲區

我國關于機場噪聲的標準目前只有《機場周圍飛機噪聲環境標準》(GB 9660—88)，該標準僅規定了敏感區域機場噪聲限值，未給出在具體實施過程中實現機場聲環境質量目標的路徑。其不足主要體現在兩個方面，一是未結合新建機場和既有機場的特點，分別給出不同機場實現聲環境質量目標的方法和措施；二是部分機場周圍噪聲敏感建筑需要采取被動防護措施，未給出室內控制標準、搬遷標準、隔聲措施的技術標準等。

2.3　資金投入不足，防治措施難以落實

當前機場噪聲污染防治投資主要來自于機場建設階段，部分項目的環境影響評價審批與建設項目的可研評估同步進行，未將環評的噪聲污染防治措施納入工程概算中，因此機場建設過程中噪聲污染防治措施難以落實。此外，機場運營后，機場的飛行模式不斷調整，仍然會產生新的機場噪聲問題，但由于沒有資金保障，使得一些機場噪聲污染問題的解決也受到較大限制。

3加強我國機場噪聲管理的對策建議

針對上文中我國機場噪聲防治工作中存在的協調管理不到位、評價標準單一及噪聲防治投資不到位的情況，結合日本經驗，對我國的機場噪聲管理提出如下對策和建議：

3.1　制定機場噪聲防治管理辦法

機場噪聲問題的解決涉及多個部門，應結合目前機場噪聲防治中存在的問題，聯合發改委、民航局、住建部等共同出臺《機場噪聲污染防治管理辦法》，該管理辦法應主要包括3方面內容：一是針對機場噪聲防控的重點環節，明確各環節的責任單位；二是加強新建機場的噪聲防控力度，嚴格執行相關噪聲防控標準，力求通過優化選址和城市規劃將機場噪聲問題徹底解決，不產生新問題；三是開展既有機場遷建或噪聲防控計劃，對于機場噪聲超標的敏感建筑應制定目標計劃，逐年解決。此外，還應通過機場噪聲防治政策實施過程中發現的問題和積累的經驗，適時出臺機場噪聲管理條例。

3.2　完善機場噪聲控制和室內標準

目前，我國機場聲環境質量標準的定位與現階段的實際管理需要還存在一些問題，建議進一步明確3個方面：一是分別制定新建機場和既有機場的噪聲控制標準實施期限，新建機場應在投入運行前達標，既有機場可規定在一段時間內實現達標；二是對于暫時無法搬遷的噪聲敏感建筑物，應制定室內標準；三是對于需要采取隔聲措施的建筑物，應對隔聲措施進行分類規定，明確對于超標量較大的建筑物，不僅采取隔聲窗措施，還應進一步采取建筑隔聲措施。

3.3　加強機場噪聲防治基礎研究

建議重點從以下5個方面進一步加強機場噪聲防治基礎研究：一是開展機場選址階段的環境噪聲影響論證試點研究，制定指導機場選址環境噪聲影響論證的相關技術方法和指標；二是開展機場噪聲與城市規劃相符性技術研究，制定《機場噪聲與周邊土地相容性技術指南》，從技術層面指導機場噪聲與土地規劃控制的銜接；三是結合我國國情和機場噪聲污染特點，開展機場噪聲防治措施控制標準和室內標準的研究；四是開展不同區域機場噪聲隔聲示范研究，結合我國不同區域建筑物特點，制定建筑隔聲技術指南；五是開展機場噪聲預測模型的研究，提高噪聲預測模型的準確性和靈活性。

3.4　建立機場噪聲防治專項資金

建立機場噪聲防治專項資金，以保證居民住宅屋頂改造、隔聲窗改造等機場降噪計劃的順利實施。資金來源可由政府出資建立基金以及征收航空器噪聲稅等共同組成。同時，該專項資金也可用于資助機場噪聲預測模型開發以及機場噪聲防治政策研究等工作。機場噪聲問題是一個持續性的問題，也是社會共同的問題，可借鑒日本通過機場稅收設立機場噪聲治理專項經費的經驗，委托專業機構開展相關研究、治理等工作，確保機場噪聲防治措施有計劃、有步驟地得到實施和落實。

參考文獻(References)：

[1]Yamada I. Effectiveness of soundproofing of private houses as part of environmental measures in the vicinity of airports in Japan[C]// The 2002 International Congress and Exposition on Noise Control Engineering. Dearborn, MI, USA, 2002.

[2]Yamada I. Review of the role of semi-government and private sector organizations in environmental measures against airport noise in Japan[C]// The 2002 International Congress and Exposition on Noise Control Engineering. Dearborn, MI, USA, 2002.

[3]Yamada I. Issues of airport noise in Japan early in the 21stcentury[C]// The 29thInternational Congress and Exhibition on Noise Control Engineering. Nice, France, 2000.

[4]Yamada I. Airport noise model taking account of soundproofing embankment and aircraft ground operation[C]// Proceedings of 20thinternational Congress on Acoustics. Sydney, Australia, 2010: 23-27.

[5]Yamada I, Igarashi J. Criteria for Aircraft Noise in Japan[C]// Inter-Noise, Liverpool, 1996: 3253-3258.

Introduction to Japan’s Experience in Airport Noise

Control and its Implications to China

LU Li1,2, HU Xiao-hu1,2, ZHOU Xin1,2

(1.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China;

2.State Environmental Protection Key Laboratory of Numerical Modeling for Environment Impact Assessment, Beijing 100012, China)

Abstract:The noise control is always an important component of airport environmental impact assessment. In order to improve the airport noise assessment in China, Japan’s experience in airport noise control is introduced in terms of relevant laws and regulations, standards, research and funding. The problems with China’s airport noise control are then analyzed such as lack of uniform management system, incomplete assessment standards and inadequate funding. Suggestions are raised in terms of establishing airport noise management regulations, revising assessment standards and setting up special fund for airport noise control.

Key words: Japanese airport; airport noise management; implications