公共交通城鄉一體化研究——以安陽市為例

馮湘軍 侯典鑫

（安陽市公共交通總公司，河南 安陽 455000）

公共交通城鄉一體化，是打破城鄉客運“二元化”管理體制和運行機制，統籌城鄉交通資源，實現城市與縣、鄉、村客運線路公交化運作，最大限度滿足群眾出行需求，適應新時期經濟社會城鄉均等化發展的新型交通模式。實現公共交通城鄉一體化，是事關民生的公益事業，是踐行群眾路線、促進社會和諧的具體行動。

一直以來，安陽市城鄉客運市場是城鄉分割的“二元化”經營局面，城鄉客運由城市公交、農村客運和“城鄉公交”三種形式。城市公交實行國有企業管理，運營規范；現有農村客運班線基本上是個體經營和個體掛靠經營，放任無管理，政府監管難度大；“城鄉公交”具有統一組織形式，但管理較為松散，文明服務意識差。

1 現有體制下城鄉客運存在的突出問題

1.1 現行城鄉客運體制導致公益性與逐利性矛盾難以協調

目前，安陽市農村客運車輛基本上是個體私營車輛和掛靠車輛，由于個體經營者往往追求利潤最大化，從而忽視社會公益性，致使政府公益政策落實不到位，如：車輛班次延誤、不準點，青少年學生、70 歲以上的老年人乘車得不到優惠、邊遠農村群眾乘車難等問題。

1.2 現行城鄉客運體制引發的社會矛盾和不穩定因素增多

一是采用承包經營、農村客運股份制公司經營模式，公司與承包經營者在利益格局上形成兩張皮，承包經營者各自為政，公司和政府職能部門疏于管理，也管不了。二是由于安陽市城鄉一體化建設不斷深入，城市范圍的不斷擴大，原有的城市、農村區域格局發生改變，致使城區公交與農村客運線路重疊交叉，共營路段增加，兩者利益矛盾增多。三是農村客運公司雖有機構設置、崗位設置，但管理松散，存在嚴重的安全事故隱患。

1.3 現行城鄉客運體制滿足不了群眾的出行需求

隨著城鎮化進程加快，農村客運班線“散、小、弱、差”、經營行為不規范、服務質量差等問題日益突現，已不能適應城鄉居民需求和城市化進程需要。農村客運票價監管難，隨意漲票價現象比較普遍；其司乘人員文明服務意識淡漠，抽煙、聊天、說話粗俗等不文明現象嚴重。由于現行體制的束縛，農村客運班線的首末站、節點中轉站、港灣式停靠站的建設滯后，同時，車輛更新難，由于個體車主看重眼前利益，忽視長遠效益，如果沒有政府的扶持，營運車輛的檔次難以提高，滿足不了群眾出行需求。

2 實施公共交通城鄉一體化的必要性

2.1 實現公共服務均等化的需要

公共服務是現代政府的主要職能之一，如何加快公共服務均等化，實現區域統籌、城鄉統籌，讓人民共享改革發展成果，是各級政府所面臨的重大課題。城鄉公交恰恰屬于實現城鄉統籌發展的基本公共服務領域，需要在公共財政支持下逐步實現均等化目標[1]。

2.2 理順產權和完善管理體制的需要

我們現行的產權模式和管理體制已經與經濟社會的發展不相適應，體制、機制需要創新。實施公共交通城鄉一體化，有利于打破城市公交和農村客運、公車公營和個體私營的多元分割格局，整合和優化城鄉公共交通資源，促進城鄉公共交通事業協調發展。

2.3 引導消費促進經濟健康發展的需要

如何進一步拉動農村消費，是培育新的消費增長點的關鍵[2]。完善、便捷、低成本、全天候的公共交通可以合理引導和激發農村居民的消費欲望，逐漸改變其生活消費觀念，為農民進城消費提供交通便利。公共財政多投入一分，農民消費出行成本就減少一分，而帶來的消費拉動對經濟發展的好處卻會倍增[3]。

2.4 提高城市品位，塑造城市良好形象的需要

實施公共交通城鄉一體化，城市公交布局將會更加合理，基礎設施將會得到整體提升，服務質量也將不斷得到優化。如此一來，有利于消除一些不和諧音符，提升安陽整體品位，美化安陽對外形象，改善安陽投資環境，增強安陽區位競爭優勢。

