戶籍制度改革與農民工的市民化

作者簡介：嚴善平,男,日本同志社大學大學院教授、農學博士(農業經濟學),主要從事農業經濟學研究。

*注:本文根據2014年12月13日在日本神戶大學舉辦的“新型城鎮化與中國經濟社會動態”國際學術研討會上的發言整理。

①張丙宣:《浙江省新型城鎮化模式研究》,“新型城鎮化與中國經濟社會動態”國際學術研討會,神戶大學,2014年12月13日。

②丁延武:《成都試驗區農村土地產權制度改革的主要創新與發展展望》,“新型城鎮化與中國經濟社會動態”,國際學術研討會,神戶大學,2014年12月13日。

戶籍制度改革與農民工的市民化*

嚴善平

(日本同志社大學 大學院,京都 6020898)

20世紀80年代以來,隨著國民經濟的發展和體制改革的深化,農業勞動力向工商業轉移、農村人口向城鎮流動的規模不斷增大,在傳統體制下形成的城鄉二元結構趨于瓦解。但另一方面,受戶籍制度的影響,中國農民在職業選擇和遷居方面的自由并不充分。進城務工經商的農家子弟被稱為農民工,他們的絕大多數雖常住城市,但卻難以享受普通市民的應有權利。本地戶籍居民和農民工被戶口分割,農民工成了半市民,城市成了新型的二元社會。盡管政府多次改革戶籍制度,擴大農民工的基本權利,但起因于戶籍制度的社會不公并沒有根除。在新型二元結構下,勞動力得不到有效利用,城鄉居民的總消費規模也很難擴大。為了實現國民經濟和市民社會的健康發展,徹底改革戶籍制度、推進農民工的市民化實屬必然,但更為重要的應該是賦予農民平等的政治權利。農民有了充分的政治發言權,向城市傾斜的資源分配方可得到糾正,城鄉之間、地區之間的巨大差別方可得到緩解,也只有這樣,人口向大城市的過度集中方可避免。

一、勞動力轉移方式的演變與漸進式戶籍制度改革

早在上個世紀80年代,農業人口只能響應政府的號召,就地務工經商,以離土不離鄉的方式參與所謂有中國特色的小城鎮建設。到了90年代中后期,大批農村青年可以離鄉進城,但由于他們不能隨遷自己的戶口,在常住的城市只能以流動人口身份生存,并且人到中年后還得返鄉,所以他們當中的絕大多數只不過是離鄉不背井的半市民。進入21世紀以來,半市民的人口規模不斷增大,半市民主體也逐漸為新生一代所取代。他們企望在城市定居,與普通市民一樣享受應有的各種權利。縱觀過去30多年中國的城鎮化過程,我們可以發現,農村勞動力的轉移方式經歷了從離土不離鄉到離鄉不背井,再到離鄉又背井的三個階段,而這一過程與戶籍制度的漸進式改革緊密相關。

表1是國務院三次發布的關于戶籍制度重大改革的通知要點,我們從改革的時代背景、戶口轉入的空間范圍、辦理常住戶口的基本條件、戶口農轉非的對象人員、以及進城落戶農民的權利義務等角度整理了三次改革的核心內容。如表1所示,80年代中期開始實施的自理口糧農轉非、遷居地方集鎮的戶改政策持續了十幾年,直到2001年才把戶口遷移的范圍放寬到縣的城管鎮,又過了整整十年,才允許符合條件的農民農轉非、在設區的城市安家落戶,副省級及以上大中城市依舊采取了嚴格的限制措施。*資料來源:法律圖書館(http://www.law-lib.com/law/)

表1　1980年代以來戶籍制度改革的重要內容

中國的城鄉差別、地區差別由來已久,而且差別程度也非常巨大,采取漸進方式改革戶籍制度或許是個無奈的辦法。一下子全部取消城鎮戶籍人口的各種特權不怎么現實,一窩蜂地放開對城鄉之間、地區之間的戶口遷移限制也不懼操作性。從減少改革可能產生的社會成本來看,審時度勢、適時擴大戶口轉入范圍、放寬辦理常住戶口和農轉非的條件等做法有一定的合理性。反過來講,只要時機成熟,進一步改革戶籍制度也就成了理所當然。

二、中國的城鎮化:進程與特征

根據國家統計局發布的人口統計,我們可以概要了解中國人口動態的總體趨勢。表2是按年代計算的總人口、城鎮人口、鄉村人口、以及非農業人口的年均增長率或年均減少率。從數字可以看出,在過去的40年中,中國的人口動態顯現了以下4個方面的特征:①受計劃生育政策的影響,1970年代以來,總人口的增加速度減緩,近年來接近早期發達國家的水平;②進入改革開發的80年代以后,城鎮人口快速持續增長,但增加速度隨時間推移而有所下降;③在70年代和80年代的20年中,鄉村人口持續增加,但增加速度迅速下降,到了90年代,鄉村人口呈減少趨勢,減速也大幅度上升;④在計劃經濟占主導地位的70年代,城鎮人口與非農業人口同步增加,但是,在進入80年代以后的所有時期,城鎮人口的增長率都要高于非農業人口的水平。*資料來源于《中國人口年鑒》《中國人口統計年鑒》和《中國人口與就業統計年鑒》。

