城鄉一體化的艱難前行

收稿日期：2015-05-25

作者簡介：岡本信廣,男,日本大東文化大學國際關系學部教授、經濟學博士,主要從事政府改革和社會治理研究。

注:本文的中文版在修改過程中得到了張丙宣老師的幫助,在此表示感謝！

城鄉一體化的艱難前行

岡本信廣

(日本大東文化大學 國際關系學部,東松山 3558501)

新型城市化的主題是農民的市民化和城鄉一體化。新型城市化不僅意味著城市建設,還意味著打破城鄉二元結構,進而消除農民和市民的差別。比如,在現行戶籍制度下,在城市就業的農民工,不僅工資很低,而且還在醫療、養老、子女教育、失業等問題上受到不公平的對待,這是現行的戶籍制度對他們身份的歧視造成的。那么,結束現行戶籍制度,建立城鄉統一的戶籍制度不是更好嗎？當然,中國政府已經認識到現行戶籍制度的弊害,并正在不斷地完善和改革戶籍制度,但是,二元結構的戶籍制度依然繼續存在。

為什么還存在這個不合理的制度呢？中國略有30年的計劃經濟體制的歷史,而且很多改革措施是有黨和政府來推行的。對外國人來看,中國政府有推廣改革的權威性,卻沒有政治上的障礙(共產黨是執政黨),所以國外有觀點認為,在改革城鄉二元結構上,通過完善法律法規來促進城鄉一體化相對容易。但是實際上這個改革的難度很高,那么這改革的困難在哪里？基于此,本文聚焦于城鄉二元制度結構的改革,以局外人的角度考察城鄉一體化的問題,尤其是城鄉二元結構改革困境的原因。本文認為城鄉一體化的難點在于調整農民的利益,其利益調整不能由政府來決定,而應該由市場來解決。

在結構上,本文首先簡要地說明城市農村二元化構造,接著描述現行戶口和土地制度改革的現況,然后得出結論,即城鄉一體化的難點在于調整農民的利益,這種調整是只有市場化改革才能解決的問題。

一、城鄉二元結構

(一)城市和農村的二元結構

在制度上,中國的城市和農村是二元化結構,這并非中國所獨有。表1簡單地描述了中國城鄉戶口和土地的二元結構。

表1　城鄉二元制度

注：資料來源:作者自制。

城鄉二元結構主要由戶籍制度和土地制度構成。戶籍制度是指在城市出生人口持有城市戶口(非農業戶口),在農村出生的人持有農村戶口(農業戶口)。*在行政區劃上,縣是廣域性建制單位,履行對農村的管理的職能。但是,縣城是城市,履行公共服務的職能,所以,縣城的人口是非農戶口。這種制度導致了產業和地域的分割。農業和非農業戶口導致了農業和其他產業的人為區分,而人口則被分割成從事農業人口和非從事農業的人口,進而產生了城市戶口和農村戶口的地域差別,阻礙了人口從農村向城市的轉移。

當然,城鄉二元結構的存在有其合理性。戶籍制度確保了農業人口從事農業生產;戶籍制度防止在工業化過程中發生盲目勞動轉移,換言之,它防止了城市平民窟問題的產生。許多發展中國家為城市中大量的貧民窟問題而苦惱。中國卻在沒有貧民窟存在的情況下,有力的推進了工業化,這是中國戶籍制度的積極作用的體現。

改革開放以來,雖然戶籍制度沒有發生根本松動的情況下,市場化、工業化推動了人口開始在產業和地區間流動。農民被城市企業吸納,農業人口從農業流動到了工業(離土不離鄉),內陸的農民去沿海打工賺錢(離土又離鄉),作為農民工在外資企業打工,不僅支撐起中國的物美價廉的制造業的發展,而且還支撐著中國的制造業的出口。

在城鄉二元土地結構中,城市的土地歸國有,農村的屬于集體所有,所以,城市的土地開發相對容易,而集體所有的農村土地的統一開發建設,需要得到集體土地上的所有農民共同同意,否則,就不能進行。

(二)制度所附帶的利益

本文用圖1簡略地表示城鄉二元制度所附帶的問題。*資料來源:作者自制。城市居民受雇于國有企業,由單位制中的“從搖籃到墳墓”單位所保障。20世紀90年代國有企業的改革以來,除生產部門以外,教育等公共服務和醫療等部門的社會保障均已社會化,但是城市居民依舊享有更多的公共服務和社會保障。

