民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度實施現(xiàn)狀及對策研究

吳奇璐

吳奇璐/西南民族大學(xué)管理學(xué)院在讀碩士(四川成都610041)。

一、財政轉(zhuǎn)移支付制度對民族地區(qū)的重要性

(一)財政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)概念

“轉(zhuǎn)移支付”這一概念最早由西方財政學(xué)提出，其不僅包括政府資金、商品或服務(wù)的無償轉(zhuǎn)移，也包括政府對微觀經(jīng)濟(jì)主體的無償轉(zhuǎn)移。我國在1994年，由著名財政學(xué)家、中國財政學(xué)歷屆常務(wù)理事陳共教授在其主編的《財政學(xué)》中引入這一概念。他指出，以是否存在商品或勞務(wù)交換為依據(jù)，財政支出分為購買性支出和轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付主要表現(xiàn)為補(bǔ)助、捐款和債務(wù)利息支出。各級政府的財政能力是不一致的，甚至差異較大，而財政轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財政管理體制的重要組成部分，其主要是通過上下級之間的財政資金轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化和各級政府間財政能力平衡。本文主要闡述的是上級對下級的財政收入補(bǔ)助。

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為重要的區(qū)域補(bǔ)償政策，在直接調(diào)整和重組區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡狀況，縮短各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的實踐中，得到了廣泛而有效的運用。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付制度對民族地區(qū)的重要性

民族地區(qū)大多處于我國西南部的邊遠(yuǎn)地區(qū)，自然地理環(huán)境較差，多山，道路崎嶇導(dǎo)致交通不便，信息不暢，生活水平低，市場意識也不強(qiáng)，難以吸引人才，發(fā)展民族地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)的成本較高，對優(yōu)勢自然資源和人文資源的開發(fā)利用深度和力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，地方的支柱產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。從歷史角度看，民族地區(qū)因開發(fā)困難，自我發(fā)展緩慢，加上以往政府的忽視和投資長期不足，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，依然處在貧苦落后的狀態(tài)，社會發(fā)展水平明顯低于全國整體水平。而財政轉(zhuǎn)移支付制度是支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會發(fā)展的重要手段。由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度很高，所以，中央對民族地區(qū)及民族地區(qū)之間的財政轉(zhuǎn)移支付，不僅保證了各級政府能夠正常履行其職能，而且在促進(jìn)民族地區(qū)均衡發(fā)展、減少財政分權(quán)改革摩擦、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。

二、財政轉(zhuǎn)移支付制度在民族地區(qū)執(zhí)行存在的問題

(一)轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模偏小，且資金運行路線單一，效益不明顯

一些資料顯示，中央對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付資金在中央財政總收入中所占比重一直處于較低狀態(tài)。如2006年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金為2335億元，僅占當(dāng)年中央財政總收入的13.6%，能劃撥到民族地區(qū)的資金更是少之又少，民族地區(qū)得不到有效的經(jīng)濟(jì)支援，發(fā)展緩慢，導(dǎo)致與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距越來越大，轉(zhuǎn)移支付的均衡效果不明顯。

民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付主要采取逐級傳遞式(如圖)，包括中央財政對民族地區(qū)和民族地區(qū)內(nèi)部上級對下級的財政轉(zhuǎn)移支付，這種支付路線往往會因?qū)訉觽鬟f而耗費時間過長，資金難以及時到達(dá)民族地區(qū)，并且資金在到達(dá)某個層級時，首先被用來平衡本級財政，經(jīng)過多層傳遞后，能夠到達(dá)基層的資金也就所剩無幾了，更進(jìn)一步導(dǎo)致了民族地區(qū)的財政困難。

