多元治理進(jìn)程中公共服務(wù)市場化、社會化悖論探析

收稿日期：2014-12-31

作者簡介：李廣文（1989-），男，漢族，山東臨沂人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士。研究方向：多元治理與協(xié)商民主。

王章玲（1990-），女，彝族，貴州赫章人，中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士。研究方向：馬克思主義國家觀。

（中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州221116）

摘要：在西方，公共服務(wù)市場化、社會化改革在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)是作為提升政府管理效能的一項重要的政策工具而存在的，也是轉(zhuǎn)變政府施政理念的直接顯現(xiàn)。新公共管理運動時期，這一改革路線所彰顯的線性效率思維一度被尊崇為醫(yī)治政府病態(tài)的“萬能處方”，并在世界范圍內(nèi)引發(fā)不同程度的效仿。隨著西方治理話語體系的興起，公共服務(wù)市場化、社會化更成為政府治理的常態(tài)化選擇。在治理主體與利益分化成為既定事實的情境下，公共服務(wù)市場化、社會化的諸多預(yù)設(shè)性理念同現(xiàn)實績效方面的悖論以及其所造成的社會公共性理念的漸趨隱退使得政府治理困境問題愈加明晰。因此，基于新時期多元治理進(jìn)程的發(fā)展審視西方國家公共服務(wù)市場化和社會化的矛盾性一面，對于深刻把握西方國家治理模式轉(zhuǎn)型的實質(zhì)，進(jìn)而思考未來中國國家治理方式的變遷和能力的提升無疑是一個較為可行的切入點。

關(guān)鍵詞：多元治理；公共服務(wù)；市場化；社會化；悖論

中圖分類號：F299.24文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2015）03-0097-07

一、問題的提出

公共服務(wù)市場化、社會化在西方是一個恒久性的話題和實踐活動，近現(xiàn)代西方學(xué)界關(guān)于國家定位和政府職能的論述都從不同側(cè)面表達(dá)了對這一問題較多同一性的看法。及至上世紀(jì)70年代末以來，在新自由主義的政治氣候渲染和國家治理環(huán)境的變遷之下，這一論說達(dá)到了前所未有的熱潮，并在西方多數(shù)國家得到推行。公共服務(wù)市場化、社會化改變了傳統(tǒng)政府公共服務(wù)的提供方式，已成為解決政府壟斷低效的有效手段，并助推了西方政府治理變革的進(jìn)程，凸顯了多元治理時代的工具性訴求。然而，在多元化與復(fù)雜化的現(xiàn)實社會環(huán)境下，任何一種制度設(shè)計都很難達(dá)到完美無缺的效果。

公共服務(wù)市場化本質(zhì)上是一種政府創(chuàng)造市場或依賴市場模式履行其職能的現(xiàn)實性抉擇，而不同領(lǐng)域的市場缺陷問題早已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界的共識性話語，特別是在政府用外包合同形式引入私人企業(yè)的過程中所出現(xiàn)的信息不對稱、公私責(zé)任模糊以及對私營企業(yè)有效監(jiān)督的困境等方面都直接考驗了政府的治理效能問題。而公共服務(wù)社會化①①本文的公共服務(wù)社會化使用了最狹義的社會概念，即作為一個領(lǐng)域而存在的社會子系統(tǒng)，因此其范圍和領(lǐng)域有別于市場化。有別于市場化的過程，其主要是以啟動多方社會組織，特別是直面社區(qū)居民生活組織的積極參與，并在區(qū)域性公共物品提供過程中發(fā)揮創(chuàng)新性作用為前提，這必然也是一次政府治理方式的變革過程。因此，如何實現(xiàn)以公共理性精神和公益理念為導(dǎo)向，發(fā)揮多元社會組織在消費主體的多元化、消費需求的多樣化和個性化的社會環(huán)境下的重要參與主體的作用是一項現(xiàn)實性的工作。而同時也應(yīng)看到社會組織作為一種在多個領(lǐng)域發(fā)揮作用的組織實體，在其自身獨立運行、內(nèi)部信息公開和平等溝通方面也逐漸成為一個自反性的問題。一方面，公共服務(wù)市場化與公私合作的發(fā)展觀、市場導(dǎo)向的管理準(zhǔn)則、公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭的呼吁等主張密切聯(lián)姻，這可能對于“破除保護(hù)官僚主義者城墻”[1]87的陳規(guī)是實用的，而繁文規(guī)則①①關(guān)于政府內(nèi)部施政規(guī)則的實用性，現(xiàn)代治理理論學(xué)者多認(rèn)為其是多余而消極的，是政府低效的罪魁禍?zhǔn)祝欢锊榈隆·斯蒂爾曼則堅持認(rèn)為：“繁文縟節(jié)對某些人而言可能意味著冗余的規(guī)則和程序，但對其他人而言，規(guī)則和程序可能很好地保護(hù)了少數(shù)派的權(quán)利、憲法約定的程序、社會福利和平等。”參見：里查德·J·斯蒂爾曼.美國公共行政的重建運動[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，1999（4）。的清理也僅僅可能是達(dá)成良好治理的一個先決條件；另一方面，在推進(jìn)公共服務(wù)社會化的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，“公民社會、治理與合作伙伴關(guān)系這些概念都假定存在一個以對話為基礎(chǔ)的同質(zhì)的、無溝通障礙的社會領(lǐng)域”[2]，這是一種“應(yīng)然”與“實然”之間的現(xiàn)實溝壑，其結(jié)果無疑是直接造成了在實踐演進(jìn)中的許多悖論性問題逐漸浮出水面。

