民族地區財政轉移支付制度實施現狀及對策研究

吳奇璐

吳奇璐/西南民族大學管理學院在讀碩士(四川成都610041)。

一、財政轉移支付制度對民族地區的重要性

(一)財政轉移支付制度相關概念

“轉移支付”這一概念最早由西方財政學提出，其不僅包括政府資金、商品或服務的無償轉移，也包括政府對微觀經濟主體的無償轉移。我國在1994年，由著名財政學家、中國財政學歷屆常務理事陳共教授在其主編的《財政學》中引入這一概念。他指出，以是否存在商品或勞務交換為依據，財政支出分為購買性支出和轉移支付，轉移支付主要表現為補助、捐款和債務利息支出。各級政府的財政能力是不一致的，甚至差異較大，而財政轉移支付制度作為分稅制財政管理體制的重要組成部分，其主要是通過上下級之間的財政資金轉移來實現各地公共服務水平均等化和各級政府間財政能力平衡。本文主要闡述的是上級對下級的財政收入補助。

財政轉移支付制度作為重要的區域補償政策，在直接調整和重組區域經濟發展不協調、不平衡狀況，縮短各區域經濟發展差距的實踐中，得到了廣泛而有效的運用。

(二)財政轉移支付制度對民族地區的重要性

民族地區大多處于我國西南部的邊遠地區，自然地理環境較差，多山，道路崎嶇導致交通不便，信息不暢，生活水平低，市場意識也不強，難以吸引人才，發展民族地區地方經濟的成本較高，對優勢自然資源和人文資源的開發利用深度和力度都遠遠不夠，地方的支柱產業和特色經濟發展緩慢。從歷史角度看，民族地區因開發困難，自我發展緩慢，加上以往政府的忽視和投資長期不足，經濟基礎薄弱，依然處在貧苦落后的狀態，社會發展水平明顯低于全國整體水平。而財政轉移支付制度是支持欠發達地區社會發展的重要手段。由于民族地區經濟發展水平較低，對財政轉移支付資金的依賴程度很高，所以，中央對民族地區及民族地區之間的財政轉移支付，不僅保證了各級政府能夠正常履行其職能，而且在促進民族地區均衡發展、減少財政分權改革摩擦、推動經濟發展和社會進步等方面，發揮了不可替代的作用。

二、財政轉移支付制度在民族地區執行存在的問題

(一)轉移支付總體規模偏小，且資金運行路線單一，效益不明顯

一些資料顯示，中央對民族地區財政轉移支付資金在中央財政總收入中所占比重一直處于較低狀態。如2006年，中央對地方轉移支付資金為2335億元，僅占當年中央財政總收入的13.6%，能劃撥到民族地區的資金更是少之又少，民族地區得不到有效的經濟支援，發展緩慢，導致與東部發達地區的差距越來越大，轉移支付的均衡效果不明顯。

民族地區的財政轉移支付主要采取逐級傳遞式(如圖)，包括中央財政對民族地區和民族地區內部上級對下級的財政轉移支付，這種支付路線往往會因層層傳遞而耗費時間過長，資金難以及時到達民族地區，并且資金在到達某個層級時，首先被用來平衡本級財政，經過多層傳遞后，能夠到達基層的資金也就所剩無幾了，更進一步導致了民族地區的財政困難。

(二)沒有完全體現公平性、照顧特殊性

我國目前的財政轉移支付制度實行“多交多返，少交少返”的政策，而民族地區在歷史上一直屬于經濟不發達地區，市場競爭意識薄弱。工業發展落后，企業數量少且規模偏小，經濟效益差;農業長期以來雖是主導產業，但現代化程度低，一些先進的技術難以普及，導致農業產量低，經濟效益差，這必然決定了上繳的稅收要遠遠低于東部發達地區，因此在返還資金上也低。此外，從結構上看，稅收返還和專項撥款在我國財政轉移支付制度中所占比重較大，具有平衡各地區財政能力的一般性轉移支付所占比重偏小，且基本上是處于扶貧資金層面。稅收返還政策如前所述，在一定程度上不僅沒有實現各地區公共服務能力均等化，反而與均等化目標相違背。專項撥款是中央財政劃撥給特定地區或特定項目的資金支持，以幫助實現地區的發展和某個項目的順利完成。專項撥款主要是由基數法來確定，而現在實行的基數法沒有根據時代的變化而進行相應的修改，存在許多不合理且不利于民族地區發展的因素，隨著時間的推移，這些不合理的因素也在不斷地擴大，更進一步加重了民族地區的財政困難，擴大了與東部沿海發達地區之間的差距，抑制了民族地區社會經濟的發展。

