讓農田不再遠離城市

本刊記者 藍穎春

伴隨著城市化進程，不少農田變成城市，菜地離城市也越來越遠。不過現在，政策來了,近日，國土資源部辦公廳、農業部辦公廳聯合下發《關于切實做好106個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》，在對106個重點城市周邊未劃為永久基本農田的現有耕地分布、面積、質量等別等進行分析評估的基礎上，提出并下發了這些重點城市的永久基本農田劃定初步任務，并細化、明確了推進劃定工作的具體要求。

確定城市周邊范圍

劃定永久基本農田的任務如何確定？

首先是確定城市周邊范圍。“這次范圍的確定，原則上以土地利用總體規劃確定的中心城區規劃控制范圍作為城市周邊范圍。”國土資源部耕地保護司有關負責人表示，“對于城市建設用地現狀已達到或接近中心城區規劃控制范圍的，綜合考慮該城市2012年土地利用變更調查反映的城市建設用地分布現狀、土地利用總體規劃確定的建設用地管制分區等因素，不跨市級行政界線，適當擴大一定范圍確定城市周邊范圍，涵蓋了該區域內允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區內的地類現狀。”

2014年底國土資源部會同農業部開展了106個重點城市周邊永久基本農田的分析評估工作。2015年1月，兩部委以2012年土地變更調查成果、土地利用總體規劃成果以及全國耕地質量等別評定成果等為基礎，依托國土資源綜合監管平臺，對106個重點城市周邊未劃為永久基本農田的現有耕地分布、面積、質量等別等進行分析評估。“將城市周邊范圍內現狀地類圖斑圖層與城市周邊已劃定基本農田圖斑圖層疊加，獲取城市周邊未劃為永久基本農田的耕地圖斑，形成城市周邊永久基本農田劃定初步任務。這一次任務下達與以往不同，不是單純的數據，而是落實到具體的圖斑圖層，包括每個城市周邊未劃入永久基本農田的耕地的空間布局、地類、面積、質量等級等。”

上圖入庫 落地到戶

“各有關城市國土資源、農業主管部門要在當地政府的統一組織下，按照有關要求，根據最終下達的任務推進永久基本農田的‘落地塊、明責任、設標志、建表冊、入圖庫’等工作，確保2015年底前全面完成城市周邊永久基本農田上圖入庫、落地到戶。”該負責人解釋。

具體而言，一是調查核實。各有關城市要依據下達初步任務中的“城市周邊未劃為永久基本農田耕地圖層”，運用最新遙感影像圖、土地變更調查、耕地質量等別評定和縣域耕地地力調查與質量評價成果等，開展城市周邊現有耕地的調查核實，逐地塊核實是否能夠劃定為永久基本農田。二是核實舉證。有關城市應調查核實上級下達的初步劃定任務，對不能劃為永久基本農田的，說明原因、列舉證明材料，必須確保城市周邊優質耕地、已建成的高標準農田全部納入永久基本農田劃定任務。值得強調的是，各有關城市對實際地類為非耕地確不能劃為永久基本農田，應采用2013年度土地變更調查及相關合法文件作為舉證依據。

與土地利用規劃調整完善協同推進

“當前，土地利用總體規劃調整完善工作正在開展，一是涉及調整耕地和基本農田保護任務；二是涉及基本農田和建設用地布局的優化調整。因此，永久基本農田劃定要與土地利用規劃調整完善協同推進，統籌做好城市（鎮）全域永久基本農田劃定工作。”該負責人表示。

在規劃調整完善前，重點做好城市（鎮）周邊永久基本農田劃定工作。采取自上而下的方式，按照上級核定下達的任務和要求，先行完成城市（鎮）周邊永久基本農田劃定工作，確保城市周邊、交通沿線優質耕地和已建成高標準農田優先劃定為永久基本農田，未按要求完成的，規劃調整完善成果審批（備案）不予受理。

具體要做好這幾項工作：首先，先行梳理出應劃未劃永久基本農田的耕地數量、質量和分布情況 ，重點是做好城鎮周邊、交通沿線永久基本農田劃定潛力的分析評估，摸清已建成的高標準農田面積，為規劃調整完善提供基礎依據。其二，城市周邊永久基本農田劃定涉及到調整基本農田布局，因此，有關內容要寫入永久基本農田劃定方案，并納入同級規劃調整完善方案。

規劃調整完善后，統籌做好城市（鎮）全域永久基本農田劃定工作，按照布局基本穩定、數量不減少、質量有提高的要求，依照空間由近及遠、耕地質量等別和地力等級由高到低的順序，及時劃定城市周邊以外的永久基本農田，確保調整完善后規劃確定的市（縣）域基本農田保護目標任務全部上圖入庫、落地到戶。