3 周邊城市和先進城市的成功做法

3.1 邯鄲

邯鄲公交總公司運營范圍為中心城區和邯鄲縣縣域，由中心城區向外呈放射狀，由15 條線路通向邯鄲縣各個鄉鎮，最長的線路單程22 公里。2010年，采取邯鄲公交總公司控股51%、邯鄲萬合集團（由邯運公司改制成立）持股49%，兩家合作改造、開通了邯鄲至永年縣城、邯鄲至成安縣城2條線路。

3.2 長治

2005年采取財政補貼、企業自籌相結合的方式，由公交總公司收購了長治至路城縣的70臺個體車，并新購車輛100臺，對此條線路進行了公交化改造。2012年，長治市政府出臺文件，長治通向各縣城的客運線路，個體車輛8年經營期滿后，市公交總公司優先收購進行改造。長治市下轄的長治縣、長子縣將縣城區的公交線路委托長治市公交總公司管理，由縣財政負擔運行費用，實行“免費公交”。

3.3 新鄉

2012年，新鄉市政府辦公室出臺了《關于加快推進全市城鄉道路客運一體化發展意見》，提出用3年時間，全面完成城鄉道路客運一體化任務。其中，新鄉縣由公交總公司實施，封丘縣、原陽縣、獲嘉縣、輝縣、衛輝由新運公司實施。新鄉縣政府委托新鄉公交總公司經營新鄉縣內客運線路，新鄉市公交總公司投資2 000 萬，收購新鄉縣12 條線路，最高單車補償22 萬。又投入3 000 萬新購100臺車輛，線路公交化改造后，票價下降30%，刷卡更優惠，讓群眾享受了公交服務。

3.4 邢臺

2001年，邢臺公交公司在南和縣委、縣政府的大力支持和幫助下，在南和縣成立了南和公交分公司，在縣域內實現公交化運營，各大鄉鎮、較大自然村全部通行公交車，解決了南和農民群眾出行難的問題。2010年5月，又開通了市區至南和縣城的111 路公交車。從而，在市區和南和縣實現了中心城區與衛星城之間點對點連接、各鄉鎮、村樞紐輻射，公交線路聯網成片的城鄉公交一體化運營，形成了倍受河北省交通運輸廳認可的“南和模式”。

3.5 嘉興

浙江嘉興市早在2004年的時候就出臺了《嘉興市城鄉公交一體化規劃》，之后，連續五年將“公交優先”列為民生工程。在具體改造過程中，對民營化的城鄉公交線路經營到期后，由國有公交企業經營，并鼓勵未到期線路經營者提前終止經營，接受國有公交企業整車收購。改革涉及的民營公交從業人員根據自愿選擇原則，由國有公交企業安置或自謀職業。到2011年，以承包掛靠經營方式為主的202輛民營城鄉公交車，全部掛上了“國字號”。

4 推進安陽市公共交通城鄉一體化的基本原則

結合安陽實際，推進安陽市公共交通城鄉一體化應注意把握以下原則：

4.1 統一協調原則

各級政府、市直相關部門要樹立“大交通、大公交”的理念，打破行政區劃界限，充分發揮公交資源網絡化優勢，實行資源共享，確立城市公共交通在城市交通中的主導地位。

4.2 公交優先原則

各級政府、市直相關部門要從城市發展的長遠角度出發，把公共交通的建設、管理放在優先位置，在資金、用地、稅收等方面給予政策扶持，使城鄉公共交通能以暢通的道路、良好的車況、布局合理的線網站點，為廣大群眾出行提供更多、更快、更好地服務。

4.3 有序推進原則

對現有農村客運個體車輛和掛靠車輛，應根據線路經營年限和自愿原則，通過對經營線路收購、股份制改造等形式進行整合，成立權責明確、產權明晰、管理科學的緊密型經濟實體，有序推進公共交通城鄉一體化工作。

4.4 便民利民原則

以“群眾滿意”為根本出發點，合理開設公交線路，始發站、線路走向、停靠站點的設置，要盡量方便群眾，努力做到“零距離”換乘。新投入的公交車要全部采用智能IC卡付費，讓群眾享受各種優惠。

4.5 劃區經營原則

根據規模經營的要求，綜合考慮道路走向、熱線和冷線合理搭配等因素，將經營企業的經營范圍由原先按線路劃定改為按區域劃定，實行熱線補冷線的合理搭配，以解決支線乘客出行難問題。