圖1　制度所附帶的問題

一方面,農村的土地曾經是支持農民生活的保障。縣鄉等基層政府雖然提供了教育、醫療等公共服務,但是由于其財力不足不能為農民提供完善的公共服務。因此,土地才是農民生活的保障。改革開放以來,政府給予了農民承包經營權。土地雖然是集體的,但是,農民可以自主處置超過完成國家計劃以外的糧食,農民從土地承包中的收益得到認可。

另一方面,作為農民工在城市從事生產、建設活動的進城農民,雖然他們在城市里生活和工作,但是卻無法享受到城市政府提供的公共服務。譬如,他們在城市失業后享受不到失業保險,就算是在工作中受傷也得不到應有的保障,當然也得不到養老金。另外,雖然農民工支撐著城市的經濟活動,但是,他們的子女在城市的教育權卻得不到保障。

二、新型城市化改革的內容

2014年3月中共中央和國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》。在此,本文以國家新型城市化規劃中的勞動、土地,資本等生產要素為焦點,解釋新型城鎮化政策。*岡本信広:《<國家新型都市化計畫>を労働,土地,資本から読み解く》,載《東亜》 2014年7月號,第565卷,第4-5頁。

(一)勞動:從戶籍制度到居住證制度管理

農民工的城市定居政策(第六章)是新型城市化的支柱。李克強總理在2014年3月的全國人民代表大會的政府報告中,鄭重宣告解決“三個一億人”的問題。即要促進約一億農業轉移人口落戶城鎮,改造約一億人口居住的城鎮棚戶區和城中區,還有引導約一億人在中西部地區的就近城鎮化。*汪同三:政府工作報告解讀:解決“三個一億人”問題生動闡釋新型城鎮化,人民網(http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0305/c376722-24536388.html)2014年3月5日。在中國,約有2億農民工及其家人居住在城市,這部分農民工的城市定居政策正是此次城市化政策的重點。

中央政府根據城市規模改變落戶條件的方針。具體內容如下:全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序開放人口在50萬～100萬的中等城市落戶限制,合理確定人口100萬至300萬的大城市落戶條件,嚴格控制人口規模500萬以上的特大城市人口。*詳情在2014年7月頒發的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。

進入2000年以來向小城鎮和小城市轉移的人口逐步減少,向大城市轉移的人口正逐年增加。*小原江里香:《2000年代の中國の人口移動-第六回全國センサスの集計データを利用して》,載鈴木隆、田中周編:《転換期中國の政治と社會集団》,早稲田現代中國研究叢書2,國際書院,2013版,第67-92頁。鑒于大城市的交通和住宅等問題,原定的方針逐漸變為嚴格控制大城市人口的落戶條件,而城市規模越小落戶越自由。

在居住證管理制度下,外來人口的居住年數和基本公共服務直接相關(第七章)。到2014年底一直在城市工作和生活的農民工的隨遷子女仍然沒有教育、醫療衛生服務等社會保障，譬如,在上海這個對農民工落戶仍有嚴格限制的特大城市,外來人口要根據他們對城市的貢獻(居住年數、學歷和工作經歷、住房保有等),享受不同的公共服務(子女教育、醫療、養老金等社會保障)。*厳善平:《中國における戸籍制度改革と農民工の市民化-上海の事例分析を中心に》,載《東亜》,2014年5月號,第563卷,第76-84頁;厳善平:《戶籍制度改革與農民工的市民化問題研究》,“新型城鎮化與中國經濟社會動態”國際學術研討會,神戶大學,2014年12月13日。

(二)土地的流動化

土地供應是中國的城市化的瓶頸。隨著城市郊農村的農地轉變為宅基地和工業用地,農地逐步減少。為了維持糧食生產,中國政府嚴格管控著18億畝農地保護的底線(又稱耕地紅線)。另外,城市的國有土地和農村的集體所有土地呈現出二元土地制度。在城市化過程中,就土地需求和供給的均衡的問題,國務院提出了土地管理的方針(第二十四章):嚴格控制新增城市建設用地的規模,即有效利用存量土地,探索如何將城市建設用地的規模與農業人口市民化的規模銜接起來。

在農村,土地承包經營權問題是土地管理制度的重點。土地承包經營主要涉及到土地使用權的登記,保護農民的土地承包經營權,也就是承認農民承包地的占有、使用、收益、轉讓、經營和抵押等。然而,農村集體土地的轉讓、租賃、股份化等經營是保證農村集體土地和國有土地具有同樣的權利和價格的關鍵。同時,設置農村產權交易所,公開農村財產權,公正、規范地交易。在強化農地保護制度建設上,地方各級政府干部應該承擔起農田保護目標責任制,并將其納入到干部的考核內容中。