(三)民族地區財政轉移支付制度的法規建設不完善

保證財政轉移支付制度的法律規范目前只有1995年頒布的《過渡期財政轉移支付辦法》，其不僅遠遠滯后于當前社會的發展，而且也不足以滿足全國財政轉移支付的要求。由于缺乏明確的、適應當前社會發展需要的法律規范，民族地區的財政轉移支付制度在資金分配過程中，缺乏科學的標準和依據，轉移支付資金的立項審批不規范，審批過程不透明，人為因素影響較大，隨意性大，缺乏規范性，出現“人情款”等資金分配不合理、違背專款專用原則等問題。此外，現今只有全國的指導性法律規范，缺乏各地方政府根據本地區具體情況的一些政策性規范，而各地區之間發展程度的差異導致了各地規范化程度不一，一些經濟發達地區已經建立了較完整規范的財政轉移支付相關的法律法規，而一些經濟落后地區則處于剛剛起步階段，沒有一個標準的法律法規，使得財政轉移支付制度在實施過程中無法形成一個上下級有效銜接、相互協調的體系，無法充分起到均衡各地區財政能力的作用。因此，民族地區及全國都需要更進一步規范和完善財政轉移支付的法制建設，力爭將財政轉移支付制度的實施納入有序規范的法制軌道。

三、財政轉移支付制度在民族地區的扶持優化

(一)加大對民族地區財政轉移支付力度

為了縮小民族地區與非民族地區在享受公共服務和經濟建設、社會發展上的差距，進一步改善現行民族地區財政轉移支付狀況，實現各地基本公共服務水平的均等化，突出對民族地區財政的扶持目標，發揮財政轉移支付制度在民族地區應有的作用，有必要適度增加對民族地區財政轉移支付的扶持力度。一方面，增加資金規模，加大對民族地區在科學、教育、文化、醫療、衛生、環境保護等方面的公共基礎設施的建設，使那里的群眾能夠充分享受到改革開放和社會進步帶來的成果，縮小民族地區與東部沿海經濟發達地區之間的差異;另一方面，要提高資金使用效率，使資金首先用于解決縣、鄉的財政困難。

(二)優化財政轉移支付結構

從發展的角度來看，我國財政轉移支付制度并不能改變民族地區與非民族地區經濟建設和社會發展的差距。因此，降低地區間財力差異程度，實現各地居民享有公共服務水平相對均等化的目標，僅依靠增大轉移支付資金在中央財政支出中的比重是遠遠不夠的，優化轉移支付體系結構是完善轉移支付制度的重中之重。一方面應逐步提高財力性轉移支付，特別是一般轉移支付補助的比重，財力性轉移支付補助是實現財力均等化和實現基本公共服務均等化的重要保障;另一方面要規范專項轉移支付體系，要根據實際情況實施專項轉移支付制度，實行相關配套與非配套撥款相結合，防止單一按照項目配套要求，盡量縮小專項轉移支付范圍，逐漸向民族地區傾斜，防止造成貧困地區因無力配套而無法獲得專項撥款，導致窮者更窮、富者更富的不公平現象出現。同時還應該取消現有專款中名不副實的不合時宜項目，歸并重復交叉的項目，充分體現專項轉移支付資金的引導作用。要規范專項轉移支付資金配套政策，根據具體地方的實際情況，具體問題具體分析，合理確定地方配套比例，開展實施專項轉移支付資金的配套政策，切實提高資金使用效益。

［1］王恩奉，汪文志“削峰填谷”式橫向財政轉移支付方法實證研究［J］.地方財政研究，2008，12.

［2］劉風偉.財政轉移支付對地區差距影響研究［D］.中國農業科學院學位論文，2008，6.

［3］倪志龍.財政轉移支付法律制度研究［D］.西南政法大學博士學位論文.

［4］王鵬.財政轉移支付制度改革研究［D］.吉林大學博士學位論文.2012，2.

［5］劉小明.財政轉移支付制度研究［D］.中共中央黨校，2006，11.

［6］張光順.基層財政的“收”與“支”—以武漢市洪山街財政所為例［J］.實踐探索，2012，8.

［7］王玲玉.論民族地區財政轉移制度的優化［J］.民族研究，2008，1.

［8］朱紹明.我國財政轉移支付制度現狀、問題與對策研究［D］.安徽大學碩士論文，2007，11－10.