二、公共服務(wù)市場化、社會化出場路徑的譜系考察

公共服務(wù)一般指的是以政府為核心的公共部門以公有資本或社會公共資源為依托，為一國公眾提供的基本服務(wù)。早期西方學(xué)者一般從消費的“非排他性”和“非競爭性”兩個方面來闡釋公共服務(wù)的公益性和均等化問題，相應(yīng)地作為公益代表的政府理所當(dāng)然地成為公共服務(wù)供給的核心主體。

政府公共服務(wù)供給單一中心模式的形成經(jīng)歷了官僚制行政體制的建構(gòu)與成熟和工具理性驅(qū)逐價值理性的動態(tài)過程中政府與公民“主體—客體”思維方式的施行，并以此作為社會穩(wěn)定與公正機制建構(gòu)的關(guān)鍵性安排。但這種基于社會公平正義基礎(chǔ)上的公共服務(wù)供給由于成本考量的缺失和競爭機制的乏力，愈加顯露出其低效性的一面。在市場經(jīng)濟(jì)與民主政治的縱深發(fā)展的過程中，面對社會問題在層次性和復(fù)雜性在以幾何級數(shù)增加的趨勢下，政府官僚制“應(yīng)付問題的能力卻以算術(shù)級數(shù)增長”，這必然加劇了其無效性的差距。為此，民主制公共行政理論者認(rèn)為“除了擴(kuò)大和完善官僚制結(jié)構(gòu)之外，還可以有其他提供這些功能的組織形式。官僚制結(jié)構(gòu)是必要的，但對于負(fù)有生產(chǎn)力和回應(yīng)性的公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)而言，它還是不充分的”[3]。而新自由主義的政治哲學(xué)主張似乎走得更遠(yuǎn)一些，在其“私有化”的政策宣揚下，推進(jìn)公共服務(wù)市場化、社會化成為了西方國家政府的適應(yīng)性選擇。

管理視界每個欄目名稱李廣文，王章玲：多元治理進(jìn)程中公共服務(wù)市場化、社會化悖論探析一般而言，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，當(dāng)民主國家范圍內(nèi)的國家、市場、社會三者關(guān)系處于相對明晰界分的前提下，有限政府的職能會被規(guī)制在一些較為固定的領(lǐng)域內(nèi)，這也就在一定程度上昭示著公共服務(wù)市場化、社會化有了諸多可行性空間條件。當(dāng)然，這一情境也直接同西方自由主義思想在不同時期呈現(xiàn)出的諸多樣態(tài)相吻合。因此，從這一視域而言，公共服務(wù)市場化、社會化的政策邏輯的思想起源有著較為長期的時間節(jié)點。在西方市場經(jīng)濟(jì)及體制建立之初，古典經(jīng)濟(jì)自由主義基于社會人為秩序的建構(gòu)必須以個人利益與公共利益有機統(tǒng)一的自然秩序為藍(lán)本的理念，著力建構(gòu)獨立于政治力量的社會的“自由經(jīng)濟(jì)體系”。重農(nóng)學(xué)派認(rèn)為，這一體系是包括生產(chǎn)、交換和消費在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為總體，社會在自由、自治的范疇內(nèi)恪守自身的規(guī)則；亞當(dāng)·斯密的國家“守夜人”式的自由經(jīng)濟(jì)主張更是直接將政府職能限定在對外防御、社會公正和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多層面。這些理念在取得理論制高點的同時，也逐步成為一些西方國家的基本政策指南。