(三)資本:農民市民化和財政轉移

長期以來中國的城市化所需資金主要來自于政府投資。但是,由于地方政府財政的脆弱性與城市基礎設施建設資金需求的高漲,土地開發成為地方政府城市建設資金的主要來源。地方政府主要從農村廉價獲得土地再高價出售,并采取以基礎設施為擔保獲得銀行融資的辦法進行土地開發。*梶谷懐:《土地政策-農村の開発と地方政府》,中兼和津次編:《中國経済はどう変わったか-改革開放以後の経済制度と政策を評価する》,國際書院2014年,第149-176頁。但是,2014年的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》并不依靠土地開發形式融資,而是探索多元化資金籌措方式(第二十五章)。首先,以財政轉移制度為方針。作為財政轉移的前提,財政轉移規模和農民市民化的規模掛鉤。地方政府提供城市基本公共服務,中央政府和省政府以常住人口為基礎進行財政轉移。其次,為鞏固地方財政基礎,試點征收房產稅;加快資源稅改革,積極推進費改稅改革,逐步擴大資源稅征收范圍。需要強調的是,這次改革最大的亮點是允許地方政府發行債券。為了防止亂發債券,國務院制定法律,建立健全地方債券發行管理制度和評級制度。

勞動、土地、資本等生產要素改革的共同之處是土地和資本的供給與落戶城市的農業人口規模掛鉤,即以居住證為中心的管理制度是新型城市化的關鍵(第二十三章)。這一改革的目標是推進城鄉一體化(第二十章),即不論戶口,同職同薪,統一勞動力市場。另外,打破城鄉界限和戶籍制度對生產要素自由流動的束縛,而公平地供給基本公共服務。在城市建設用地上,無論是國有土地(城市)還是集體土地(農村),應該讓市場統一的定價。時下,土地權利雖然劃分為使用權(城市)和承包權(鄉村),但是,或許隨著城市化的推進,土地使用權會變得更為公平。

三、城鄉一體化改革的難點

(一)新型城市化的積極評價

第一,新型城市化旨在把打破城鄉二元結構,實現城鄉一體化。城鄉二元的戶籍制度和土地制度,曾是計劃經濟不可或缺的制度。國家對人口和土地實行分類管理,對城市的工業和農村的農業實施不同的計劃經濟政策。但是,中國的市場經濟改革已有35年的歷史,城鄉二元結構與新型城鎮化的要求相悖,改革戶籍制度和土地制度的改革顯得十分迫切。

第二,新型城市化提出了更加充實的農村社會保障政策。對農民來說,由于公共服務不足,土地發揮著社會保障的作用。由于城鄉二元社會保障制度,農民不愿意放棄土地。目前,中國把農業產業化作為新型城市化的目標之一,我們期待此次土地制度改革對農地集約化和農業的產業化的績效。*丁延武:《成都試驗區農村土地產權制度改革的主要創新與發展展望》,“新型城鎮化與中國經濟社會動態”,國際學術研討會,神戶大學,2014年12月13日。

(二)城鄉一體化的難題

同樣,新型城市化也存在問題。第一,雖然建立城鄉統一的戶口登記制度,實施居住證制度,可以消除二元戶籍管理結構,但是,積分落戶的居住證制度認為不同居民的“含金量”(實際可享受到的公共服務的數量)不同,城市政府根據居民對城市經濟發展、財政收入的貢獻為標準進行差異化對待。*厳善平:《戶籍制度改革與農民工的市民化問題研究》,“新型城鎮化與中國經濟社會動態”國際學術研討會,神戶大學,2014年12月13日。高學歷、高技能、高工資、有住所的成功農民和沒有學歷、從事單純勞動、又買不起房子、不交社保費的農民工會得到不同的待遇。但是,對于城市政府而言,城鄉一體化的戶籍管理制度只是農民移居管理政策從戶口到居住證的變化而已。

第二,居住在城市沒有積分也享受不到城市公共服務的農民,沒有退出農村的耕地和宅基地的激勵機制。把自己的承包地租給別人,或者每年從政府那里得到承包耕地的“糧食補貼(糧食生產費補貼)”是養老的保障之一。另外,統籌城鄉基本公共服務需要巨額資金,中央政府和地方政府有那么多的財力用于這方面的支出嗎？*根據作者的計算,城鎮化的費用政府只可能負擔三分之一(參見岡本信広:《新型都市化政策の評価-中國は都市化の費用をまかなえるのか？》,載《東亜》2014年11月號,第569卷,第32-53頁)。

