軍工科研項目工資費審計發現的問題及解決建議

王 進 姚賜安 彭 浩

軍工科研項目工資費審計發現的問題及解決建議

王 進 姚賜安 彭 浩

能否妥善解決軍工科研項目中的工資費問題，不僅關系到國防科技工業的持續健康發展，對實施創新驅動發展戰略也有著深遠的現實意義。

軍工行業是國家戰略性產業，是我國國防建設和國家安全的重要物質和技術基礎，也是國民經濟發展、科技進步和產業升級的重要牽引和推動力量。從20世紀六七十年代的“兩彈一星”，到改革開放后的 “載人航天”“嫦娥探月”“蛟龍潛海” 和“航母入列”，軍工行業成就舉世矚目。

但近年來，隨著軍工科研項目審計工作的深入開展，我們發現部分項目工資費比例過高，特別是軟課題類項目，工資費甚至占到項目總成本的50%～70%。應該說，軍工科研項目實際發生的工資費和國家相關政策規定嚴重背離的現象，在軍工單位內長期存在、非常普遍。如何處理好依法審計和實事求是的關系長期困擾著審計工作，使之處在兩難境地。

更重要的是，這個問題能否得到妥善解決，不僅關系到國防科技工業的持續健康發展，對實施國家科技創新驅動發展戰略也有著深遠的現實意義。這里結合審計工作實際，對比現行科研項目工資費的國家規定，分析實際執行差異及原因，提出從體制機制方面破解科研工資費問題的建議。

工資費支出與國家規定嚴重背離

關于科研項目工資費的現行制度規定

現行軍工科研經費管理規定：沒有事業費撥款的科研單位根據直接從事該項目研制的“人員工作量（人年）”和“年人均計劃工資費標準”計列工資費和勞務費；有事業費撥款的科研事業單位，可以對沒有工資性收入的參與人員、臨時聘用人員，按人數和相關標準計列勞務費，但不得列支工資費。

2014年頒布的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》以及按其精神制定出臺的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》規定：科研項目經費中不包含直接人工成本支出，可在間接費用中安排5%的績效支出用于人員激勵，且該績效支出為不超過直接費用扣除設備購置費后的5%。

2015年新修訂的《北京市科技計劃項目（課題）經費管理辦法》規定：人員經費開支范圍僅限于項目實施過程中支付給項目組成人員、項目組臨時聘用人員等的勞務性費用，其中“財政供養人員不得列支勞務費”。同時在間接費用中安排了5%的績效支出（不超過直接費用扣除設備購置費后的5%）用于人員激勵。

通過對比以上國家各類科研項目經費管理中有關工資費的規定，不難發現：除軍工科研項目允許對無事業撥款單位列支工資費外，其他民口項目無論項目單位是否有事業費撥款，批復的項目經費中均不包含在職人員工資支出，僅允許在間接費中列支5%的績效支出用于科研人員激勵和補償人工成本。

工資費實際支出情況

通過軍工科研項目結題決算審計發現，雖然科研項目立項批復中并未明確批復工資費，但項目單位實際都在項目成本中分攤了一部分參與項目的科研人員工資，實際列支的工資費一般占到了科研項目收入（或總成本）的20%～40%。特別是軟課題類項目，工資費甚至占到項目總成本的50%～70%。

工資費執行差異的原因分析

現行制度規定科研項目中不應列支工資費的理由

從現行科研項目管理制度規定看，除軍工科研項目外，其他民口科研經費成本中均無工資費的提法，只出現過績效支出的概念。國家規定科研項目中不應列支工資費的理由有三條：

目前財政按照國家有關工資制度和財政預算管理規定，對正式在編的科研人員已通過部門預算安排了相應的人員經費，因此在科研項目中不允許再重復列支此類人員的工資性支出。

財政部等國家有關部門認為，科研項目有其特定目的，科研經費也有相應用途，雖然科研人員的智力付出是科研項目的必要與重要成本，但智力補償主要還是應該通過合理薪酬制度來解決，而不能從特定用途的科研項目經費中開支。也就是說，科研人員工資如果主要靠承擔的科研項目來解決的話，就會出現同一體制內科研項目多的單位，科研人員工資畸高；科研項目少或沒有的單位，科研人員工資偏低。對于社會各界比較關注的科研事業費中不允許列支工資、不能充分體現科研人員的工作業績、缺乏科學合理的激勵問題，關鍵還是要深化收入分配制度改革，使科研人員收入與其崗位職責、工作表現和工作業績相聯系。

在科研項目中直接列支項目人員工資，容易導致以種種名義擅自提取并高額發放人員費，進而產生科研項目立項中的不正當競爭、立項的異化等不良現象。鑒于此，2006年，財政部、科技部修訂完善國家科技計劃等專項資金管理辦法時，根據中央紀委等六部門關于加強工資管理的有關文件精神，再次明確規定國家科技計劃等項目經費中不得直接開支項目承擔單位編制內有工資性收入的科研人員的人員性費用。