保護耕地與城市建設協調發展

“此前對基本農田的保護，只限于優質的農田，質量稍微好點的農田劃為一般農田，這實際是有問題的。”中國人民大學中國土地問題研究中心主任、中國土地學會副理事長葉劍平表示，“雖然糧食已經是十一連增，但優質耕地數量減少得也很多。”

2013年底，國土資源部副部長王世元在第二次全國土地調查主要數據成果發布會上透露，13年間，全國城鎮用地增加4178萬畝，占用的大多是優質耕地。第二次土地調查顯示，截至2009年底，全國耕地面積約為20.31億畝，但人均耕地僅有1.52畝，不到世界人均水平的一半。

改革開放三十多年來，工業化、城鎮化進程快速發展，這一過程占用了大量城近郊區的優質耕地，盡管國家實施了耕地“占一補一、占補平衡”政策，但是很多專家認為，補充的耕地質量遠遠低于占用的耕地質量。“永久基本農田劃定或者說已經晚了，應該更早才對。”葉劍平說。

永久基本農田一旦劃定，就應該永久保留，那么，永久有多久？在中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所研究員陳印軍看來，最起碼應該保持20～30年不變。

用劃定永久基本農田的方式保護耕地是必要的，保護耕地與城市建設是一對矛盾，但可以協調，也需要協調。“只要合理規劃，這一矛盾是可以基本解決的。”陳印軍表示，之所以有矛盾，是因為人們總希望在一片空曠的土地上建設新城，這樣更便于規劃、實施、管理，也更顯現代化。而改造舊城、舊社區，往往需要付出更多的代價，也不顯得那么整齊、現代化。

國家發改委2013年6月發布的數據顯示，12個省的156個地級以上城市中提出新城新區建設的有145個，占92.9%。在城鎮化發展的前提下，葉劍平認為，在環境生態化、農田保護下的城鎮化，反映出新常態下向重質量的城鎮化轉變。

從這次所公布的106個城市來看，主要是由國務院審批土地利用總體規劃和建設用地的重點城市。包括兩種：一是在城市級別上屬于直轄市、省會城市、計劃單列市的，全部在列；二是城市人口在100萬以上的城市以及國務院指定的人口50萬～100萬的城市。中國人民大學公共管理學院土地管理系教授張占錄表示，省會城市往往是占用耕地最多的城市，也是耕地保護最難的城市。“把所有省會城市都列為永久基本農田劃定城市，表明了政府及有關部門嚴格保護耕地的決心。”

上海市劃定永久基本農田200萬畝

上海作為一個特大型城市，土地資源有限，人口規模不斷擴大，如何滿足城市主要農產品有效供給和保護好生態環境，一直是上海市“三農”工作的頭等大事。上海市自2014年年初組織開展了永久基本農田劃定工作，采用“自上而下與自下而上相結合”的方式，經歷工作啟動、中期成果、成果復核上報、成果審查論證等四個階段，目前已基本完成劃定工作。

“永久基本農田作為上海市主要農產品安全和生態安全的底線，優先劃定，在此基礎上，確立生態保護紅線和鎖定城市開發邊界。”上海市農委相關負責人介紹。據了解，上海市共劃定永久基本農田200萬畝，涵蓋市郊9個區縣103個鄉鎮，劃定的永久基本農田將主要用于糧食、蔬菜和部分高效經濟作物的生產。本次劃定中重點將已建成高標準農田、有良好水利與水土保持設施的高等別耕地、布局集中連片的耕地、重要糧食生產基地和具備重要生態功能的耕地等優先劃入永久基本農田。

上海市相關部門決定，從2015年開始，將本次劃定成果予以先行鎖定，實施最為嚴格的管理措施，相關生態補償機制和設施糧田設施菜田建設投入應聚焦永久基本農田，并進一步加強建設投入力度。由市農委會同有關部門，研究永久基本農田補償機制和管護制度，形成“管控有效、保護有獎、違反重罰”的綜合性保護政策。

永久基本農田政策落地后，農業部門要著重對這些耕地開展耕地地力和農田環境普查。根據普查結果，對地力差的耕地加大冬季綠肥、有機肥等投入，促進地力提升；對一些被重金屬等污染的土地，進行進一步甄別，確定受污染的面積，依據受污染情況作分類處理。對輕度污染可以治理耕地，采取措施進行土壤修復治理；對遭受嚴重污染無法治理的耕地，將采取退出機制，劃出永久基本農田，并在補劃潛力中加以補充，確保永久基本農田數量不減少，質量有提高。