中國環境非政府組織發展存在的不足及對策分析

【摘要】中國環境非政府組織正處于發展階段，為使環境非政府組織在環境保護中扮演著更為重要的角色，必須為其創造更好的內外部發展環境。本文分析了中國環境非政府組織發展中存在的不足，同時提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】環境非政府組織；發展；不足與對策

一、環境非政府組織的界定

（一）環境非政府組織的定義

關于非政府組織，學術界并沒有統一的定義，自然環境非政府組織也無統一的界定，因為從范疇學上來說，環境非政府組織就是非政府組織下的一個下屬概念。由于非政府組織龐大復雜，從數量、類型到組織目標、運營方式等都存在著顯著的差異，至今仍沒有一個確切清晰的而被普遍接受的定義。

本文認為，非政府組織是政府和企業之外的第三部門，是指依法成立的從事非營利性活動，滿足公益性和志愿性要求，具有不同程度的獨立性和自治性的正式組織，包括行業組織、慈善性機構、學術團體、社區組織、公民互助組織、同人組織、非營利性咨詢服務組織等。[1]而根據我國環保部以及民政局的定義，我國環境非政府組織（ENGO）被界定為：以環境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益性服務的民間組織。

（二）環境非政府組織的特征

1.非政府性

環境非政府組織屬于非營利性機構，它不從屬于政府部門，而是相對獨立的公益性組織。環境非政府組織的這一特殊性，使得它能夠獨立自主的開展公益性活動，同時，還能在力所能及的范圍內為民眾提供公共服務與公共產品，同當局權威機構平行存在并與之進行公然、公正、同等的競爭，從而減少因當局壟斷經營和管理公共產品的體制所造成的公共產品高成本現象，這也是促進環境非政府組織發展的原因所在。環境非政府組織的非盈利性，使它的發展能夠得到大眾的擁護與支持，為進一步的完善公共服務與促進社會和諧創造了必要條件。

2.組織性

環境非政府組織開展的公益性活動是有組織、團隊性的，而不是分散的個體活動。也就是說，環境非政府組織消除了個體單兵作戰的缺陷，為其組織的發展和公益性活動的有效進行提供了必要條件。同時，環境非政府組織的組織性，為規范環境非政府組織的行為提供了客觀依據。由于是組織性的活動，其活動目標與活動規模都是引人注目的，這就有利于民眾、政府當局對環境非政府組織發揮有效監督。

3.公益性

環境非政府組織一個顯著的特征是，不以營利為目的的行為活動的公益性。這種公益性不僅對政府失靈與市場失靈是一個補充，而且，它們能夠為社會盡最大的可能提供一些社會所有公眾都可以使用的公共產品。

4.自治性

環境非政府組織還是一個自治性組織，它的行為是在法律和公共制度約束規范基礎上產生的，因而，其自治性程度非常高。由于它們所做的公益事業是在志愿基礎上產生的，所以它們不像其他的社會私人組織和政府組織那樣具有很大的被動性，這種自主、自愿、自律的主觀意愿使環境非政府組織自身有了很高的自治性。

5.非政治性

環境非政府組織不參與政治活動，它屬于一種中介性組織。因此，非政治性是環境非政府組織的一個基本特點。環境非政府組織的非政治性，使得它們有了非常寬松的環境，創造性地為社會提供公益活動和公共產品。

6.非宗教性

環境非政府組織既是非政治性的，同時也是非宗教性的。它與那些宗教活動不同，宗教活動是一種信仰，但不一定為社會來志愿提供有益的公共產品，而非政府組織沒有自己的宗教信仰，卻專門為社會提供公共產品與公共服務。[1]

7. 以環境保護為主旨

這是環境非政府組織同其它非政府組織的重要區別。

二、中國環境非政府組織發展中存在的不足

（一）對自身的性質理解不明、對政府依附性強

由于政府為了便于管理等歷史原因，中國絕大多數環境非政府組織機構是隸屬在主管部門之下，成為政府部門的附屬物，市場定位不清晰。而附屬關系的存在，使得這些環境非政府組織與其主管部門有著剪不斷、理還亂的利益關系。他們中的大多數人都來自于政府的部門，在這些環境組織成立時，各階層把它們等同于上級政府部門分流到下級附屬人員的去處。如中國的許多理事協會屬于相應上級政府部門的隸屬機構，把它編制為事業單位，有的理事會理事長、副理事長以及秘書處書記等都由政府部門的官員委任或直接擔任，以致理事會、行業協會難以做到自我管理和自主協調、監督、管理會員的責任。[2]

