關于我國土地市場公開交易制度存在的缺陷與對策研究文獻綜述

【摘要】土地公開交易制度的建立是為了完善土地市場的重要舉措，旨在營造一個公平競爭的環境，實現資源的優化配置，遏制土地市場泡沫經濟，防止“暗箱操作”，避免腐敗行為，尋求進入了一個土地供應公開交易的新時代。經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓工作的推行，有力促進了我國土地市場相關工作的一系列變革，推動了整個土地市場建設，全國各地正逐步建立去政府儲備、統一供應、公開交易、市場配置的土地供應機制，促進了土地市場的相對健康發展。[1]

【關鍵詞】土地市場；公開交易制度；綜述

一、國內外相關研究綜述

1、國外研究綜述

在國外已經建立了較為成熟的城市經營模式與土地市場運行機制。國外的土地所有制度與我國的社會主義土地所有制度差異較大，國外關于土地公開出讓方面的參考文獻也較少，但其土地市場以及土地儲備制度方面的研究成果，對我國城市土地出讓制度及市場運行機制的研究仍然具有一定的借鑒意義。對于土地研究，最核心的理論是土地的地租理論。馬克思從土地的收益分配及土地所有制度角度剖析了地租的本質以及資本主義土地所有制關系：先批判和繼承了古典經濟學；再肯定了地租的本質是土地經濟關系的體現；接著指出了級差地租產生的根本原因是由于土地經營權的壟斷。級差地租理論對研究城市商品住宅和土地開發規劃有著重要的指導意義。在核心的地租理論的基礎上，國外有著豐富的關于土地市場和供給方式的研究 成 果。Alonso W（1964） 、Barlowe R（1986） 、Harvey J（1987） 、Kaitilia S（1987）、Archer RW（1992）、Will Jams RH和Wood B（1994）等學者在對城市土地市場運行機制、城市規模和土地利用效率、城市土地供給方式等進行了大量的理論和實證研究。Goldberg M和Chinley D（1984）、Saft SM和Gill CL（1987）、Karl LG和Richard LS（1987），Walead從（1987），David ED（1988）、Richard HW和Wood B（1994）等學者對城市土地市場制度和市場均衡條件作了理論和實證研究。[2]從參考的外文文獻看，國外和我國的土地管理制度有較大差異，所以關于招拍掛出讓制度的直接借鑒理論和經驗甚少，其借鑒意義主要表現在土地市場和土地儲備制度方面。國外關于土地市場與交易的研究是在市場經濟的背景之下研究政府“有形”的手和市場“無形”的手的兩者矛盾問題，一方面研究是在市場機制前提下，用市場經濟配置資源；另一方面則是研究政府如何通過“有形”的政策進行有效的行政干預，以杜絕市場機制盲目性地失靈。國外許多學者都認為，土地儲備具有維持城市有序發展、平抑地價和房價、抑制土地投機以及提高城市生態環境質量等作用。它是政府調控土地市場，實現城市社會公共利益不可或缺的手段。[3]這對于我國建立以招拍掛為主導的土地市場、充分發揮土地儲備的作用具有一定的借鑒作用。

2、國內研究綜述

我國對于土地方面的研究最初探討的熱點是社會主義條件下土地的商品屬性以及地租存在的問題。近幾年來，隨著中國土地市場日益完善，土地使用權的招拍掛公開出讓制度的實施，理論研究開始集中于如何完善相關制度的制定和實施來規范土地市場行為，合理配置土地資源，實現城市規劃和房地產的健康發展。與土地招拍掛公開出讓制度相關的理論成果大致歸納如下：

第一，有關土地市場和出讓使用制度。隨著我國土地使用制度改革和深化和土地市場的發育健全，理論界對土地市場運行機制、土地管理制度及土地市場利益分配等問題作了較深刻的研究，研究的重點是土地市場的不完全性、特殊性需要政府加以引導和規范。以下是有關土地市場和出讓使用制度的代表性觀點：曾永昌認為公平與效率的統一，才能平衡政府與土地市場的雙方利益，所以要加強土地市場的誠信建設才能真正降低制度成本；同時還指出招標拍賣掛牌制度缺陷和實施管理漏洞已經在政府壟斷市場體制下演變為政府壟斷市場的工具。從現有的文獻看來，有關土地市場的論著無論是在學術理論界還是政府管理方面，土地市場的研究均得到了很大的重視，但在城市土地市場中，專門對政府作為土地市場主體的管理及運作方面進行系統研究的較少。[4]

