淺析我國行政許可的撤銷

【摘要】授益行政行為與負擔行政行為的分類是大陸法系國家所特有的，其劃分標準以是否對相對人授予權利和利益。行政許可作為授益行政行為的主要形式，考慮到法的安定性和相對人的信賴保護原則，理論界的共識是對撤銷應當賦予一定的限制。深受“依法行政”理論的影響，我國對行政許可撤銷的具體標準尚不成熟，該標準在理論上應為何物，仍然值得深入研究。

【關鍵詞】授益行政行為；行政許可；撤銷；存續保護

授益行政行為，是指行政行為的效果系對相對人設定或確認權利或法律上的利益的行政行為。[1]違法授益行政行為之所以可以撤銷，原因在于一是因受益人的信賴不值得保護；二是因信賴利益值得保護，但撤銷所欲維護的公益仍然大于信賴利益，在此就會產生補償或賠償損失的問題。目前對違法授益行政行為的具體操作原則是以撤銷為原則，以不得撤銷為例外[2]。

1、授益行政行為撤銷的理論綜述

1.違法行政行為撤銷標準

行政行為的撤銷必須以行為違法為前提。只要行政行為與法律規定或法律原則的要求不符就是違法。由于違法瑕疵重大明顯的行政行為是無效的，自始不產生效力，行政相對人也不用受其約束。我國行政法理論受嚴格“依法行政”原則的傳統行政法學理的影響，行政機關在撤銷、廢止或變更行政行為的權力必須要受到限制和拘束的觀念，并沒能具體細化到實體法規定中。我國也大多將“行政行為撤銷、變更與廢止”的描述僅限于將其作為行政行為效力變化或終止的形式。學界對于撤銷、變更與廢止的問題的具體討論也多局限在概念的界定區分、負有權限的機關以及法律效果等問題上，很少涉及行政機關行使相關權力的約束問題。具體到行政機關撤銷授益行政行為，尤其是行政許可問題，理論上對行政機關撤銷行政行為的具體標準探討并不成熟。2003年頒布的《行政許可法》第69條規定了五種撤銷情形與兩種保護相對人信賴利益的條件。對比德國法，可以發現，我國行政機關撤銷行政許可的標準太過籠統，對具體的撤銷程序、補償賠償范疇以及爭議事項等未做規定。行政機關掌握過寬的自由裁量權，只要不對公共利益造成重大損害，其完全有權撤銷違法的行政許可，無需像德國法規定那樣受到層層程序限制。

2.信賴保護原則的適用

信賴保護原則源自于法安定性原則與基本權利規范。其法理基礎在于，對個人就公權力行使結果所產生的合理信賴以及由此衍生的信賴利益，法律制度應為之提供保障，而不應使個人遭受不可預期的損失。[3]信賴保護原則之所以能適用到授益行政行為，原因在于對授益行政行為撤銷（或廢止）的決定，會對相對人的利益造成不利影響，即相對人此時存在需要保護的信賴利益。我國《行政許可法》第69條在頒布后曾受到多方贊譽，甚至有學者認為，第二項限制條件的規定是“行政法學上信賴保護原則的具體化”。從毫無限制的撤銷自由到撤銷違法的行政許可時應對無過錯的受益人進行損失補償，行政法革新的進步意義應當值得充分肯定。但仍不能忽視的是現行法規定的信賴保護與信賴保護原則仍有相當大的差距。第69條所堅持的仍然是公共利益至上原則，并未真正為個人私益的信賴利益提供保護。而第1款中對“可以撤銷”而非“應當撤銷”作出規定，實際上也是在依法行政原則范疇內裁量，目的在于防止“對公共利益造成重大損害”，而與信賴保護原則的適用并無關涉。[4]