二戰(zhàn)后，自由主義的經(jīng)濟(jì)思想逐漸淹沒在“福利國家”建設(shè)的熱潮中，國家開始干預(yù)到社會生活的諸多層面，政府理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀楣卜?wù)的唯一提供主體。及至20世紀(jì)70年代初，極端自由主義理論家諾奇克從個人權(quán)利首要性的視野中闡釋出“最低限度的國家”的功能，即僅僅局限于保護(hù)人們免于暴力、偷竊、欺詐的侵害以及強制履行契約等事項，并認(rèn)為這種國家是唯一可被證明為正當(dāng)?shù)膰遥恰澳軌虻玫阶C明的功能最多的國家。任何更多功能的國家都會侵犯人們的權(quán)利，因而都將被證明為不正當(dāng)”。而作為國家再分配手段的稅收制度也被其視為是“一種包含了侵犯人們權(quán)利的嚴(yán)重事情” [4]。

20世紀(jì)80年代，“在西方政治和意識形態(tài)的右傾化氣候渲染下出現(xiàn)了兩種運動：其一是市場模式迷信之風(fēng)，對于其曾經(jīng)在大蕭條時期所引致的災(zāi)難性后果及其批評置若罔聞；其二是將國家的負(fù)面形象與作用視作資本主義社會中出現(xiàn)的所有不幸與失意的基本原因”[5]。同一時期，基于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理理論發(fā)展起來的新公共管理理論，主張將私營部門的管理理念和管理方法引入政府管理活動，推動公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展。為此，在政治自由主義訴求和經(jīng)濟(jì)自由主義思想合流過程中，政府在公共服務(wù)的提供主體選擇上傾向于私人企業(yè)或獨立企業(yè)，以承包制的方式形成提供主體的多元競爭局面。冷戰(zhàn)結(jié)束后，從表面上看，“國家干預(yù)或市場機制的不同意識形態(tài)經(jīng)過長時期的較量和爭論之后，自由市場經(jīng)濟(jì)終于取勝”[6]，弗朗西斯·福山更是自信地預(yù)言“歷史的終結(jié)”論，在此背景下，新自由主義理論開始在大量第三世界國家迅速傳播和擴(kuò)散。直接體現(xiàn)新自由主義的具體政策取向的“華盛頓共識”大力宣揚放松政府規(guī)制、推進(jìn)私有化運動，其本質(zhì)上是崇尚市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的一系列理論。東歐和拉美國家在以“華盛頓共識”為政策指引推進(jìn)改革的過程中也直接引發(fā)了大量復(fù)雜性問題，帶來難以估量的后果，最終對其可行性引發(fā)世界范圍的質(zhì)疑。

