新型城鎮化的浙江模式:反思與進路

收稿日期：2015-06-09

基金項目：國家社會科學基金青年項目“城郊結合部社會管理成本的生成與控制機制研究”(14CZZ039)

作者簡介：張丙宣,男,浙江工商大學公共管理學院副教授,法學博士,主要從事地方政府改革和社會治理研究。

注:本文根據在2014年12月13日在日本神戶大學舉辦的“新型城鎮化與中國經濟社會動態”國際學術研討會上的發言整理而成,感謝神戶大學大學加藤弘之教授、日本大東文化大學岡本信廣教授、東京大學中兼和津次教授、亞洲經濟研究所任哲研究員、同志社大學嚴善平教授的評論和提出的中肯意見。

新型城鎮化的浙江模式:反思與進路

張丙宣

(浙江工商大學 公共管理學院,杭州 310018)

在我國新型城鎮化模式的爭論中,除了討論不同模式的優劣與可行性,也不能忽視各地新型城鎮化已經走的以及正在走的道路;除了討論大中城市的新型城鎮化,也不能忽視小城鎮的新型城鎮化問題;除了考察新型城鎮化的近期表現,也不能忽視城鎮化的長期歷史過程。本文以浙江的小城鎮為例,在考察城鎮化和新型城鎮化的過程與模式的基礎上,反思新型城鎮化的困境,并指出未來新型城鎮化的進路。

一、浙江小城市建設及新型城鎮化:過程與模式

(一)浙江小城鎮建設和新型城鎮化的過程

浙江的城鎮化是一個連續的過程。20世紀70年代末“村村點火、戶戶冒煙”的農村工業化,推動了鄉鎮企業的發展和產業聚集,以及專業市場和市場群落的形成,進而自下而上地推動一批產業特色、工貿結合、工業主導的小城鎮不斷崛起和壯大。20世紀90年代中后期,隨著全國市場的統一,國內低端產品市場飽和中高端產品供給不足迫使鄉鎮企業轉型升級;鄉鎮企業轉型升級并不是市場自發能夠解決的。因此,從20世紀90年代中后期,浙江城鎮化進入政府積極干預的時代。

政府干預的城鎮化經歷了四個階段(詳見表1)。從20世紀90年代中后期,浙江進行小城鎮綜合改革,通過企業重組和鄉鎮企業產權制度改革,小城鎮的財政管理體制和行政管理體制改革,賦予小城鎮更大的管理權限,來改善小城鎮基礎設施、提高輻射功能、提高產業與人口聚集程度,建設現代化小城鎮。21世紀初,浙江省開展新型城鎮化改革試點,進一步向試點小城鎮下放管理權,實施要素傾斜等政策,提高小城鎮的經濟實力。

表1　20世紀90年代中期以來浙江省城鎮化的階段、目標與主要措施

簡言之,浙江的城鎮化和新型城鎮化是從本地市場到全國乃至全球市場的看不見的手,和從鄉鎮政府到省政府看得見的手的共同推動的結果。

(二)市場驅動、政府有限干預與社會參與:新型城鎮化的浙江模式

在自下而上的市場化主導的傳統城鎮化的基礎上,21世紀以來,浙江各級地方政府積極干預和加快城鎮化進程,鼓勵和推動社會積極力量參與城鎮的建設和運營。

1.市場驅動，工業化模式決定了城鎮化模式。20世紀70到90年代的農村工業化和商業化使得工商業重鎮變成了繁榮的城鎮,吸引大批農民造城、進城,譬如溫州龍港鎮、諸暨的大唐鎮等,趙偉教授將這種城鎮化稱為“老板進城效應”,即老板進城帶動打工者進城。*趙偉:浙江模式:《一個區域經濟多重轉型范式——多視野的三十年轉型》,載《浙江社會科學》2009年第2期。20世紀90年代中后期,浙江小城鎮的產業聚集程度得以提升,專業市場不斷成長和繁榮,譬如柳市鎮的低壓電器制造業、分水鎮的制筆產業、杜橋鎮的眼睛產業、高虹鎮的綠色照明產業。產業聚集和專業市場的發展,推動了城鎮交通、金融、商貿、餐飲等第三產業的發展,也推動了城鎮市政設施與城鎮功能的完善、城鎮規模的擴大和城鎮聚集、輻射能力的提高。2008年以來,國際經濟形勢的不景氣和國內產業結構的調整,迫使浙江民營經濟轉型升級,產業轉型升級再次推動城鎮功能的優化和城鎮輻射能力的提升。簡言之,以民營經濟為主導的產業結構調整和轉型升級,決定了浙江自下而上地探索新型城鎮化的道路。

2.政府的有限干預。新型城鎮化僅僅有強大的產業支撐是不夠的,它還離不開政府的干預和引導。政府主要干預和引導小城鎮的規劃,尤其是產業規劃和城鎮規劃。但是,不同層級的地方政府干預的方式并不相同，譬如,2010年的小城市培育試點改革,省政府出臺《關于支持小城市培育試點工作的實施意見》,確定改革的總目標、主要任務和扶持政策;各地級市政府則對目標進行分解,分別制定不同的發展規劃,如杭州市分別制定了《中心鎮培育行動計劃》、旅游休閑業、科技創新、文化創意產業、科技西進等規劃;縣(市、區)政府進一步分解落實目標,制定小城市總體規劃、土地利用總體規劃以及城區控制性詳規定等;試點鎮則負責落實省市縣政府的各項政策,制定《小城市三年行動計劃》、特色產業規劃等等。同時,政府的干預還體現為加快城鎮化進程而進行的體制機制改革,如表1所示,20世紀90年代中后期以來,浙江省開始選擇100~200個中心鎮,通過財政體制、戶籍制度、投融資制度、土地管理制度等方面的改革,賦予試點鎮更大的經濟社會管理權限的方式,在省以下突破體制的約束,促進小城鎮的建設與發展。另外,在新型城鎮化過程中,歷史文化、生態環境、教育、醫療衛生、污水處理、垃圾處理、城鎮管理等成為政府干預和引導的重要的內容。