（二）自身經費不足

環境非政府組織的費用來源，主要通過收取會費以及社會各界、組織成員和企業捐贈，輔之上級政府主管單位的財政投入，然后是通過面向社會公眾開展咨詢服務以獲得極少的收入。目前，我國環境公共資源主要集中于上級政府管理部門，而上級政府管理部門對環境非政府組織的資助甚少，加上社會公益捐助意識匱乏，環境非政府組織通過提供有償服務獲取運營資金的能力極小，這些綜合導致了我國環境非政府組織經費來源嚴重匱乏，運作吃力。經費問題是困擾我國環境非政府組織生存和發展的癥結所在，據了解，我國76.1%的環境非政府組織沒有固定經費來源，22.5%的環境非政府組織基本沒有籌到經費，81.5%籌集經費僅在5萬元以下。由于經費不足，有43.9%的全職人員沒有薪酬，有薪酬的也是在當地的中等以下水平；有56.3%的環境非政府組織沒有能力為其職員提供失業、養老、醫療等福利保障。[3]

（三）公眾參與環境保護的積極性不高

根據最新一期的環境調查報告，公眾參與環境保護的程度較低，環境保護的意識有待提高。從地理劃分上說，東部、中部、西部地區曾近參加過環境保護活動的比率依次是35.1%、27%、16.8%。從性別劃分上說，女性較之男性在參與環境保護活動的積極性要高，但在呼吁民眾投身保護環境的熱潮中積極性有所降低。從不同的年齡階段劃分上說，60周歲以上的人群參加過環境保護活動的比率最低，為7%。40-60周歲的人群為21%。20-40周歲的人群參加過環境保護活動的比率最高，為35%。從受教育程度劃分上說，本科學歷以上、專科學歷、專科學歷以下的人群參加過環境保護活動的比率依次為為58%、42%、21%。[4]

（四）參政渠道不暢

我國環境非政府組織事業心強、參與熱情高，致力于環境保護的目標明確，但限于一些體制、機制和自身能力等方面的原因，致使其對有關環境法律政策的提案審議與落實缺乏必要的參政渠道，長期以往就造成有的環境立法政策明顯不符合實際，并沒有考慮到地域差異采取一刀切的政策。各級政府和政府官員由于他們管理的范圍較為廣泛、工作涉及的領域比較多，從而在對制定政策所需的宏觀的、整體的信息的掌握上相對來說較為充分，但是，他們對微觀的、處于具體層面的信息的掌握則比較少。而非政府組織往往掌握著一部分與他們的生活密切相關的微觀的、具體層面的信息。從這個方面來說，非政府組織參與正好可以取長補短，對政策制定提供信息支持。但是，由于對政府部門相關環境信息了解不夠或不及時、對政策制定的背景不清、沒有介入前期工作的機制和渠道，導致大多數公眾和環境非政府組織參與制定環境政策十分困難，一些部門和企業出于自身利益考慮，對環境非政府組織實施社會監督心存疑慮，對此持消極態度。[5]