在反思新公共管理運動的工具理性后果，深刻認(rèn)識到政府內(nèi)在局限，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上探尋走出迷霧的道路進(jìn)程中，“治理”作為一個源于拉丁文和古希臘語的舊名詞開啟了其現(xiàn)代復(fù)興的新征程。包括政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科紛紛引入治理概念來討論本領(lǐng)域內(nèi)的諸多問題，這也使得治理的概念①①伴隨著治理概念為不同學(xué)科、不同語境甚至不同政治立場的人士的廣泛使用，這一概念一度呈現(xiàn)了模糊化，甚至有淪為“去學(xué)理化”和“去科學(xué)性”的危險。在綜合考察治理緣起的多重路徑（實用主義方法論指引下的組織分析與公司治理路徑，世界銀行為代表的國際金融機構(gòu)治理路徑，全球治理委員會治理路徑，第三條道路治理路徑）的基礎(chǔ)上，可以看到治理理論試圖實現(xiàn)效率主義的工具理性與多元社會的規(guī)范性價值訴求的統(tǒng)一，然而在實踐中前者顯然占據(jù)了中心地位。呈現(xiàn)繁雜的態(tài)勢。同時，定位于非意識形態(tài)化的“治理”一詞更容易在多元文化背景下為學(xué)界和政界所接受。西方學(xué)者從政府管制變遷的視野出發(fā)，認(rèn)為治理是指“一種新的統(tǒng)治過程，意味著統(tǒng)治的條件已經(jīng)與以前有了很大的不同，或者是以新的方法來統(tǒng)治社會”[7]。亦有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代社會已經(jīng)出現(xiàn)了傳統(tǒng)管制機制的衰退和新型治理形式的興起的現(xiàn)象。并且，這一情形已經(jīng)“出現(xiàn)在了私人的、半私人的和公共的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中又廣泛涉及到基層的、區(qū)域性的、國家的、超國家的和全球?qū)用娴氖聞?wù)”[8]。

而多元治理理論作為指導(dǎo)現(xiàn)代政府治理的新模式，是在對政府機構(gòu)和人員具有的“理性經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)有了初步認(rèn)識的前提下，充分反思和規(guī)避市場失靈的風(fēng)險性因素，對政府的職能和作用進(jìn)行重新審視的結(jié)果；也是“從治理的概念內(nèi)涵中發(fā)掘出其有用的價值理念，在此基礎(chǔ)上對治理概念的內(nèi)涵加以借鑒、吸收、豐富和發(fā)展，形成了這一嶄新理論”[9]。多元治理理論堅持治理主體已經(jīng)不再僅僅局限于政府部門，而是包括國家層面和地方性的各種非政府非營利組織、各種社會團(tuán)體甚至私人部門在內(nèi)的多元主體共同參與社會公共治理，強調(diào)根據(jù)不同特質(zhì)的公共事務(wù)實行不同主體治理的原則，并以此對不同的實施主體進(jìn)行科學(xué)定位、合理分工。同時，針對公共部門有效性的質(zhì)疑，也注重充分發(fā)揮市場機制在組織公共服務(wù)供給中的作用。

三、公共服務(wù)市場化、社會化的悖論解析

“悖論”一般指的是表面上似乎可以成立的邏輯命題，又推導(dǎo)出互相矛盾之結(jié)論。“它根源于客觀事物所固有的矛盾和主客觀的矛盾，它揭示了形成辯證命題，把握辯證矛盾的一種邏輯途徑。”[10] 當(dāng)代西方國家公共服務(wù)市場化、社會化的改革作為多元治理范疇內(nèi)一項綜合性政策工具選擇，其悖論更多來源于對供給方式中市場化運行機制和社會化手段價值預(yù)設(shè)下的偏差性理解，包括對私營部門效率主義和社會組織志愿服務(wù)性質(zhì)的非理性認(rèn)識，公共部門多元目標(biāo)和公共性問題的認(rèn)知困乏以及對公共事務(wù)管理過程中體制建設(shè)、機制創(chuàng)新問題的長久忽視。

具體而言，相比此前公共服務(wù)基本上是由政府來提供的模式，治理主體與手段的多元化建構(gòu)了新的社會服務(wù)規(guī)劃的基本方式。從形式上看，“新的制度安排似乎支持了一種相對溫和的主張，即占據(jù)主導(dǎo)地位的國家的規(guī)模和職能應(yīng)當(dāng)被縮減，并且在可能的情況下應(yīng)當(dāng)授權(quán)給治理體系中的其他社會主體。然而，在這種主張背后卻隱含了一種從政治學(xué)到管理學(xué)的語義學(xué)意義上的激進(jìn)轉(zhuǎn)向”[11]。如果多元治理在公共管理范式活動中摒棄政治性規(guī)制，背離公共性，也就喪失了自身的本質(zhì)特征，混同于一般的管理理論之中，在“改革中片面強調(diào)市場化與管理主義，使得公共部門一貫秉承的公平、正義、責(zé)任意識等道德倫理觀念和必要的規(guī)制限定作用大為削弱，導(dǎo)致政府公共部門本應(yīng)具備的公共性、規(guī)范性價值觀缺失”[12]。概而言之，公共服務(wù)市場化、社會化的悖論體現(xiàn)在下述方面。