5 推進安陽市公共交通城鄉一體化的基礎工作

5.1 科學編制公共交通城鄉一體化規劃

要遵循以人為本、科學高效、互惠互利、合理布局、網絡優化的發展原則，制定出《安陽市公共交通城鄉一體化發展規劃》，明確安陽市公共交通城鄉一體化發展的方向和思路。結合安陽市的路網實際、線路分布以及群眾需求，統籌規劃城鄉公交線路和站點，堅持“三同步”原則，即公交線網同步規劃、公交場站同步建設、公交企業同步發展的原則。從方便群眾的角度考慮，建設、完善交通換乘樞紐及配置，形成相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、服務優質、暢通有序的公共交通網絡運行機制，為城鄉居民提供安全、經濟、舒適、便捷的客運服務，為加快城鄉統籌發展，全面建設小康社會提供良好的交通保障。

5.2 統一城鄉公共交通運行標準

統一營運車型，投入營運的車型要求與路況配套，同線路車輛原則上要求同等檔次。統一運價標準，本著“公共服務、讓利于民、低票價”的原則，合理確定票價。統一標識編號，實行統一的標識編號，在車輛前后和車身標明線路標志。統一稅費政策，統一運價標準，統一服務標準。按“五定、四統一、兩保”（定線路、定班次、定時間、定票價、定站點，統一排班、統一調度、統一結算、統一票價，保零距離換乘、保安全有序運行）的要求規范運行。

5.3 完善城鄉公共交通配套設施建設

要加快中轉換乘站、港灣式停靠站、首末站回車場等站場建設。對鄉村道路的站、牌等交通設施的維修、更新和養護，統一納入農村公路養護管理體系。加快推進公交智能化建設，構建以GPS定位系統、視頻監控等高新技術為基礎的公交智能化平臺，積極推廣IC卡，方便市民乘車結算，同時，為行業管理部門提供基礎數據，不斷提升智能化公交綜合服務能力。

5.4 加大城鄉公共交通統籌發展政策扶持力度

公共交通是社會公益性事業，要堅持政府投入為主導，制定有利于公交可持續發展的扶持政策，建立科學合理的財政補助機制。市財政要設立市城鄉公共交通統籌發展專項補助資金和減免相關企業稅費，主要用于實行公交化運營企業的營業性虧損補助、政策性虧損補助及車輛技改、購車貼息補助。加大公交場站建設政策扶持力度。優先安排公交發展所需的公共交通設施建設用地，對公共交通用地按劃撥方式供給。對公共交通中轉換乘站、港灣式停靠站、首末站回車場等公交基礎配套設施建設，市財政應給予適當補助。交通主管部門要積極向上級主管部門爭取政策和資金補助。

5.5 加強運輸市場監管，維護運輸市場秩序

交通、公安、城管執法局等部門要加強合作，探索創新執法模式，加大對全市“非法營運”車輛的打擊力度，努力凈化市場經營環境，積極培育和發展公交客運市場，促進安陽公交客運行業的健康、平穩、有序發展。

6 推進安陽市公共交通城鄉一體化的實施步驟

6.1 構建“1+3”公共交通一體化格局

“1”即一個中心，以市區為中心，向外輻射，由安陽公交總公司為主體，向外延伸公交線路，覆蓋安陽縣各個鄉鎮。“3”即以林州、內黃、湯陰為三個副中心，將公交線路開通到各個鄉鎮，覆蓋到各個行政村。

6.2 構建三級公交網

一級城鄉公交網，是指安陽市建成區內公交線路、通往各縣（市）的公交線路。二級城鄉公交網，是指安陽市通往四區所轄鄉鎮、村的公交線路；各縣（市）城市通往所轄各鄉（鎮、街道）、村的公交線路。三級城鄉公交網，是指縣（市）內鄉（鎮、街道）與鄉（鎮、街道）之間的公交線路，鄉（鎮、街道）到所轄村的公交線路。近期目標：3至5年內，加快形成一級、二級的城鄉公交網。遠期目標：構建三級城鄉公交網。

6.3 按照“三步走”進行改造

第一步：按照安陽市構建“1+4”都市圈的發展戰略，目前，安陽至白璧、安陽至柏莊已開通公交線路，安陽至湯陰、安陽至水冶還沒有開通公交線路。因此，推進公共交通城鄉一體化要以開通安湯、安水公交線路為突破口。沿中華路延伸50 路公交線到湯陰縣城，恢復沿107國道的安陽至湯陰縣城的10路公交線，恢復安陽到水冶的6路公交線。以這3條線路公交化改造為突破口，逐步推進安陽市公共交通一體化進程。

模式一：國有收購。可以采取財政補貼，公交總公司統一收購個體車輛和掛靠車輛。收購價格由車輛現值、剩余經營期預期收益、獎勵組成，委托專業機構進行公平公正作價評估，制定收購方案。對“提前終止經營”的個體車輛和持靠車輛，在收購日期截止前簽訂收購協議并按時完成交車手續的，除獲取車輛現值和剩余經營期預期收益外，可以進行合理收益補償。模式二：股份制改造。可以采取市公交總公司控股的形式，個體車輛和掛靠車輛評估作價后入股分紅，發起成立新的公司，實行公司化運營。

