法國特殊教育及其財政支持機(jī)制探析

李怡寧+田志磊

編者按：1994年，聯(lián)合國教科文組織和西班牙政府聯(lián)合召開的世界特殊教育大會通過了《薩拉曼卡宣言》，確定了融合教育（Inclusive Education）的基本理念與原則：每一名兒童都有接受教育的基本權(quán)利;教育體系和方案的設(shè)計應(yīng)充分考慮每名兒童的自身特點(diǎn)、興趣、能力、學(xué)習(xí)需要及廣泛需要的差異;有特殊教育需要者必須有機(jī)會進(jìn)入普通學(xué)校;各國政府應(yīng)當(dāng)重視特殊教育，在政策制定和預(yù)算撥付上給予最優(yōu)先考慮，使教育制度能容納所有兒童而不論其個體差異或個體障礙。雖然不同國家的特殊教育對象、安置模式、發(fā)展水平各異，但是走融合教育的道路已經(jīng)成為全球性共識。法國作為世界上實(shí)施特殊教育的先驅(qū)，有著十分久遠(yuǎn)的歷史。世界上第一所聾啞學(xué)校在1760年創(chuàng)立于法國巴黎，第一所盲校也于1785年創(chuàng)立于法國巴黎。19世紀(jì)末，法國融合教育的理念和實(shí)踐有了新的改變和發(fā)展。隨后的數(shù)年，有關(guān)融合教育的法律制度的制定、配套措施的實(shí)施、多元安置等方面都有了更新和進(jìn)步。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）主管機(jī)構(gòu)

法國的特殊教育由國民教育部管轄，同時受公共衛(wèi)生部、社會事務(wù)部和司法部監(jiān)督指導(dǎo)。國民教育部為有特殊需要的學(xué)生設(shè)計預(yù)防和支援項(xiàng)目，同時管理一些有殘障學(xué)生的班級和院校。國民教育部有法律義務(wù)支付這些學(xué)生的學(xué)習(xí)費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用和特殊教育教師費(fèi)用。社會事務(wù)部擁有所有醫(yī)教部門的管轄權(quán)，盡管社會教育機(jī)構(gòu)由省政府提供經(jīng)費(fèi)支持，但是社會事務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)督社會教育機(jī)構(gòu)。公共衛(wèi)生部負(fù)責(zé)管理醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

（二）學(xué)生的就學(xué)與安置形式

1975年6月30日出臺的75-534號《殘障人士方針法》（Loi dorientation en faveur des personnes handicapée）規(guī)定了殘障人士的教育、培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)是國家的義務(wù)，并要為其提供資金保障。2005年2月11日出臺的2005-102號《殘障人士機(jī)會均等、參與和公民權(quán)法》提出殘障人士的權(quán)利、機(jī)會和參與平等，強(qiáng)調(diào)殘障兒童擁有在普通學(xué)校就學(xué)的權(quán)利，且有權(quán)選擇其他就學(xué)安置方式，包括普通學(xué)校的普通班級（需要學(xué)校相關(guān)特殊教育人員的看護(hù)）、普通學(xué)校的融合班級、特殊學(xué)校、交替接受普通學(xué)校和特殊學(xué)校教育、醫(yī)教機(jī)構(gòu)、在家上學(xué)。得益于該法，法國2005年的特殊教育支出提高到了2.6億歐元。2009年，學(xué)校教育計劃（Mission de lenseignement scolaire）投入1.97億歐元用于招募在普通班級對學(xué)生進(jìn)行一對一輔導(dǎo)的助教，投入4.26億歐元用于招募融合班級的助教。此外，學(xué)校教育計劃投入1300萬歐元用于開發(fā)特殊教育教材，投入30萬歐元用于資助高等教育階段的殘障學(xué)生。按照《殘障人士機(jī)會均等、參與和公民權(quán)法》，全法各省創(chuàng)建了省級殘障人士之家（Maisons Départementales des Personnes Handicapées， MDPH）。MDPH主要向殘障人士及其家人提供接待、幫扶、咨詢等服務(wù)，也向大眾宣傳關(guān)于殘障人士的扶助政策，是中央在各省處理身心障礙者各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)責(zé)行政機(jī)關(guān)。[1]