第一，市場機制運行的固有缺陷。鑒于政府治理活動固有的“預(yù)算軟約束”和囿于層級規(guī)范而壓制創(chuàng)新的固有缺陷，發(fā)揮市場體制的靈活性原則，可以使政府變得更高效、更具回應(yīng)性，尤其是基于民眾需求的多樣性和差異性的現(xiàn)實，引進(jìn)工商企業(yè)運行模式在一定程度上對政府而言是勢在必行的選擇，然而，市場機制的內(nèi)在缺陷是從學(xué)界、官方到民眾的基本共識。Georg Sorensen甚至直言，關(guān)于市場這只看不見的手可以調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行活動的說法是一種虛構(gòu)[13]，并進(jìn)一步強調(diào)市場的良性運行依賴于政府能否保護(hù)私有財產(chǎn)、公正地仲裁、保護(hù)專利、創(chuàng)造良好的商業(yè)環(huán)境和完善的法制等。Samuel Paul亦堅持政府借鑒市場原則在某些時候可能是以“犧牲民主責(zé)任為代價的，新的治理機制需要在實現(xiàn)靈活度的同時確保責(zé)任性”[14]。

毋庸置疑，市場的趨利性特質(zhì)決定了其在給予民眾某些公共服務(wù)的過程中勢必存在利益訴求和責(zé)任履行的緊張關(guān)系，過度運用私人部門的概念會導(dǎo)致一種不必要的危險。而提供與公眾生活密切相關(guān)的服務(wù)是政府存在及其當(dāng)下合法性延續(xù)的基本依托。因此，在現(xiàn)實中很難找到判定政府部門、商業(yè)部門和非營利組織中哪一個提供的服務(wù)更佳的清晰界限，每個部門都有自己的優(yōu)勢和不足。具體的客觀環(huán)境和主觀標(biāo)準(zhǔn)決定了哪個部門在某種情況下具有更大的比較優(yōu)勢。此外，通過“市場式的決策排斥政治來治理社會，這就容易導(dǎo)致決策脫離公眾控制而權(quán)力向特殊利益的轉(zhuǎn)移”[15]。

第二，公共服務(wù)市場化、社會化的過程是政府部門以啟動市場化、社會化主體參與為起點的，通過系統(tǒng)分析多元參與主體之特質(zhì)，我們發(fā)現(xiàn)，“國家、政府是不同于個人和法人團(tuán)體的，他們因公共利益而存在，無論觀念的、形式的，還是實質(zhì)的。國家、政府是公共抽象的人格化，承擔(dān)公共利益的角色及職能是應(yīng)然與實然的統(tǒng)一”[16]。換言之，“政府的合理性是實實在在的。它有明確的目標(biāo)，優(yōu)先追求一個又一個‘有效’的政策目標(biāo)”[17]。而當(dāng)下“經(jīng)濟(jì)組織的自治是一個事實，一種價值，同時也是危害的根源。在所有的民主國家中，工商企業(yè)會做出不完全受政府官員控制的重要決策，即使國有企業(yè)也通常享有相對于議會和中央機關(guān)的重要的自治”[18]。盡管這一論斷較為武斷，但現(xiàn)代社會中理性組織的趨利心理同集體行動之間的溝壑卻是不爭的事實。此外，參與社區(qū)服務(wù)的非營利組織在多數(shù)情形下其財政基礎(chǔ)并不寬裕，不僅必須符合政府緊縮性財政和管理的要求，還必須服務(wù)于其他經(jīng)費來源的需要，所以這些組織的目標(biāo)是多元的。也就是說，“服務(wù)于公共目標(biāo)雖然是一項重要的任務(wù)，但并不是它們唯一的任務(wù)，僅僅是眾多使命中的一部分。”[19]137