第二步：安陽縣域客運線路公交化改造。安陽縣政府委托市公交總公司經營縣域內所有客運線路，可以成立市公交總公司安陽縣分公司或者安陽縣公交公司。可根據線路情況，選擇具體的改造模式，可以是一次性收購安陽縣域內所有車輛，也可以采取股份制改造的形式。

第三步：安陽至林州、安陽至內黃和林州、內黃、湯陰縣域內的客運線路公交化改造。

各縣市按照“政府主導、國有主體、公車公營”的原則，根據實情確定運營主體和改造模式，可以成立國有獨資公司或者國有控股公司，對個體車輛和掛靠車輛進行收購改造，實現公司化運營。也可以待個體車輛和掛靠車輛經營期滿后退市，不再審批新的個體車輛和掛靠車輛，統一開通公交車，期滿一條，開通一條，逐步實現公共交通城鄉一體化。

7 推進安陽市公共交通城鄉一體化的保障機制

7.1 形成一個多部門協調配合的工作機制

為確保公共交通城鄉一體化順利實施，要成立由政府主要領導、分管領導和縣市區、市直相關部門主要負責人共同參加的領導小組。領導小組下設辦公室，負責研究制定實施方案、政策措施，做好政策協調、宣傳，社會穩定、信訪接待和日常事務等工作。

7.2 建立一個支持公交優先發展的長效政策

結合安陽市實際，根據交通運輸部、省交通運輸廳積極推進農村客運公交化改造、加快實現城鄉客運一體化的戰略部署，借鑒先進城市經驗和做法，廣泛征求社會各界的意見建議，由市委市政府研究出臺《關于全市公共交通城鄉一體化的實施意見》和工作方案，明確工作重點、推進模式和實施步驟。市政府要不斷加大財政對公交發展的支持力度，按照市、縣兩級政府分級分擔原則，建立完善對公交的專項補償補貼機制，包括刷卡優惠政策補償、指令性任務補貼、新增或更新車輛補貼、車輛環保化改造補貼、燃油上漲補貼等。

7.3 制定一個公開公正公平的評估機制

農村客運班線公交化改革涉及運輸企業、個體經營戶的切身利益，改革中如何平衡運輸企業、個體經營戶、基層群眾等多方利益，如何籌措改革資金，在不影響正常運營的情況下使原有的農村客車順利退市，完成新老車輛和運營體制無縫隙交接，是改革中的重點和難點。要委托中介評估機構對每一條線路、每輛車的殘值進行評估，廣泛征求客運業戶意見，科學制定車輛置換和貨幣補償方案，由個體經營戶自主選擇，原個體經營戶簽訂收購合同并收到經濟補償后，退出經營市場。

7.4 構建一個推進公共交通一體化的工作督查機制

市公共交通城鄉一體化小組辦公室要建立健全工作進度督查通報制度，加強督查考核。要列入縣市區和各職能部門年度目標責任制考核內容，研究制定切實可行的考核辦法。縣市區、各職能部門要強化領導責任，嚴格責任追究，切實把責任和措施落實到位。對工作不到位，組織不得力的單位和個人要追究責任；對違法、違紀行為，要從嚴查處，確保公共交通城鄉一體化各項工作的順利完成。

7.5 建立一個對城市公共交通企業綜合考核監管的長效機制

加強對企業經營成本考核。明確公交企業的成本標準，測算、審核和評價公交企業經營狀況，以促進公交企業控制成本、規范營收。加強服務質量考核，采用行業管理部門抽查、社會各界監督檢查、企業內部組織自查相結合的方式，定期和不定期對企業的經營行為、服務質量、管理水平、安全生產、社會責任等進行綜合評價，促進公交行業健康發展。運用現代科技手段，積極推進智能公交系統建設，建設市區智能公交系統行業管理平臺，加強行業管理，提高營運效率，徹底改變分散的個體經營模式，盡快形成高效、暢達、舒適、安全、便捷的公共交通城鄉一體化服務體系。

［1］ 新鄉市政府辦公室.關于加快推進全市城鄉道路客運一體化發展意見［C］.2013.

［2］ 濮陽市人民政府.常務會議紀要（第4號）［C］.2013.

［3］ 濮陽市城市公交體制改革工作領導小組.城市公交車輛運營體制改革實施方案［C］.2013.