壓力型體制下的鄉村關系運作——基于華北石鎮的調研

薛金禮

（河南理工大學經濟管理學院，河南焦作，454000）

一、問題的提出

學界對鄉村關系的研究主要圍繞鄉鎮政府和村組織的關系展開，正如賀雪峰所認為的那樣，“當前鄉村關系狀況的一般性意見來看，國內學界的主要討論集中在鄉與村之間到底是領導關系還是指導關系上”。［1］按照《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自治組織依法實行自治，鄉村之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的領導關系，而是指導關系，但由于這種法律上的政策規定與實際上的鄉村關系實踐存在差距，因此學者們對鄉村關系作出不盡相同的判斷，如吳理財認為鄉村關系處在從傳統的行政支配型關系向民主合作型關系轉型時期。［2］項繼權認為我國鄉鎮與村委會之間總體上依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關系，或者說是一種行政化的鄉村關系，與法律規定的指導關系尚有相當的距離。［3］趙樹凱調研發現，村莊自治日益強烈和鄉鎮政府強化對村莊的控制這兩種運行邏輯沖突的結果是，形式上鄉鎮對于村莊的控制日益強化，實際上基層政府與村莊社會不斷脫節。［4］那么，當前鄉村關系究竟是什么狀況，處于壓力型體制下的鄉鎮政府通過何種鄉村關系運作完成指標任務？已有研究盡管從不同角度對此進行了揭示，但壓力型體制下的鄉村關系究竟如何運作仍不清楚也不全面，為此本文以2013年華北石鎮調研數據資料為依據，揭示壓力型體制下的鄉村關系運作狀況，并回應理論界的爭論。

二、壓力型體制下的鄉村關系運作

（一）績效考核

鄉鎮政府如何完成上級政府的考核指標？鄉鎮政府一方面接收上級政府不同部門的文件和通知，這些大多都是向鄉鎮政府布置各種工作，有任務就有檢查、考核與驗收。另一方面鄉鎮政府也向鎮直部門、管區及村下發文件，主要是安排布置上級政府的工作任務或分解落實任務指標，并將責任明確到人，鄉鎮政府根據工作完成情況進行考核，考核結果與工資發放、績效獎金及評先樹優掛鉤，對一些重要工作如計劃生育、信訪穩定、安全生產和農民負擔等實行一票否決制。從石鎮的鄉村關系實踐來說，石鎮對村的考核主要有千分考核、村級班子星級管理、科學發展觀綜合考核等，將鄉鎮政府安排到村里的各項工作根據重要程度換算成一定的分數，根據工作完成情況打分，對村三職干部（村黨支部書記、村主任、村會計）根據考核分數發放績效補貼，其中村黨支部書記每分兩元、村主任、村會計每分一元，村計生專職主任根據計劃生育考核分數發放績效補貼，如果出現一票否決事項中的任何一項要扣發50%的績效補貼，表1是2012年石鎮農村工作千分考核成績及績效補貼兌現表（30個村根據是否被一票否決分成兩種類型，每類各選取一村）：

除了年底對各村的各項工作綜合考核外，石鎮還對一些重要工作的落實情況單獨考核獎懲，如計劃生育、民營經濟等，石鎮下發的計劃生育獎懲通知規定，在全縣檢查考核中使石鎮進到前5名的抽查村，獎勵村四職責任人和管區（村黨支部書記、村主任、村會計、村計生主任）1000元，使石鎮獲得全縣一、二、三等獎，分別獎勵管區和抽查村800元、500元、200元，鎮計劃生育責任目標考核獲一、二等獎的村獎勵800元、500元，被縣通報批評的罰管區和迎檢村300元，被縣重點管理的罰管區和迎檢村500元，凡被納入重點管理的村有關責任人降職使用，出現重大問題的就地免職。為了做好計劃生育社會撫養費征收，石鎮規定達到征收總額96%的獎勵村黨支部書記5%，達不到此數的受罰，在社會撫養費征收權限上收到縣職能部門后，因對鄉鎮沒有返還也就不再執行這一獎勵政策。信訪穩定同樣是鄉鎮政府的中心工作之一，鄉鎮政府為了分解上級政府的考核壓力，以上級考核鄉鎮的各項指標為依據對管區和村進行專項千分制考核，鄉鎮政府與各管區和村簽訂年度工作目標責任書，根據工作任務完成情況進行獎懲。千分制是村干部補貼發放的主要依據，具體考核事項見表2。