第三，公共服務(wù)合同外包過程中的不平等與目標(biāo)認(rèn)知的模糊性。在公共服務(wù)合同外包中，政府以委托人的身份以信息公開方式的項目招標(biāo)，市場化企業(yè)主體以平等姿態(tài)廣泛參與其中，在這種形式平等的背后，卻在諸多層面上存在著實質(zhì)性不平等的隱患。首先，在招標(biāo)過程中，地方政府可能會出于部門狹隘利益的考慮，掩飾一些本應(yīng)在招標(biāo)公告中公布的信息，從而使得企業(yè)在信息獲知方面處于劣勢地位；其次，在獲取投標(biāo)方信息的過程中，企業(yè)為了在競爭中勝出，可能會在信息提供上做出欺騙政府的舉動，并直接造成了政府依據(jù)錯誤的信息判斷將服務(wù)項目給沒有雄厚實力的私營部門，最終導(dǎo)致服務(wù)供給的低效率。此外，外包政府部分職能的關(guān)鍵在于“政府是否有能力界定明確的績效目標(biāo)和測量標(biāo)準(zhǔn)，如果這并不清晰，那么政府領(lǐng)導(dǎo)人就必須對自己的既定目標(biāo)和每一份外包合同如何契合這些目標(biāo)有清晰的想法”[20]。這實際上關(guān)系到公共服務(wù)績效評價指標(biāo)的設(shè)定與衡量，眾所周知，這一評價指標(biāo)體系的形成是一項相對復(fù)雜的工程，對政府機構(gòu)的人員儲備和組織能力都是一項嚴(yán)峻的考驗。

第四，公共部門與私人部門、非營利社會組織之間合作伙伴關(guān)系管理的現(xiàn)實性張力。眾所周知，從系統(tǒng)性角度來看，治理主體的多元性僅僅是一種新型結(jié)構(gòu)性安排，其本身并不能保證良好的治理，除非這種組合可以證明比其他安排更加優(yōu)越。因此，多元主體的合作關(guān)系建構(gòu)應(yīng)該是現(xiàn)代治理的關(guān)鍵性要義，而且，在這其中還需要特殊的能力才能進(jìn)行關(guān)系的有效管理。其一，在社會服務(wù)項目的管理過程中，政府與承包商之間關(guān)系的有效維護(hù)需要建構(gòu)在政府對后者履職事務(wù)的充分了解，現(xiàn)實中政府作為一般性社會事務(wù)的管理者，在市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域漸趨擴(kuò)大之時，政府職能被限定在有限的基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域，其所具備的專業(yè)知識同承包商的專業(yè)性優(yōu)勢相比明顯處于不匹配的境況。其二，政府與承包商之間的委托——代理關(guān)系必然涉及權(quán)力的分享，而這種情形也要考量“權(quán)力分享是否會威脅到憲法、法律和公民意愿規(guī)定政府必須追求的公共利益，所以，將政府工作簡單地轉(zhuǎn)向私人部門，并不是治療政府疾病的秘方”[19]31。盡管合作伙伴關(guān)系因行動者不同而具有十分多樣的關(guān)系形式，但合作伙伴關(guān)系的管理依然存在幾項共識性標(biāo)準(zhǔn)，亦即：關(guān)系的均衡與平等，諸多同一性的政治信念，專業(yè)知識的互補，相互信賴，等。延循這一標(biāo)準(zhǔn)，公共權(quán)力機構(gòu)必須既要與各類營利性、非營利性行動者進(jìn)行對話，又要發(fā)揮其綜合影響力推進(jìn)這些行動者之間進(jìn)行深入交流。其中，“在于他人進(jìn)行對話時，行政管理機構(gòu)面臨著第二種風(fēng)險，即走下神壇，對此它極不習(xí)慣。對話并不意味著放棄責(zé)任和權(quán)力，而是傾聽他人、接受不同意見，承認(rèn)無法消除的分歧”[21]。無疑，這直接關(guān)涉到了行政機構(gòu)改革的方向性選擇和現(xiàn)代行政文化的建構(gòu)。因此，在多元治理運行中，公私伙伴關(guān)系的運行與管理將呈現(xiàn)一個不斷分和與沖突的諸多困境。