《殘障人士機(jī)會均等、參與和公民權(quán)法》使與殘障人士相關(guān)的教育、就業(yè)、無障礙設(shè)施建設(shè)等方面獲得了很大的發(fā)展。盡管在實(shí)施融合教育的過程中會遇到各種困難，當(dāng)前的政策趨勢仍是盡可能地避免把學(xué)生送到特殊教育機(jī)構(gòu)，盡量減少學(xué)生在特殊教育機(jī)構(gòu)的時間。表1顯示，法國中等教育階段特殊教育學(xué)校數(shù)量呈減少趨勢，從1990-1995年的82所，減少到2000-2010年的80所，再到2011- 2013年的79所。私立特殊教育學(xué)校只有1所。[2]

在初等教育階段，有特殊需要的兒童通常進(jìn)入普通學(xué)校，這些學(xué)校設(shè)有融合班級（Classe pour linclusion scolaire，CLIS），幫助有特殊需要的學(xué)生適應(yīng)、融入普通教育的環(huán)境。CLIS最多可以容納12名有特殊需要的學(xué)生，這些學(xué)生大多可以與其他學(xué)生一起參加學(xué)校活動。另外一種安置形式是進(jìn)入普通班級，這是有特殊需要學(xué)生的首選。

根據(jù)表2，2013-2014年，約2/3的殘障學(xué)生進(jìn)入了普通班級。然而，在2004年，普通班級的學(xué)生數(shù)是5.88萬人，CLIS的學(xué)生數(shù)是3.76萬人。與10年前相比，更高比例的殘障學(xué)生進(jìn)入了普通班級。3～5歲年齡段的殘障學(xué)生大都在普通班級，而10歲以上的大都在CLIS，普通班級的殘障學(xué)生人數(shù)減少。[3]

中等教育階段的安置方式是設(shè)置有專門教師輔導(dǎo)的融合班級（Unité localisée pour linclusion scolaire，ULIS）。初中、普通高中、職業(yè)技術(shù)高中和特殊教育學(xué)校都有ULIS，旨在確保CLIS的學(xué)生能夠順利地從初等教育過渡到中等教育。2013-2014年，初等教育階段共有141565名特殊需要學(xué)生就學(xué)，其中，約67%的學(xué)生在普通班級，33%的學(xué)生在CLIS。中等教育階段共有97595名特殊需要學(xué)生就學(xué)，其中，約70%的學(xué)生在普通班級，30%的學(xué)生在ULIS。在特殊安置機(jī)構(gòu)的學(xué)生人數(shù)是79217名，其中，約10%的學(xué)生在醫(yī)院，90%的學(xué)生在社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)（見表3）。[4]

根據(jù)圖1，自2005年《殘障人士機(jī)會均等、參與和公民權(quán)法》頒布后，無論是初等教育階段融合班級的殘障學(xué)生人數(shù)還是中等教育階段融合班級的殘障學(xué)生人數(shù)都呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。[5]

與法國不同的是，分權(quán)體制下歐洲國家（如瑞典、芬蘭、丹麥）特殊需要學(xué)生的安置信息缺乏精確的數(shù)據(jù)。在捷克，特殊需求的鑒定由教育部而不是衛(wèi)生部來執(zhí)行，而愛爾蘭則由衛(wèi)生部和特殊教育全國委員會一起來評估特殊教育的需求[6]。有的國家登記的有特殊需要的學(xué)生數(shù)量為1%（如希臘），而有的國家則超過了10%（如芬蘭、冰島、丹麥）。該對比體現(xiàn)了這些歐洲國家在特殊教育的立法、評價程序、撥款方式的不同。

歐洲大部分國家的特殊需要學(xué)生被安置在隔離環(huán)境（特殊學(xué)校和班級）中的比例約為2%。有的歐洲國家少于1%的學(xué)生被安置于隔離的環(huán)境，而也有國家（如瑞士）的隔離安置比率達(dá)到6%。從表4可以看出，歐洲西北部的國家更多地把特殊需要學(xué)生安置于隔離環(huán)境，而南歐和北歐國家該比率相對較低。[7]

（三）個別化教育計劃

個別化教育計劃起源于法國，特點(diǎn)是以學(xué)生的個別差異為出發(fā)點(diǎn)，為滿足學(xué)生的特殊教育需要設(shè)計教育教學(xué)計劃或措施，是一種可以照顧到特殊需要兒童生活、教育等方面的綜合性和多學(xué)科性計劃。該計劃的目的是盡最大可能促進(jìn)特殊需要兒童在普通學(xué)校接受教育，以便其更好地融入社會。