（二）薪酬管理

那么，村干部在完成鄉鎮政府布置的多方面的工作后，能夠獲得多少報酬？下面就分析鄉鎮政府與村干部的薪酬管理狀況。依據上級政府對農村干部管理方面的相關文件，石鎮做出規定，從2007年開始對村部分干部實施工資性補貼，補貼的范圍是經選舉或鄉鎮任命的在職村黨支部書記、村主任、村會計以及村計生專職主任四職，這四職村干部工資性補貼由固定補貼和績效補貼兩部分構成，資金來源為鎮政府。固定補貼標準為村黨支部書記、村主任雙肩挑的每月160元、單獨任村黨支部書記的每月140元、村主任和計生專職主任每月120元、村會計每月100元，績效補貼村黨支部書記每分2元、村主任、會計每分1元，計生專職主任根據計劃生育考核得分發放補貼，滿分可得補貼一千元。上述村干部的工資性補貼為鄉鎮政府發放給村干部的，享受工資性補貼的四職干部可再享受村級補貼，具體數額依據所在村集體經濟純收入的不同而不同，具體來說年收入10萬元以下的每月不得超過100元、10萬元至30萬元的每月不得超過200元、30萬元至50萬元的每月不得超過300元、50萬元以上的村每月不得超過500元，不享受鄉鎮政府工資性補貼的其他村兩委干部的工資參照這個標準由村集體負擔。農村干部在工作多年后能否享受退休保障也是村干部非常關心的，為了調動村干部的工作積極性，石鎮從2008年起執行農村干部退休退職制度，對連續擔任村干部20年以上或連續擔任村黨支部書記15年以上的可辦理退休，對連續擔任村黨支部書記10年以上或其他村干部15年以上的可辦理退職，退休、退職待遇一次性發放，發放標準為村黨支部書記、村主任按照離任前月工資額乘以工齡后2倍計算，其他村干部按月工資乘以工齡后1.5倍計算，退職的按月工資乘以工齡后計算，平均月工資指的是鎮政府發放的工資補貼與村級補貼的總額，也就是說，如果一位工作了15年的雙肩挑村黨支部書記達到退休年齡（男55歲、女50歲）辦理退休，所在村的年集體收入為13萬元，那么可以一次性領到的退休補助金額為（160+200）×15×2=10800元，村干部退休、退職待遇為一次性發放，資金全部由村級財務負擔，如果村干部未經鎮政府批準擅自離職或自行辭職或因犯有錯誤去職的不能享受退休退職待遇。

表1 2012年石鎮千分制考核成績及績效補貼兌現表

表2 石鎮村干部千分制考核指標

控制村干部工資發放是鄉鎮政府加強村干部管理的重要措施，從已有的研究情況來看，這并非石鎮個例，而是在全國各鄉鎮普遍存在的現象，項繼權發現鄉鎮通過對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見、向村干部發放工資或獎金等措施加強村干部的控制，［3］2趙樹凱也認為鄉鎮根據考核等級確定村干部的獎金檔次和村干部工資，鄉鎮對村干部的激勵安排基本上采取了政府內部的管理辦法，或者說是把他們當作政府官員來管理了。［4］2由于處于壓力型體制末端的鄉鎮政府需要有自己的腿才能更好地完成上級布置的各項工作，控制村干部的工資是控制村干部的有效措施，但受制于鄉鎮政府的有限財力，盡管鄉鎮政府只對村四職干部進行工資性補貼，而且補貼標準非常低，村黨支部書記從鄉鎮政府領取的工資性補貼（含固定補貼、績效補貼）每月只有三百多元，其他村干部更少，加上村級補貼大多每月也僅四五百元而已，但這個數額大體符合中央政策精神，《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》明確提出了村干部的待遇標準，規定“按照定職責目標和工作有合理待遇、干好有發展前途、退崗有一定保障的要求，以不低于當地農村勞動力平均收入水平確定村干部基本報酬，并根據實際情況建立業績考核獎勵制度，逐步解決好村干部養老保障問題”，按照不低于當地勞動力平均收入水平的原則，每年五六千元的村干部待遇大體就是當地勞動力的平均年收入水平。盡管村干部報酬不是嚴格意義上的工資，村干部不脫產其職務報酬只能是誤工補貼，但在物價高企的今天這點報酬實在不算多，而且村干部承接著來自管區和鄉鎮政府方方面面的工作任務，幾乎所有的上級工作任務到村一級必須落在實處，村級補貼和村干部退休退職的待遇兌現都取決于村集體經濟狀況，稅費改革后村級組織和鄉鎮政府一樣普遍面臨財力困難的狀況，“在我國各省市都存在數量可觀的空殼村，這些村集體經濟薄弱，無力負擔村干部工資”，［5］石鎮三分之一的村年集體總收入低于五萬元，因此在這種狀況下村干部為數很少的一次性退休待遇并不一定能夠兌現，和繁重的工作任務相比不相稱，因此當前農村存在村干部工作動力不足的現實問題，其中一個主要原因是村干部的待遇標準不高，與村集體經濟狀況掛鉤的待遇兌現機制使部分村干部實際收入偏低，正如石鎮一村黨支部書記所說“現在當農村干部在經濟上是吃虧的”，因為“村干部每年基本上80%的時間用在完成政府任務上”。［6］