第二，有關土地招拍掛出讓的制度缺陷與實施漏洞。隨著我國土地市場體系的不斷完善，土地招拍掛出讓制度逐漸成為了健全土地使用制度、建立土地市場、盤活土地資產的必然手段。土地招拍掛出讓制度得到了學術界和業內人士的肯定，大部份學者和業內人士都認為其避免了人為因素的干擾，使得土地價格更趨合理。招拍掛制度減少了“中間環節”，使倒賣土地的空間大為減少，有效地遏制土地市場泡沫，同時也防止了腐敗行為的產生，有利于房地產市場的健康發展。但其漏洞之處也得到了學術界和政府管理部門的重視。很多學者指出其中的“唯價高者得”的不合理性和政府目標扭曲：濮勵杰針對土地公開出讓方式中“價高者得”的現象分析了其問題和成因，并從完善招標評價體系與消除政府短期行為方面主要提出了建議。王芳也認為必須對我國現行的土地招拍掛制度進行必要的調整，同時調整“價高者得”的評標標準，使“價高者得”變為“合適者得”。黃瑩指出土地招拍掛制度是一種制度的變遷，應與政治激勵制度、市場監管制度、產權制度、法律制度兼容。

二、土地市場公開交易制度的缺陷與原因分析

在一個沒有厘清政府、產權與市場結構關系的制度環境下，市場并沒有完全按照制度設計者的初衷給予正面的回應，從近十多年的實踐結果來看，招拍掛制度運行以來，房地產價格以不正常姿態飆升；政府“暗箱操作”依舊層出不窮，地方政府官商勾結，權力尋租屢見不鮮，土地市場公開交易制度所發揮的作用與人們理想預期仍有一定差距。應于此，有必要對制度重新的全面審查，對市場的所發出的反饋信號進行積極回應，找出原因并做出調整，使“看得見的手”和“看不見的手”有機結合，促進土地市場健康發展。[5]對于土地市場公開交易制度的缺陷，不同的學者從不同的層面或角度進行了分析：一是從制度本身出發研究當前土地交易制度與土地價格關系。協議出讓土地使用權方式在現有體制下有其難以克服的弊端，這種弊端主要表現在不公開不透明的交易，產生盲目圈點大量土地，滋生以權謀私等腐敗現象，造成國有資產的流失。招標方式出讓土地使用權采用的是綜合指標對投標者進行衡量，由于綜合指標體系是由土管部門人為設定的，透明度不高，容易形成政府官員與投標者之間的“串謀”，同時，招標出現的“囚徒困境”，也容易使得開發商之間形成“串謀”，在現實經濟中開發商之間采取共同開發、貨幣補償等“合作”方式私下操縱土地的招標價格現象也屢見不鮮。二是從政府職能與地位這一角度論證土地使用權交易的不公平性。主要體現在地方政府直接干預市場自由競爭，或者直接作為“經紀人政府”不是“公共職能政府”參與到土地市場公開交易中，暗箱操作，尋求自身的利益最大化。金丹，於嘉認為，就地方政府而言， 協議出讓最能體現行政權力， 甚至可以說最能體現行政官員的意志。由于其既無固定程序， 過程也不公開， 較其他出讓方式而言， 負責協議出讓的行政官員在執行公務的過程中往往最大限度地利用手中的權力， 以犧牲國家和社會的利益來換取獲得個人利益的機會； 就土地使用者而言， 不用通過競爭方式而取得土地使用權往往可以支付較低的對價，取得更滿意的出讓條件， 因而也樂于積極采取行動使負責協議出讓的官員盡快與其達成合意。

三、解決對策

完善土地公開交易制度，有利于推動政府運作的透明高效化；有利于提高土地的利用率；優化土地配置，使地價房價體系合理化；促進社會公平公正發展，為和諧社會的構建提供重要保障。因此，有必要從理論和實踐中分析土地招拍掛制度實施中存在的問題以及成因，深入研究其相應對策也日益凸現其緊迫性和現實性。無論是對社會主義市場體系的完善，還是對加快建設服務型政府，促進社會公平發展都具有現實意義。