三、促進環境非政府組織在中國發展的建議

（一）健全和完善環境非政府組織的法律法規體系

對尚無法律法規的行業、理事會、稅務登記、辦理、資信審查、服務咨詢等，應加快制定相適應的法律法規，如：行業法、理事法、稅務法，以扭轉目前無法可搬、無法可依的混亂局面，以期在較短的時間內為環境非政府組織營造公開、透明的法制環境。需做到規范環境非政府組織的地位、作用、性質、職能，規范環境非政府組織的經營形式、運營模式和相應名稱，規范環境非政府組織的申報條件、設立程序和運行機制等。雖然我國的某些法律法規明確規定了公民參與環境決策的權利與義務，但沒有明確規定較為普遍的環境權利。所以得明確規定環境非政府組織及其工作人員在市場中的定位以及相應的權利和義務，確保他們在執業過程中能夠保持它的自主性、權威性、公正性。同時抓緊制定社會中介法律法規，規范中介機構的經營行為，防止不正當中介機構對消費者合法權益的侵害。此外，也應規范對環境非政府組織的違規違法行為的懲戒，使對其監督與管理有法可依、違法必究。同時，對現有的各行各業、各組織、各部門的有關環境非政府組織的法律法規要予以清理，凡是有歧義、容易引起矛盾的法律、規章制度，要對其修正甚至廢止。

（二）加大對其資金投入

在解決由于資金不足等原因致使環境非政府組織無法有效發揮其職能的問題時，或許我們可以參照國內外同行的經驗。一個高效的、資金充足的、可持續發展的環境非政府組織在其的工作中能夠展示它們的專業性和可信性。為了做到這一點，非政府組織必須拓展資金來源渠道，以便允許才能出眾的社會各界的精英人士能夠安心在這項工作中找到能夠維持其生存的理由。對此，上級政府部門需加大對其財政投入的同時，更多通過宣傳、造勢，號召社會各界人士以及財團、盈利部門對環境非政府組織的資金支持。

（三）提倡環境領域的公眾參與

推動和鼓勵大眾參與環境領域的志愿者活動，志愿者是把具有志愿精神的旁觀者變為大膽實踐的踐行者，是環保非政府組織中人力資源不可缺少的一環。推動和鼓勵志愿者參加環境領域內的活動，可以極大的促進我國環境非政府組織的良性發展。目前，我國愿意參加志愿活動的公眾不少，缺少的是政府對其批準、允許其能夠參加的信息渠道以及外界提供給公眾的機會甚少，因此我國的環境非政府組織必須對政府、媒體、大眾等做好工作，盡快地挖掘和利用潛在的巨大志愿者資源，使其為我國環境保護事業做出貢獻。

（四）為草根型環境非政府組織創造寬松的發展環境

目前我國的官辦型民間組織普遍存在著由政府主導、政府色彩主義濃厚、在獲取資源的渠道以及確定目標方向時依賴政府、缺乏自主創造精神和變動精神，表現為工作散漫、敷衍了事、互相推諉等方面的問題。而草根型民間組織在制度與管理、監督等方面有著自己獨特的優勢與特色。因此，政府管理部門應當對草根型民間組織予以扶持與鼓勵。在登記設立、經營、審批程序等方面加以改進，凡是符合公益性、非政治性、非宗教性原則的民間組織應當準許其登記注冊。廢除一些頗具爭議的具有非競爭性、壟斷性的條例規定，同時盡快制定新的關于環境NGO等運營、管理方面的法律法規制度。以此為草根性民間組織提供更加寬松的發展環境的同時，也使政府部門在行政執法時有章可循，有法可依。

四、結束語

在我國，環境非政府組織在環境保護領域內開展的各項活動，對于號召和大力激發公眾積極參與環境保護事業、從身邊做起、從自我社區開展有利于環境保護的活動等有著不可磨滅的作用。從而對環境問題制約我國經濟可持續發展起到一定的緩沖，使生態環境與人類的生產、生活真正做到和諧共處。因此，更好地促進環境非政府組織在我國的發展在很大程度上決定了未來中國乃至全球的環境狀況。

參考文獻

[1]陳運雄，王奕萱，許佑民.論非政府組織發展的法律支持[J].西江月，2013，42（1）：86.

[2]王紹光.促進中國民間非營利部門的發展[J].管理世界，2012，（5）：20.

[3]唐東生.近年來國內NGO研究述評[J] .改革，2013， （2）：23.

[4]馮曉星.公正觀念----探尋地球可持續發展的解決途徑[R].中華環保聯合會發言（公共論壇），2012（6）：17.

[5]郭炯.關于我國環境非政府組織發展的探討[J].中國市場，2012（27）：62.

本文為湖南省社科基金課題《非政府組織參與社會管理的法制創新研究》（項目編號：11YBB189）的階段性研究成果。