2、對完善我國制度之思考

1.我國信賴保護原則的行政法意義

信賴保護原則要求公權力的行使注重考量公民的信賴利益。尤其是在公益與私益之間的利益平衡之中，不應完全以公共利益需求為主導，應該將私益置于與公益相平等或者相對更為重要的地位。[5]從這一方面來說，信賴保護原則強調的是特定情況下超出特別法具體規范之外的實質公正。承擔信賴利益保護之重任的主要是依法行政原則，信賴保護原則僅能在特定階段、在一個極為有限的范圍內起到補充作用。因此，該原則存在的意義在于，信賴保護原則在個案中適用會取決于行政機關在特別法規與行政程序法中規定的一般信賴保護條款之間作出的選擇適用，以及在公益與私益之間做出的利益權衡。

2.考慮從信賴保護過渡到存續保護

與我國許多學者致力于提升信賴保護原則的重要性與地位不同，德國學者并不視該原則為行政法基本原則。劉飛教授梳理過德國相關文獻資料，提出德國對信賴保護原則的最高定位是將其認定為與行政活動的確定性、可預期性、可測量性、合比例性、濫用禁止、誠實信用等原則相并列的“行政活動的重要原則”之一。[6]正如前文提到的，其中一個很重要原因是信賴保護原則適用的范圍十分有限。德國的一種嘗試是由有限的信賴保護過渡到相對寬泛的存續保護[7]。與前者不同，存續保護的對象是行政行為的存續狀態，即經由行政行為所確定的相對人事實和法律狀態的存續；其覆蓋范圍至所有類型的行政行為，而不區分行政行為的效果問題；同時存續力保護綜合體現了法的安定性、行政行為存續力理論之價值。

3.發揮依法行政原則應有之義

國家對合法的公權力行為給公民造成的損害，以及因行政決定的變更對公民造成的損害基于補償是依法行政原則的而應有之義。從依法行政原則出發，撤銷違法的授益行政行為是對原本合法卻因法律或事實狀態的改變而不再具有合法性的授益行為予以廢止。[8]依法行政原則理論依廣義解釋，其重要意義在于限制行政權并讓行政權服從法而非個人，尤其避免在行政自由裁量權情形下缺乏法治約束的“一言堂”。因此就實現對公民信賴利益的保護，進而建設現代法治與維系公民信賴之目標而言，根本上仍主要依靠于依法行政原則。鑒于信賴保護原則發揮作用的有限性，并且依法行政原則能夠一定程度上達成既定目標，故在信賴保護原則尚未法定化的條件下，發揮依法行政原則的應有之義更切實際。

3、結語

通過對理論的分析，我們發現以行政許可為例的授益行政行為在撤銷之時，撤銷具體標準由行政機關裁量，并實質性受到依法行政原則的制約，而非字面誤解的信賴保護原則。我國的《行政許可法》并未像德國規定了對違法行政許可決定適用存續保護，“可以撤銷”之條款的法理基礎仍然是基于依法行政原則。因此，就尚未細化的具體標準與有限的信賴保護原則適用，更現實的做法是充分發揮依法行政原則之作用，把控好撤銷標準的“閥門”。

注釋

[1]胡建淼主編：《行政行為基本范疇研究》，浙江大學出版社，2005年7月第1版，第212頁。

[2]不得撤銷又有兩種情形：一是撤銷將對公益造成重大危害的情形；二是信賴保護原則優于依法行政原則的情形。

[3]劉飛：“信賴保護原則的行政法意義——以授益行為的撤銷與廢止為基點的考察”，載《法學研究》2010年第6期，第3頁。

[4]同前注[3]，第18頁。

[5]同前注[3]，第18頁。

[6]同前注[3]，第19頁下腳注[84]。

[7]源于德國聯邦行政法院在1982年一份判決，參見趙宏：《法治國下的目的性創設——德國行政行為理論與制度實踐研究》，北京：法律出版社，2012年11月版，第236頁。

[8]同前注[9]，第11頁。

參考文獻

[1]胡建淼主編.行政行為基本范疇研究[M].浙江，浙江大學出版社，2005，7.

[2]劉飛.信賴保護原則的行政法意義——以授益行為的撤銷與廢止為基點的考察[J].法學研究，2010，6.

[3]趙宏.法治國下的目的性創設——德國行政行為理論與制度實踐研究[M].北京，法律出版社，2012.