對于土地市場公開交易制度的缺陷，相關學者主要從四個層面提出了建議：

一是規范土地市場公開交易形式。要應加大土地招標方式的比重，對于土地拍賣、掛牌而言，土地招標是較為理性的供地方式。它最大的優點就是其確定中標人的評判標準，它不僅將土地價格作為考慮的因素，同時將其他方面也納人了重點考慮范圍；二要合理制定的土地交易底價，一般而言，土地的成交價與底價之間的漲幅在日腳乞以下均為理性范圍。（寧智，熊津，殷躍，2008）

二是規范政府行為，加強社會監督。要規范地方政府行為，推進土地出讓的招標拍賣掛牌制度的透明化、公開化改革。[6]在現有的管理和調控手段的基礎上，要建立指導性的城市土地信息系統和城市土地回收儲備系統。在土地市場的發展中，預期是造成市場擾動的主要因素。預期過高，是造成土地市場過熱、土地價格畸高的根本原因。因此，除了采取必要的稅收手段進行調控以外，政府還應建立有效的土地信息指導制度，而一套完整的城市土地指導性信息系統的內容，應當包括：用地狀況、土地市場狀況、城市土地政策、稅費標準、融資條件等。[7]（石曉平、曲福田，2005）

三是重塑產權理論機構。從產權理論來看，土地產權安排或產權結構直接形成土地資源配置狀況或驅動土地資源配置狀態的改變，明確的土地產權制度，能誘導產權主體產生合理預期來實現土地資源配置的社會目標，更有效地使用土地財產投入社會再生產過程。產權這種社會工具能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期，規定其受益或受損的權利（阿爾欽，1994）。[8]當前土地市場招標拍賣掛牌制度之錯，不是錯在機制本身，而是錯在機制與機制基礎沖突，招標拍賣掛牌制度排斥政府壟斷市場體制。土地市場公開交易制度的方向是放棄政府壟斷經營的形式，從理論上重構公有制土地產權的政治與經濟、政府與市場、民主與法治的實現形式。[9]

四是要建立公正公開信息系統和違紀查處制度。建立房地產開發企業信息系統，在工商、稅務、房產、土地、銀行等國家行政事業部門之間聯網，實行信息社會共享，信息系統要記錄開發企業的信用、資質、資金狀況以及法律法規遵守情況等的信息，由各級政府專門機構負責維護更新，確保現時性。（裴蕾，濮勵杰，2008）建立和完善國有土地使用權出讓監督檢查工作的長效監督機制。進一步強化對土地出讓， 特別是對應采用招標拍賣掛牌出讓土地的全過程監督，促進國有土地使用權出讓制度的全面落實。要加大查處違紀違法案件力度，對有令不行， 有禁不止， 弄虛作假，以權謀私等違法違紀行為， 都要一查到底， 絕不姑息。[10]（李群實，2007）

參考文獻

[1]畢寶德.土地經濟學[M].中國人民大學出版社，2010年.

[2]King，Russell.Land reform：a world survery.London：Bell，1977，36-40

[3]Dresang，Dennis L.Public Personnel Management and Public Policy.New York： Addison-Wesley Longman，Inc，2002，34-36

[4]錢忠好，牟燕.中國土地市場化改革：制度變遷及其特征分析[J].農業經濟問題，2013（05）

[5]李濤.中國土地市場運行機制、宏觀調控和績效評價[M].經濟科學出版社，2012年.

[6]寧智，熊津，殷躍建.完善土地出讓“招拍掛” 促進土地市場理性發展[J].知識經濟，2008（01）

[7]石曉平，曲福田.經濟轉型期的政府職能與土地市場發育[J].公共管理學報，2005

[8]阿爾欽，《產權：一個經典的注釋》，劉守英等譯，上海：上海人民出版社、上海三聯書店，1994.

[9]曾永昌.中國土地市場招標拍賣掛牌的信托危機和制度異化[J].國土資源，2005（06）

[10]李群實.要重視國有土地使用權出讓中的問題[J].中國監察，2007（10）

作者簡介

劉光全，研究生，單位：湘潭大學公共管理學院研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。