(三)利益分配的難題

新型城市化的最大問題是在集體所有土地形成的農村和農民的利益的分配問題。這里僅以北京市正處于開發試點的北塢村和大望京村為例,考察中國的城市化過程中的利益分配問題。*馮曉英:《北京“城中村”改造的調査與思考》第69回中國改革國際論壇會議論文,中國改革網,(http://www.chinareform.org.cn/forum/crf/69/paper/201008/t20100804_39040.htm,2010年8月4日);馮曉英:《北京重點村城市化建設的實踐反思》,載《北京社會科學》2013年第6期,第56-62頁。北塢村位于北京海淀區四季青鎮北部的一個城中村,一個農業戶口一千多戶的小村流動人口達到2萬人以上。作為北京城鄉結合部綜合配套改革試驗的第一個試點村,北塢村實施的是就地城市化改造模式,對有本地戶口的農民采用宅基地置換高層公寓的方式進行安置,對于農民的出租房政府給予現金補償(即“宅基地騰退上樓、地上物騰退補償”)。另一方面,向農民提供就業機會,如社區的保潔員、保安、公共施設維護員等。另外,向在企業工作的農民工與城市居民提供同樣社會保障,同時,政府還預留集體產業項目用地,以解決農民的后續發展問題。

大望京村位于北京的東北,是北京國際機場高速公路沿線的一個村莊。不同于北塢村的就地城市化模式,這里采取異地搬遷改造的城市化模式,村集體建設用地轉為國有建設用地,搬遷騰退后的土地進入政府土地儲備中心進行交易,經過掛牌、招投標獲得土地出讓金,土地出讓金用于建設新的大望京街和農民社會保障的資金。然后,村集體還獲得了商務區的部分產權,委托相關機構進行商業化運營,收益在村民之間按股份分配。

表面上,中國的城中村改造方式和《日本都市再開發法》的方式相同。用農村宅基地的產權交換新房子的產權(按每人平均50平方米計算)。通過再開發得到的土地利益,除了分配給開發商外,還作為社會保障資金補償給農民。

與日本最大的不同之處是集體資產的分配。村里的集體企業和村集體的土地創造的利潤如何分配是制度改革的難題。最大問題是,如果不采用股份制的企業的形式,那么就很難分清誰是企業所有者,當企業搬遷時,企業資產的處置和新工廠的建設費用等問題就很難解決。

廉租房的收益分配也是一個大問題。雖然在新農村開發建設過程中,政府已經向低收入者提供廉租房,并向農民收取房租,但是這筆收入如何分配,目前并不明確。

四、結論

城鄉一體化為什么艱難前行？那是因為依據城鄉二元土地制度和戶籍制度產生的利益分配難。在農村,即便享受不到公共服務卻擁有土地。在發達的沿海地區,集體所有土地上建造了住宅(小產權)、工廠和商城。盡管實際上它們已經城市化了,但是如果不考慮集體所有土地產生的利益問題,就實行土地國有化政策,那必然招致混亂與沖突。

另外,在城市工作的農民工賣掉農村的土地,在城市交納高額的社會保障費,對他們來說,這并不是最優的選擇。城市居民子女教育并不成問題,而對外來務工人員而言,只有讓其隨遷子女在城市受教育時,放棄農村土地和戶口轉換為城市戶口,才是劃算的。2014年7月31日的中央電視臺“新聞1+1”中,中國社會科學院的調查顯示80后農民中有八成不想轉換為具有城市戶口的市民。對農民而言,土地意味著很大利益,這是不爭的事實。

新型城鎮化的主題是“農民市民化”。雖然當下農民不愿做市民,但是城鄉一體化逐步向前邁進。2014年7月底,國務院提出把1億農民的城市化作為新型城市化的目標,地方政府可能會把目標變為“指標”,從而導致新型城鎮化演變為計劃性的城市化政策。自上而下的政府主導的城市化也許會取得或已經取得了不小的成就,①然而,農民能夠接受的“以人為本”的新型城市化存在著諸多問題。

那么,如何實現城鄉一體化呢？筆者認為政府計劃式的城市化越來越難推進,只有采取市場化模式,新型城市化才能解決所遇到的問題。四川進行的農村土地確權是符合時代要求的,②不論是國有土地和集體土地的交易,市場交易才是最優的。同時,解除嚴格控制大城市人口的政策,政府只提供城市的住宅建設和公共服務會減少財政負擔。在新型城鎮化中最重要的是政府不能越位。

收稿日期：2015-05-25