法國根據(jù)學(xué)生的殘障類型和程度為其設(shè)計個別化教育計劃，學(xué)生可以由專門的學(xué)習(xí)生活輔助員個別看護(hù)或共享看護(hù)（即多人同時接受看護(hù)）;選擇全日制看護(hù)或部分時制看護(hù)。學(xué)習(xí)生活輔助員分為三類：第一類是個人學(xué)習(xí)生活輔助員，他們可以伴隨學(xué)生在校的全部時間或部分時間，實(shí)行全日制看護(hù)或部分時制看護(hù);第二類是共享學(xué)習(xí)生活輔助員，他們可以同時看護(hù)幾位學(xué)生，不需要持久地關(guān)注和看護(hù)學(xué)生;第三種是集體學(xué)習(xí)生活輔助員，設(shè)在CLIS或ULIS內(nèi)部。

在初等教育階段，每兩名殘障學(xué)生就會配有一位學(xué)習(xí)生活輔助員，接受輔助的學(xué)生比例近50%。在接受看護(hù)服務(wù)的學(xué)生中，7%的初等教育學(xué)生享有全日制個別看護(hù)，3.2%的中等教育學(xué)生享有全日制個別看護(hù);31%的初等教育學(xué)生享有部分時制的個別看護(hù)，14.6%的中等教育學(xué)生享有部分時制的個別看護(hù)。初等教育階段的學(xué)生需要看護(hù)的比例是49.3%，中等教育階段的學(xué)生需要看護(hù)的比例是25.9%（見表5）。[8]

圖2是2006-2013年初等教育和中等教育階段普通學(xué)習(xí)環(huán)境中享受看護(hù)服務(wù)的殘障學(xué)生數(shù)量變化趨勢。隨著更多的殘障學(xué)生進(jìn)入普通學(xué)校就學(xué)，法國政府對有特殊需要學(xué)生的相關(guān)配套服務(wù)投入也在不斷加大，包括擴(kuò)大特殊教育師資隊(duì)伍，增加看護(hù)人員數(shù)量。[9]

除了為學(xué)生提供生活和學(xué)習(xí)的輔助陪同人員外，其他的相關(guān)服務(wù)還包括招募特殊教育教師，以及資助購買相關(guān)的適應(yīng)性教學(xué)輔助材料和提供交通輔助。根據(jù)表6，初等和中等教育階段分別有4.3%和5.9%的學(xué)生接受一位特殊教育教師的輔助。班級提供的適應(yīng)性教學(xué)輔助設(shè)備包括盲文鍵盤、特殊軟件等。無法使用公共交通工具的學(xué)生可以享受特殊交通服務(wù)。為方便學(xué)生出行，特殊交通服務(wù)可提供上門服務(wù)，車子配有扶梯、滑坡等無障礙設(shè)施。[10]

二、財政支持

特殊教育財政制度可以簡單分為籌款機(jī)制和撥款機(jī)制兩大類。特殊教育對象的異質(zhì)性和特殊教育安置方式的多樣性，使得特殊教育撥款機(jī)制需要考慮特殊教育自身的特點(diǎn)。特殊教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制會激勵地方政府、特殊教育中心、特殊教育學(xué)校、普通學(xué)校、學(xué)生家庭等利益相關(guān)者，從而改變特殊教育的供給方式、特殊需要學(xué)生的篩查過程、問責(zé)和預(yù)算控制、家長在特殊教育中扮演的角色、決策機(jī)制等。經(jīng)過長期的實(shí)踐和探索，許多國家已經(jīng)在支持融合教育的教育財政撥款機(jī)制構(gòu)建中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。一國的特殊教育撥款機(jī)制并不總是唯一的，針對不同類型的特殊教育學(xué)生可能會采取不同的撥款機(jī)制，不同的地方政府有也有可能選擇不同的特殊教育撥款機(jī)制。

法國的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于國家、地方政府、企業(yè)和家庭。國家一直是教育的主要資助方，但是資助金額比例在逐年緩慢下降。自2004年8月13日頒布的《權(quán)利下放法》（第79條和84條）規(guī)定加大地方政府的自主權(quán)以來，中央在確保全國統(tǒng)一管理的前提下，充分調(diào)動了地方、學(xué)校和社會的辦學(xué)積極性。表7顯示的是2010-2013年教育經(jīng)費(fèi)來源情況，中央政府一直是各級教育的主要資助方，占了一半以上，其次是地方當(dāng)局。[11]

法國特殊教育的財政體制安排并沒有與普通教育相分離，而是共享教育經(jīng)費(fèi)。表8是1980-2012年法國生均經(jīng)費(fèi)的變化情況，初等教育和中等教育階段的生均經(jīng)費(fèi)計算包含了特殊教育。初等教育的生均經(jīng)費(fèi)呈上升趨勢，中等教育的生均經(jīng)費(fèi)在2011年以前也呈上升趨勢，2011-2012年開始緩慢下降。[12]