四、現(xiàn)實性反思與啟示

西方多元治理范疇內(nèi)的公共服務(wù)市場化、社會化是在各國政府面臨著諸多現(xiàn)實困境的情形下，民眾期望數(shù)量更多、質(zhì)量更好的公共服務(wù)，這就意味著“政府不能把所有社會事務(wù)納入自己的管理范圍，唯一的辦法就是提高執(zhí)政能力，在不增加執(zhí)政成本和管理成本的前提下，維護(hù)社會秩序，提高管理效率，滿足公民日益增加的需要”[22] 。英美國家推行的聲勢浩大的政府改革正是著力于減輕政府財政壓力，維護(hù)其統(tǒng)治合法性的現(xiàn)實選擇。而西方國家市場化、社會化運動的推行也是基于特定的前提條件：即在自由市場發(fā)育較為完善的前提下，“政黨與政府—社會的關(guān)系已經(jīng)得到比較規(guī)范成熟的解決，治理模式比較穩(wěn)定成熟。”[23]然而若就此得出結(jié)論認(rèn)為政府應(yīng)該放棄而把一切交給私營部門和社會組織則是明顯錯誤的抉擇。在多元社會背景下，如果各治理主體自行其是，其所提供的基本服務(wù)是不會達(dá)到公眾所期待的水平的。在實踐中，沒有哪個國家在沒有政府參與的情況下取得民生領(lǐng)域服務(wù)的大幅改善。

誠然，提倡市場化、社會化治理的先決條件是私人部門、社會組織的管理和政府管理沒有什么不同，官僚機構(gòu)有減少繁文縟節(jié)、壓縮層級和堅持顧客導(dǎo)向的內(nèi)在活力，政府的活動可以在績效管理模式指引下有序開展。上述假設(shè)在實踐中顯得異常脆弱，很難立足。世界銀行2004年世界發(fā)展報告以“讓服務(wù)惠及窮人”為標(biāo)題，明確提出各國政府采取什么樣的服務(wù)提供機制需要重點考慮兩個維度的因素：一是公共服務(wù)的特點，二是主權(quán)國家的具體情形。換言之，如果某項公共服務(wù)較容易接受監(jiān)督，那么服務(wù)就可以由中央政府直接提供或者承包出去。[24]然而，如果在一個國家這些資源有可能通過隱蔽方式轉(zhuǎn)移到富裕階層手中，而且很難對其進(jìn)行監(jiān)督，那么就需要做出盡可能強化服務(wù)對象權(quán)力的安排。加拿大學(xué)者M(jìn)ichael Howlett亦認(rèn)為，“盡管在過去的幾十年中出現(xiàn)了全球化、解除規(guī)制以及私有化的施行等多種情形，在許多國家，政府，或者在一般層面上的公共部門，依然對于包括教育和健康在內(nèi)的諸多社會層面的事務(wù)負(fù)有主要管理責(zé)任”[25]。

因此，多元治理觀作為現(xiàn)代治理模式，雖頗具魅力，但未必可以有效落實。因為，“人們總是經(jīng)常忘記考慮真正的可能性條件。社團(tuán)生活和集體動員只能逐步‘在實踐中學(xué)會’。形成對比的是，公共決策的過程總是顯得過于冗長和曲折，同時，各種討論的不可避免的技術(shù)化能夠一步一步使最堅定的擁護(hù)者氣餒”[1]89。鑒于治理的現(xiàn)實困境，西方學(xué)界已開始反思突破這一困境的可能選擇，并確立了作為“治理的治理”，即元治理①①元治理突破了建立一套一成不變的治理方式的固有邏輯，直接關(guān)涉到復(fù)雜和多元關(guān)系的管理。在此情境下，市場、等級制和自組織依然存在，但是它們運作的語境是通過“談判”進(jìn)行決策，以“協(xié)商價值”開創(chuàng)治理發(fā)展的可行路徑。的思路。