從上文分析可以看出當前村干部存在工作動力缺乏的問題，這也可以通過稅費改革以來石鎮村黨支部書記更換頻繁、主動辭職次數增多、鎮和管區干部等多次做工作才勉強接著干等現象得到驗證，鄉鎮政府要督促村干部完成分解的各項工作任務，由于缺乏經濟手段，因此面子、私人關系等所謂正式權力的非正式運作現象紛紛出現，陳柏峰研究稅費改革后鄉村關系實踐也發現，“鄉鎮政權自身權力弱化又缺乏可支配資源，這逼迫鄉鎮干部只有通過與村干部培養私人感情完成工作任務”，［7］這種現象在石鎮同樣存在，至于如何給足村干部面子又不違反上級的政策精神，鄉鎮干部只是在可能的范圍內默許村干部謀取一定的好處，當然也包括與村干部吃飯喝酒、稱兄道弟等面子工作。

（三）包村干部

為了保證各村按時完成鄉鎮政府安排的各項工作，鄉鎮政府一方面對農村干部進行工資補貼，另一方面實行鄉鎮干部包保制度，具體來說是鄉鎮領導干部包管區、鄉鎮機關干部包村，每個管區確定兩三名鄉鎮包保領導、每個村確定兩名鄉鎮包保干部，確保完成鄉鎮的各項工作，據石鎮一名包村干部介紹，包村干部主要工作是傳達、監督和督促村里完成鎮里的工作任務，給村里開會、一起工作等，遇有難完成的重要工作任務要下到村里，甚至吃住都在村里和村干部一起完成鄉鎮政府布置的工作，鄉鎮政府對村莊工作的考核與鄉鎮包保干部的考核結合在一起的，鄉鎮包保干部與所包村的村干部一起獎勵或受罰。隨著新農村建設的推進，近年來村莊的基礎設施建設、重點項目建設等和以前比多了起來，因此包村干部的一項新的職責是作為項目的具體責任人，推進重點項目建設的協調和服務工作，如養殖項目、種植基地以及農業產業化等。

（四）村財鄉管與鄉鎮收章

村財鄉管是各地鄉鎮比較普遍的做法，并非僅存在于石鎮，如項繼權所調查的30多個鄉鎮村中，絕大多數鄉鎮實行了村財鄉管制度，［3］2金太軍等對江蘇12個縣40多個鄉鎮的調查顯示村財鄉管也極為普遍，［8］因此村財鄉管是理解當前鄉村關系的一個重要內容。石鎮從2006年開始實行村級財務賬和款鄉鎮“雙代管”，雙代管最初針對的是村級財務管理中的一些不健全、個別干部侵占等現象出臺的，村每月在規定時間到鎮經管站報賬，經管站負責村賬簿和款項的管理，超過一定金額需要鄉鎮政府領導審批，通過這個辦法強化了農村財務管理，有利于農村干部廉政建設，也密切了鄉鎮政府與村莊的關系。鄉鎮政府對農村強化管理的另一個措施是收公章，石鎮從2012年開始把各村的公章上收到鄉鎮，這樣村里就不能隨便動用公章了，在規范了村級組織行為的同時，也強化了鄉鎮政府對村莊的領導地位，但這樣必然弱化村民自治的功能，因此也就有了在村莊調研期間村主任向鎮長提出的“鎮里對村里也太不放心了吧”的抱怨，但抱怨歸抱怨，公章還是要收歸鎮政府統一管理。