特殊教育的資金主要來源于中央政府、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)、醫(yī)療保險系統(tǒng)。中央政府承擔(dān)教師工資;學(xué)校的基建費(fèi)用和日常費(fèi)用由大區(qū)、省、市鎮(zhèn)承擔(dān)。大區(qū)承擔(dān)高中（普通高中、技術(shù)高中、職業(yè)高中、特殊教育學(xué)校）的運(yùn)轉(zhuǎn)資金;省承擔(dān)初中運(yùn)轉(zhuǎn)的資金;市鎮(zhèn)承擔(dān)幼兒園和小學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)資金。

在初等教育階段，市鎮(zhèn)根據(jù)特殊需要學(xué)生的數(shù)量、殘障類型，為其提供無障礙設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用。如果學(xué)生需要康復(fù)服務(wù)，費(fèi)用則由社會保障部門負(fù)擔(dān)。中等教育階段特殊教育的支出方式與初等教育階段一致，由大區(qū)和省負(fù)擔(dān)。地方政府所擁有的更大的辦學(xué)和財政自主權(quán)減少了中央政府在融合教育政策實(shí)施上的負(fù)擔(dān)。地方政府由于更了解本地的特殊教育發(fā)展情況，在決策過程中會與許多當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者合作獲取需求信息，因此，經(jīng)費(fèi)使用也更有效率。然而，各地地理、經(jīng)濟(jì)、和社會發(fā)展情況的不同，會加劇區(qū)域差異。除了在中小學(xué)免費(fèi)接受教育外，法國的年度教育預(yù)算還根據(jù)不同障礙類型大學(xué)生所需相關(guān)服務(wù)的費(fèi)用安排一定預(yù)算給高等教育機(jī)構(gòu)。省級殘障人士之家設(shè)置的身心障礙者權(quán)利與自主能力委員會（Commission des droits et de lautonomie des personnes handicapées， CDAPH）記錄了學(xué)生的障礙類型。根據(jù)該委員會的鑒定和推薦，有特殊需要的學(xué)生可以申請?zhí)貏e助學(xué)金。

三、總結(jié)

對于以上案例的介紹，筆者有如下體會。

法國政府更傾向于支持將有特殊需要的學(xué)生安置于普通學(xué)校，特殊學(xué)校數(shù)量多年來呈減少趨勢。

由于法國實(shí)行分權(quán)的特殊教育體制，地方政府有越來越大的自主權(quán)，中央政府主要發(fā)揮積極支持和推動作用。由于各地特殊需要學(xué)生群體的結(jié)構(gòu)不同，教師、家庭、社區(qū)，乃至整個社會對待特殊需要學(xué)生的態(tài)度不一樣。地理特征、人口密度等決定教育成本的因素也可能有很大差異。地方政府對于本地信息的掌握有明顯的優(yōu)勢，因此，在政策制定方面，中央比較尊重地方政府的信息優(yōu)勢。

法國的特殊教育政策明確支持融合教育，體現(xiàn)在普通教育學(xué)校接收更多特殊需要的學(xué)生、增加無障礙設(shè)施、提供個別化的教學(xué)生活輔助等。殘障學(xué)生的安置形式主要是進(jìn)入普通學(xué)校，強(qiáng)大的師資隊(duì)伍和適當(dāng)?shù)陌仓眯问绞垢嗟奶厥庑枰獙W(xué)生受益。普通教室里的輔助教師對融合教育的發(fā)展起到重要作用。法國針對不同類型學(xué)生安排的三種學(xué)習(xí)生活輔助人員為有特殊需要學(xué)生的就學(xué)提供了極大便利。

注釋：

①法國中等教育階段的特殊教育學(xué)校，接收有特殊教育需求和學(xué)習(xí)困難、不能有效參加普通課程和職業(yè)課程的學(xué)生。

②⑤數(shù)據(jù)涵蓋法國本土和馬約特在內(nèi)的海外省。

③數(shù)據(jù)涵蓋法國本土和馬約特在內(nèi)的海外省，不包括短期停留學(xué)生。

④表中比例包括不同的年齡段（各國義務(wù)教育階段的學(xué)生年齡不同）。

⑥接受一位特殊教師服務(wù)的學(xué)生是普通班級學(xué)生。

⑦表中數(shù)據(jù)根據(jù)法國2012年物價水平核算。

參考文獻(xiàn)：

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編輯 朱婷婷 ? 校對 吳婷