科研單位認為科研項目中應該列支工資的理由

國家每年都要對科研人員的年度工資總額進行核定，但財政實際撥付的事業費（人頭費）嚴重不足，科研人員工資未得到實際保障。改革開放30多年來，社會經濟不斷發展，物價水平不斷提高，但工資財政補助標準多年來卻一直未作修訂。國家核定的工資總額與實際事業費撥款（人頭費）之間存在巨大差距，科研人員個人收入主渠道保障不足，導致項目單位穩定隊伍、吸引人才的資金壓力加大，因此部分單位不得不擠占科研項目經費來解決科研人員工資待遇問題。

現行科研項目經費管理制度沒有體現對科研工作者智力勞動的價值補償，不利于調動科研人員的積極性。長期以來，中國的科研經費管理存在“重物輕人”的現象，科研經費大都投到購買科研儀器設備、會議、差旅交通等方面，而事實上智力勞動應該是科研項目的主要活動，特別是情報研究、標準制定等基礎類科研項目，實際智力成本更是占到項目總成本的70%以上。科技創新，人是第一要素。科研經費的投入要真正體現對科研人員的激勵，才能促進科研成果的產出和整體科研水平的提高。

科研單位人工成本補償機制缺失容易產生以下問題：一是“消極怠工”。科研人員缺乏足夠動力去爭取和承擔國家縱向科研任務。二是產生“橫向代替縱向”效應。由于國家科技計劃（專項）等縱向科研項目執行嚴格的直接成本補償，無法體現人力資本價值和勞動投入，這樣導致項目單位承擔縱向的科研項目越多，負擔就越重，由此影響到部分項目單位和科研人員申報、承擔并完成好國家科研項目的積極性，轉而將主要精力用于爭取經費使用相對寬松的橫向課題。長此以往，若國家科研項目缺乏足夠多的高素質人員來競爭，其成果質量必然會受到很大影響。

妥善解決這一問題的三條建議

十八大以來，黨和國家領導人十分重視科技創新和科研項目管理工作。對科技成果創造做出重要貢獻的機構、人員給予更多激勵，充分調動科研人員的積極性、創造性，一直是國家領導在各種場合反復強調的觀點。由此，我們嘗試提出三條建議：

承認智力成本，將其明確列入科研成本

鑒于目前項目單位的事業費（人頭費）財政補助水平大大低于國家核定的工資總額，而財政事業費撥款標準又一時難以大幅度提高的現狀，為吸引人才、鼓勵科研人員積極承擔軍工科研任務，建議科技部和財政部研究，在不超出國家核定的工資總額的基礎上，允許有事業費撥款的科研單位在項目中計列合理比例的工資費，適當解決事業單位科研人員事業費（人頭費）不足的問題。這樣既可以充分調動項目承擔單位和科研人員的積極性、創造性，又有利于規范科研項目管理，增加科研經費管理的透明度，減少部分不必要的勞務費和專家咨詢費的開支，消除費盡心機彌補人工成本的違規行為的發生。

根據不同科研項目分別制定工資費比例

不同類別的科研項目，經費構成和使用特點是不同的。例如，設計與軟科學及標準研究類項目，在研究過程中主要投入的生產要素是勞動力，產出也是智力成果，因此其經費構成中材料費、設備費、外協費等直接成本比例相對較低，而工資及勞務費所占比例較大（50%～70%）；產品（工程）研制類項目，其設備費、材料費等投入較大，人工支出比例相應要低。建議改變目前“一刀切”的做法，按照技術研發類、產品（工程）研制類、設計與軟科學研究類項目的不同特點，分別制定允許分攤計入科研項目成本的工資費比例。

從“過程導向”管理向“結果導向”管理轉變

不同于一般的行政事業經費、公共事業經費注重公平、均衡，科研經費使用應以效率、效益和成果為先。如不能促進高水平科研成果的產生，即使錢花得再規范、再合乎規矩，科研項目也不能算作成功。當前，以過程管理為導向的科研管理模式的弊端就在于：對項目資金預算管理過細，有違科研活動的客觀規律。由于科研創新活動具有明顯的不確定性和不可預測性，過細的預算經費管理和資金監管政策勢必造成僵化，束縛科研創新的積極性；同時監管部門被動地陷入到科研活動微觀的、瑣碎事務的管理中，導致過高的監管成本，但沒有產生理想的監管實效。因此，科研管理模式應革除舊的專注于“過程導向”管理模式，轉換到以“結果導向”管理的模式上來，從以往嚴格的“過程管控”轉變為嚴格的“成果驗收和績效考評”，以簡馭繁。這樣不僅有利于充分發揮科研人員的積極性和創造性，也是尊重科研規律、鼓勵科技創新的應有之義。（國防科工局財審司）