(二)沒有完全體現(xiàn)公平性、照顧特殊性

我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度實行“多交多返，少交少返”的政策，而民族地區(qū)在歷史上一直屬于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，市場競爭意識薄弱。工業(yè)發(fā)展落后，企業(yè)數(shù)量少且規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)效益差;農(nóng)業(yè)長期以來雖是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)代化程度低，一些先進(jìn)的技術(shù)難以普及，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低，經(jīng)濟(jì)效益差，這必然決定了上繳的稅收要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，因此在返還資金上也低。此外，從結(jié)構(gòu)上看，稅收返還和專項撥款在我國財政轉(zhuǎn)移支付制度中所占比重較大，具有平衡各地區(qū)財政能力的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏小，且基本上是處于扶貧資金層面。稅收返還政策如前所述，在一定程度上不僅沒有實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)能力均等化，反而與均等化目標(biāo)相違背。專項撥款是中央財政劃撥給特定地區(qū)或特定項目的資金支持，以幫助實現(xiàn)地區(qū)的發(fā)展和某個項目的順利完成。專項撥款主要是由基數(shù)法來確定，而現(xiàn)在實行的基數(shù)法沒有根據(jù)時代的變化而進(jìn)行相應(yīng)的修改，存在許多不合理且不利于民族地區(qū)發(fā)展的因素，隨著時間的推移，這些不合理的因素也在不斷地擴(kuò)大，更進(jìn)一步加重了民族地區(qū)的財政困難，擴(kuò)大了與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距，抑制了民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度的法規(guī)建設(shè)不完善

保證財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律規(guī)范目前只有1995年頒布的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，其不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于當(dāng)前社會的發(fā)展，而且也不足以滿足全國財政轉(zhuǎn)移支付的要求。由于缺乏明確的、適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展需要的法律規(guī)范，民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度在資金分配過程中，缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付資金的立項審批不規(guī)范，審批過程不透明，人為因素影響較大，隨意性大，缺乏規(guī)范性，出現(xiàn)“人情款”等資金分配不合理、違背專款專用原則等問題。此外，現(xiàn)今只有全國的指導(dǎo)性法律規(guī)范，缺乏各地方政府根據(jù)本地區(qū)具體情況的一些政策性規(guī)范，而各地區(qū)之間發(fā)展程度的差異導(dǎo)致了各地規(guī)范化程度不一，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)建立了較完整規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的法律法規(guī)，而一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)則處于剛剛起步階段，沒有一個標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)，使得財政轉(zhuǎn)移支付制度在實施過程中無法形成一個上下級有效銜接、相互協(xié)調(diào)的體系，無法充分起到均衡各地區(qū)財政能力的作用。因此，民族地區(qū)及全國都需要更進(jìn)一步規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付的法制建設(shè)，力爭將財政轉(zhuǎn)移支付制度的實施納入有序規(guī)范的法制軌道。

三、財政轉(zhuǎn)移支付制度在民族地區(qū)的扶持優(yōu)化

(一)加大對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度

為了縮小民族地區(qū)與非民族地區(qū)在享受公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展上的差距，進(jìn)一步改善現(xiàn)行民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付狀況，實現(xiàn)各地基本公共服務(wù)水平的均等化，突出對民族地區(qū)財政的扶持目標(biāo)，發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度在民族地區(qū)應(yīng)有的作用，有必要適度增加對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的扶持力度。一方面，增加資金規(guī)模，加大對民族地區(qū)在科學(xué)、教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使那里的群眾能夠充分享受到改革開放和社會進(jìn)步帶來的成果，縮小民族地區(qū)與東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差異;另一方面，要提高資金使用效率，使資金首先用于解決縣、鄉(xiāng)的財政困難。

(二)優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

從發(fā)展的角度來看，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度并不能改變民族地區(qū)與非民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的差距。因此，降低地區(qū)間財力差異程度，實現(xiàn)各地居民享有公共服務(wù)水平相對均等化的目標(biāo)，僅依靠增大轉(zhuǎn)移支付資金在中央財政支出中的比重是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系結(jié)構(gòu)是完善轉(zhuǎn)移支付制度的重中之重。一方面應(yīng)逐步提高財力性轉(zhuǎn)移支付，特別是一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的比重，財力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是實現(xiàn)財力均等化和實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要保障;另一方面要規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付體系，要根據(jù)實際情況實施專項轉(zhuǎn)移支付制度，實行相關(guān)配套與非配套撥款相結(jié)合，防止單一按照項目配套要求，盡量縮小專項轉(zhuǎn)移支付范圍，逐漸向民族地區(qū)傾斜，防止造成貧困地區(qū)因無力配套而無法獲得專項撥款，導(dǎo)致窮者更窮、富者更富的不公平現(xiàn)象出現(xiàn)。同時還應(yīng)該取消現(xiàn)有專款中名不副實的不合時宜項目，歸并重復(fù)交叉的項目，充分體現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用。要規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金配套政策，根據(jù)具體地方的實際情況，具體問題具體分析，合理確定地方配套比例，開展實施專項轉(zhuǎn)移支付資金的配套政策，切實提高資金使用效益。

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