置身于經(jīng)濟(jì)全球化和開放的發(fā)展環(huán)境之中，我國公共服務(wù)市場化、社會化在經(jīng)濟(jì)體制市場化改革和政府治理方式由傳統(tǒng)向現(xiàn)代變遷的進(jìn)程中開啟了新的歷程，在公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等方面都出現(xiàn)了市場化、社會化機制的施用，并將其視為推進(jìn)國內(nèi)多元治理發(fā)展的可能性選擇。但應(yīng)當(dāng)看到，在現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型時期，我國公共服務(wù)在相當(dāng)程度上是作為促進(jìn)社會公平正義和保障民生的重要手段而存在的，公共服務(wù)供給的時效性在很大程度上也是增進(jìn)社會和諧、維護(hù)國家穩(wěn)定的重要內(nèi)容。在當(dāng)下國內(nèi)還存在市場規(guī)范的局部缺失、法治體系的不完善以及公民社會組織能力不足等制約因素的情境下，公共服務(wù)供給過程中必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)責(zé)任，保障政府在職能轉(zhuǎn)變過程中政府責(zé)任的不缺位。從西方多元治理實踐的發(fā)展路向來看，其在一定程度上“預(yù)示了國家職能轉(zhuǎn)化乃至消亡的基本趨勢。但是每一個社會都有自己的歷史文化傳統(tǒng)和制度基礎(chǔ)，既無法擺脫發(fā)展的‘路徑依賴’，也不能超越某些階段，必須在開放的背景下扎扎實實地進(jìn)行制度調(diào)整和創(chuàng)新”[26]。這就意味著，多元治理的中國話語建構(gòu)必須在此邏輯指引下前行，將國家、政府的力量建基于“普遍的最終目的和個人的特殊利益的統(tǒng)一”[27]之上，在民主、公正、和諧等規(guī)范性價值的規(guī)制下，探尋中國特色多元合作治理的可行路徑，以此開創(chuàng)現(xiàn)代治理的新圖景。

參考文獻(xiàn)：

[1]讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[2]何增科.公民社會與治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：12.

[3]戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：159.

[4]羅伯特·諾奇克.無政府、國家和烏托邦[M].北京：中國社會科學(xué)出版社， 2008：179-202.

[5]Atilio A.Borón.Governability and Democracy in Latin America[J].The World Today ：Spring-Summer，1996（2）：303-337.

[6]江時學(xué). 新自由主義、“華盛頓共識”與拉美國家的改革[J].當(dāng)代世界與社會主義，2003（6）：30-33.

[7]R.Rhodes. The New Governance：Governing without Government[J].Political Studies，1996（44）：652-667.

[8]Kees Van KersbergenFrans Van Waarden.“Governance” as a bridge between disciplines：Cross-disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability，accountability and legitimacy[J].European Journal of Political Research，2004（43）：143-171.

[9]滕世華.公共治理視野中的公共物品供給[J].中國行政管理，2004（7）：90-94.

[10]張建軍.矛盾與悖論新論[M].石家莊：河北教育出版社，1998：14.

[11]李泉.治理思想的中國表達(dá)[M].北京：中央編譯出版社，2014：53.

[12]王樂夫.公共管理基礎(chǔ)理論及體系[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：33.

[13]Georg Sorensen.Democracy and Democratization.Processes and Prospects in a Changing World[M].Colorado：Westview Press，1993：37.

[14]Samuel Paul.Accountability in Public Services：Exit Voice and Control[J].World Development，1992（7）：1047-1060.

[15]阿里·卡贊西吉爾.治理和科學(xué)：治理社會與生產(chǎn)知識的市場式模式[G]//俞可平.治理與善治.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：133.

[16]池忠軍.公共管理考辨與范疇[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012：179.

[17]鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[G]//俞可平.治理與善治.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：65.

[18]羅伯特·A.達(dá)爾.多元主義民主的困境——自治與控制[M].長春：吉林人民出版社，2006：26.

[19]唐納德·凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[20]高和·里茲維.美國政府創(chuàng)新：一些觀察和實驗[G]//楊雪冬.政府創(chuàng)新與政治發(fā)展.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：303.

[21]皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主：試論治理的革命[M].北京：三聯(lián)書店，2005：169.

[22]高丙中.中國公民社會發(fā)展藍(lán)皮書[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：23.

[23]耿國階.困境、重構(gòu)與突破：中國治理轉(zhuǎn)型的模式研究[M].沈陽：東北大學(xué)出版社，2011：51.

[24]世界銀行.2004年世界發(fā)展報告：讓服務(wù)惠及窮人[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2004：59-93.

[25]Michael Howlett. From the \"old\" to the \"new \"policy design：design thinking beyond markets and collaborative governance[J].Policy Science，2014（47）：187-207.

[26]楊雪冬.論治理的制度基礎(chǔ)[J].天津社會科學(xué)，2002（2）：43-46.

[27]黑格爾.法哲學(xué)原理[M].北京：商務(wù)印書館，1996：261.

責(zé)任編輯：孔九莉