（五）人事控制

要確保村莊能夠落實完成鄉鎮政府的各項工作任務，需要加強對主要村干部的人事控制，控制村黨支部書記和村主任人選，選用鄉鎮政府認為工作能力強、能夠主動服從的人選擔任主要村干部，對鄉鎮政府來說非常重要，但2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定鄉鎮政府與村委會之間是指導關系，鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，并規定村主任、副主任和委員由村民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員，那么鄉鎮政府如何確保村委會貫徹落實鄉鎮政府的工作任務和工作意圖，鄉鎮政府如何控制村干部的人事任免，促使村莊完成鄉鎮政府的各項工作任務，要達到這個目標處于鄉鎮政府與村委會的中間組織村黨支部起到了重要作用。1999年制定的《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，鄉鎮黨委的主要職責之一是加強以黨支部為核心的村級組織建設，村黨支部的首要職責是貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議，因此可以看出鄉鎮黨委與村黨支部之間是嚴格的上下級關系，鄉鎮黨委可以根據村黨支部的表現情況調整或任免村黨支部書記，而該條例又明確規定村黨支部是村各種組織和各項工作的領導核心、村黨支部領導和支持集體經濟組織管理集體資產，因此可以看出村黨支部是村各種組織的領導核心，自然領導村委會，這與王雅林鄉村調查所發現的村黨支部書記擁有農村最高權力的實際情況一致。［9］由于鄉鎮政府與村委會之間不是直接的上下級關系，鄉鎮政府主要通過領導村黨支部進而領導村委會，將鄉鎮政府的各種工作任務和工作意圖通過村黨支部的領導核心地位貫徹到農村中，控制村黨支部的首要辦法自然是鄉鎮黨委對村黨支部書記的任免、選配權，加之2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發［2002］14號），明確提倡村黨支部與村委會“一肩挑”，一肩挑的村黨支部書記兼村主任自然要服從鄉鎮黨委的領導，努力完成鄉鎮黨委、政府布置的各項工作任務。鄉鎮政府除了通過村黨支部實現對農村的領導之外，在村委換屆過程中通過包村干部傳達鄉鎮人事意圖、在選舉中通過各種措施確保鄉鎮擬定的人選成功當選村主任也是重要途徑，因此組織好村委換屆是鄉鎮政府農村組織人事工作的重要內容。

通過上文的分析可以看出，鄉鎮政府面臨上級不同部門下達的各種考核任務和指標，通過對村干部的人事控制、財務雙代管、上收村委公章、包村干部、工資補貼以及績效考核等一系列措施強化對村干部的領導和控制，在這個過程中向村莊分解自身的考核指標和壓力，從而對農村和村干部實現了有效的領導，鄉鎮通過這些措施將所屬村莊和村干部變成自己的腿，改變自身處于壓力型體制最基層的狀況，分解完成上級政府的考核壓力，這就是壓力型體制下的鄉村關系實踐，自然也就回答了理論界爭論不休的鄉鎮政府與村之間是領導還是指導的問題。

［1］賀雪峰，蘇明華.鄉村關系研究的視角與進路［J］.社會科學研究，2006（1）：5-12.

［2］吳理財.農村稅費改革與“鄉政”角色轉換［J］.經濟社會體制比較，2001（5）：20-26.

［3］項繼權.鄉村關系行政化的根源與調解對策［J］.北京行政學院學報，2002（8）.

［4］趙樹凱.鄉村關系：在控制中脫節——10省（區）20鄉鎮的調查［J］.華中師范大學學報：人文社會科學版，2005（5）：2-9.

［5］陳永剛，畢偉.村干部代表誰？——應然視域下村干部角色與行為的研究［J］.蘭州學刊，2010（12）：69-72.

［6］徐勇.以民主政治建設增強村級組織的“草根性”［EB/OL］.http：//www.snzg.cn/article/2006/1029/article_227.html.

［7］陳柏峰.從利益運作到感情運作：新農村建設時代的鄉村關系［J］.開發研究，2007（4）：66-70.

［8］金太軍，董磊明.村民自治背景下鄉村關系的沖突及其對策［J］.中國行政管理，2000（10）：55-59.

［9］王雅林.農村基層的權力結構及其運行機制——對黑龍江省昌五鎮的個案研究［J］.中國社會科學，1998（5）：37-51.