表2　中國的總人口、城鄉人口和非農業人口　單位:%

城鎮人口的增速比非農業人口的高,意味著以農民身份進城常住的流動人口增加更快,同時也意味著持有本地戶口的市民和沒有當地戶口的外來流動人口在城市內部形成了兩大社會階層。有人把城市內部的這種社會階層稱為新型的二元結構,認為這種新型結構在一定程度上取代了傳統的城鄉二元結構,也可以說傳統的城鄉二元結構被搬進了城市內部。

圖1　城鎮人口、非農業人口占總人口比率的變化

在新型的二元結構下,中國的城鎮化水平到底有多高時常成為學界和媒體的關注焦點。通常,城鎮化水平的高低可以從人口的城鄉分布狀況來判斷,城鎮常住人口占總人口比率的上升意味著城鎮化水平的提高,同時也是以工業化為動力的經濟發展的必然產物。但是,在新中國成立以后的30年中,經濟發展并沒有帶動城鎮化的同步進行,城鎮化嚴重落后于工業化,直到改革開放后的1980年,城鎮化水平才達到19.4%。進入80年代以后,隨著市場經濟的發展壯大,以就業為主要目的的城鄉間勞動力轉移迅速增加,城鎮常住人口比率亦快速上升,2012年達52.6%(圖2)*資料來源于《中國人口年鑒》《中國人口統計年鑒》和《中國人口與就業統計年鑒》。。

圖2　上海市外來人口的身分與個人的權利保障(2013年)

但是,中國的城鄉間勞動力轉移與很多先進國家的不同,轉移主體大多是單身的年青人,伴隨戶口遷移的舉家遷居極少。由于戶籍制度的限制,盡管他們離開了農村,從事著與農業無關的職業,但他們的戶口身份只能是農業;盡管他們在城鎮長期工作、生活,但是,要把戶口從農村遷入實際居住的城鎮仍舊十分困難。在制度上,他們永遠是城鄉間的流動人口,當城市經濟還需要這些年青勞動力時,他們可以在那里賣力,而一旦失去了必要的體力,他們當中的大多數只能選擇返鄉。

在城里工作、生活,卻沒有那里的戶口,因此很難得到必要的公共服務,也難以享受普通市民的基本權利;年青時可以在那里干活,上了歲數就得離城返鄉。這當然不是一個普通市民應有的狀況,學界和媒體把這些人戲稱為半市民,認為由半市民的快速增加誘發的城鎮化帶有水分。如果按非農業人口比率計量,2012年的城鎮化率為35.3%,1980年僅有17.0%。

在新中國的前30年,整體來講,農業戶口人員居住農村、從事農業,非農業戶口人員居住城鎮、從事非農業,兩者的對應關系比較明確,城鎮人口比率與非農業人口比率相差不大。進入80年代以后,隨著鄉鎮企業的發展、對外開放的擴大,城鄉之間勞動力大規模轉移。干著與農業毫無關系的農業戶口人員迅速增加,長期居住在城里的所謂農民大量出現,以非農業戶口為標準的城鎮化水平和常住人口比率發生了越來越大的偏離,到2012年,兩者相差17個百分點。這意味著,在中國的13億多人口中,有2億多的所謂農民長期居住城鎮,過著既非農民,又非市民的難堪生活。并且,隨著時間的推移,上世紀80年代以后出生的年青一代逐漸變成了半市民的主體。他們雖為農家子弟,但其絕大多數從學校畢業后便直接進入城市,他們少有務農體驗,也沒有這方面的技能,甚至都沒想過將來要干農活。這樣一來,必然出現一個重大的社會問題:這一代年青人該怎么辦？他們有一定的文化水平和較高的權利意識,也懂得怎么維護自己的權利。如果向對待他們父輩那樣,只把他們當作單純的勞動力使用而不賦予他們應該享有的市民權利,必然會招致他們的反感,甚至會因此發生社會混亂。這就是所謂的流動人口的市民化問題,而其最根本的就是農民工的市民化,以及與此密切相關的戶籍制度改革。

三、新一輪戶改的背景、亮點和局限性

一方面是勞動力的大規模轉移,另一方面是農轉非、戶口遷移的嚴格限制。這樣一來,在大中城市就必然地產生了兩大社會階層,一個是享有各種特權的本地戶籍居民,另一個是方方面面受到不公正對待的外來流動人口。勞動市場因戶口而分隔,傳統的城鄉二元結構演化為城市內部的新型二元結構。在就業、工資待遇、社會福利、子女教育、住房等方面,擁有本地戶口的市民大大優于外來的流動人口。在新型二元結構下,社會嚴重不公、勞動力得不到有效利用、過低的勞動分配率抑制消費擴大等問題日集月累,以致直接影響國民經濟和社會的持續健康發展。

2010年初,中央一號文件首次使用了新生代農民工概念,指出了農業轉移人口進城落戶的困難所在,隨后黨中央又提出了包容性增長和包容性城市化等新理念,為戶籍制度及與其相關的社保制度改革指明了方向。2014年10月,國務院發布了《關于調整城市規模劃分標準的通知》,廢除了按行政級別限制戶口遷移的做法,提出城市類型按城區常住人口規模劃分,依照城市類型實施差別化落戶政策(參見表3)*資料來源筆者根據《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(2014年7月30日)整理。2010年城鎮數來自中國市場經濟研究院《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,為2010年人口普查數據。。并明確規定,凡符合條件的本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在當地申請登記常住戶口,還提出了到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的具體目標。

表3　新一輪戶籍制度改革的基本方針

可以說,這次戶籍制度改革是農民工市民化進程的一個重要里程碑,因為它在很大程度上保證了廣大農民的職業選擇和遷居的自由,可以大大消除新舊二元社會結構下長期存在的不公正、不平等。僅此一點,我們也應該高度評價新近的戶籍制度改革和農民工市民化的大方向。

當然,這一輪改革還存有不少問題。全面放開進城落戶的還停留在中小城市,人口規模越大,戶口遷入的難度也越大。在大城市,由本地戶籍居民和外來流動人口形成的二元結構不可能發生根本性的變化。根據國家統計局《2013年全國農民工監測調查報告》,2013年的外出農民工總數達1億6610萬人,其中大約3分之2常住地級市、省會城市或直轄市。在屬于合理確定或嚴格控制的省會城市、直轄市居住的大約有5000多萬人,占外出農民工的30%。在北京、上海、廣州、深圳等特大城市,外來人口規模龐大,占常住人口的比率更高。比如在上海,2013年的外來常住人口達983萬人,占40.6%。

圖2表示上海市常住人口的身份狀況及其相應的權利分布*資料來源嚴善平:《中國における戸籍制度改革と農民工の市民化―上海市の事例分析を中心に》,載《東亜》2014年5月號,第563卷,第76-84頁。。上海市的戶籍改革在全國有一定的先行性,90年代初率先導入藍印戶口制度,2000年開始逐步導入人才居住證、一般居住證、積分入戶等做法,形成了一套比較有效但非常復雜、并且缺乏社會公正的制度框架。大城市的戶改確實有很多實際困難,但是,如果廣大農民工不能最終融入他們賴以生存的城市,享受普通市民應有的各種權利,就很難說戶籍制度改革大功告成。

四、農民的政治權利、戶籍制度改革及農民工的市民化

解決問題的基本思路是什么？通過調控落戶條件,在大城市合理確定落戶的速度,在特大城市嚴格控制落戶的規模,或許可以抑制大城市戶籍人口的增加。但現實問題是,已經在那里長期工作、生活的農民工及其家屬該怎么辦？如前所述,這個群體規模很大,他們中的絕大多數不會因為新政出臺而搬遷,退出習以為常的大城市生活。故此,下一輪改革的基本方向只能是逐步壓減對戶籍居民的好處,增加對流動人口的福利,讓兩者盡快并軌。同時,加大對地方城鎮和廣大農村地區的財政投入,改善這些地區的基本生活條件,提高學校教育、醫療衛生、文化生活等方面的公共服務水平。城鄉之間、地區之間的差距相對縮小了,農村人口涌向大城市的壓力自然就會減輕,大城市面臨的種種困難也會緩解。

要實現這個目標,進一步強化農民的政治權利十分必要。2010年選舉法修改,農民與市民在人大代表選舉等方面實現了一票同權。但直到目前為止,選舉制度上的平等權利還沒有給農民帶來實實在在的經濟利益,包括財政資金在內的各種資源的分配依舊傾向城市,特別是大城市。

當前的利益格局經過了漫長的歲月,要徹底改變它需要一些時間。但是,如果農民沒有真正的代言人,在政策形成過程中總是處于被動地位的話,巨大的城鄉差別、地區差別恐怕怎么也消除不了。如果真如此,人口的城市集聚、以及與之并存的新型二元結構恐怕永遠也無望解決。

中國的戶籍制度不僅帶有十分明顯的不公正性,在二元戶籍制度下,農村勞動力得不到充分有效的利用,農民工的低工資導致了勞動分配率偏低,半市民的低福利抑制了個人消費的擴大,所有這些都負面影響著國民經濟的持續健康增長。改革戶籍制度的弊端,加快農民工的市民化,實屬一件大好事,但相關問題的根本解決還有待進一步的政治改革。不管是農民還是市民,所有的中國人都應該享有平等的政治權利。唯有消除農民的權利貧乏,方可最終實現戶籍制度改革和農民工市民化的目標。