3.社會力量的參與。在浙江,企業和社會力量積極參與新型城鎮化建設,為城鎮建設提供了絕大多數的資金。浙江的小城鎮不僅是市場經濟最活躍的地方,而且還是民間資本聚集的要地,小城鎮建設、管理和經營的大部分資金來自企業和社會投資。譬如,2013年上半年,橫店鎮的企業和社會投資占城鎮建設投資總額比重達93.45%,其中,企業投資占62.04%,社會投資占31.41%,鎮區路網建設、客運中心、人民醫院建設、部分醫院、學校、商業街和商業區塊的開發建設均以民間資本投入為主。又如,2013年,龍港鎮把專業市場、賓館、醫院等公共設施推向社會,吸引民間投資,全鎮有20多個專業市場、7家上檔次的賓館和1所醫院均由社會力量承辦,鎮內58所中小學中的7所和82所幼兒園由社會力量承辦,投入辦學的社會資金有2億多元。同時,龍港鎮還將廣告經營權、公交車線路營運權、停車場(點)、環衛保潔等推向市場。

簡言之,市場驅動、政府的有限干預與社會力量的參與構成了新型城鎮化的浙江模式的核心內容。市場、政府與社會三者之間相互支撐,相互強化,形成一個良性互動的循環(如圖1),共同推動了城鎮人口、產業、功能的聚集和城鎮輻射能力的提升。

圖1　新型城鎮化的浙江模式

二、新型城鎮化的浙江模式的反思

浙江的新型城鎮化試圖同時發揮政府這只看得見的手與市場這只看不見手的作用,尋求市場與政府的平衡。在浙江,盡管新型城鎮化已經取得了突出成效,尤其是城鎮化的速度從2000年的48.67%增加到2013年的64.0%,每年提高1.17個百分點,城鎮化水平在全國省區(除直轄市外)排名第四,位于全國較高水平。然而,政府過度控制生產要素、盲目建設、產業的空心化、城鎮功能不完善、同質化、逆城鎮化等問題越來越嚴重。

(一)過度行政化與城鎮政府能力不足

有限干預并不意味著政府從市場經營領域中退出,土地指標、投資規模、金融機構、金融信貸規模等生產要素仍然通過科層制的自上而下的下達指標的方式來實現,而不是完全由價格體系反映的市場機制決定,尤其是土地指標,完全由中央政府控制;地方政府雖然不再直接經營一個個企業,卻是通過編制、修訂產業規劃、城鎮規劃等方式,把整個轄域作為一個企業來經營。從某種程度上講,新型城鎮化就是政府控制和主導下的城鎮化的說法并不為過。需要指出,政府控制和主導并不意味著城鎮政府的控制和主導。實際上,土地指標、政府投資、金融信貸規模等生產要素由中央政府最終控制,再通過省、市、縣、鎮等級制鏈條向下傳遞,作為科層制末梢的城鎮政府,如果缺少自中央到縣各級政府的支持,僅憑其能力,遠遠不能勝任新型城鎮化的重任。

(二)管理—工程技術主義和盲目建設

近年來,管理—工程技術主義策略大行其道,各級政府一直加大人財物的投入,建設新型小城鎮。當然,與之前的城鎮工業園區、住宅等功能區的盲目擴張相似,近年來,城鎮基礎設施建設盲目擴張的勢頭越來越嚴重。例如,在浙江,一幢幢高樓大廈在小城鎮拔地而起,城鎮面貌煥然一新,大型商場、商貿綜合體迅速建立,其中,在杭州某省級小城市試點鎮,大型商場、商貿綜合體從2010年的12000平方米增加到2013年的74197,三年內增加了6倍;短期內建成的大量工程項目遠遠超出小城市的消化能力,既造成浪費,也使城鎮越來越沒有特色。更重要的是,新型城鎮化除了包括投入與產出的經濟問題外,還包括就業、醫療衛生、社會保障和公共服務等社會問題,也包括公民監督、公民參與決策和參與城市管理等政治問題。

(三)產業的空心化與產城分離的風險

浙江城鎮產業結構的調整和轉型升級存在兩種風險:產業空心化和產城分離。服裝加工、五金工具、制筆等傳統制造業垂死掙扎,而第三產業并沒有發展起來,這將導致小城鎮的產業結構升級的失敗和優勢產業的喪失;在遠離城鎮商業區建立工業園區和住宅區,產城分離日趨明顯,小城鎮的交通負擔等城市病也將越演越烈。當然,在趕超階段,城鎮的產業結構調整和轉型升級并非完全由市場決定,政府仍然發揮著重要作用,尤其是基礎設施建設、制度建設以及科技創新等方面。然而,實際上,各級政府在城鎮基礎設施建設上嚴重過度,而在協調解決企業生產的外部性(譬如環保等)和激勵企業科技創新等方面嚴重不足。同時,政府長期依賴控制生產要素的行政命令而不是采取法治化的干預方式并未改變。

(四)城鎮功能不完善和城鎮間的同質化趨向

雖然,浙江小城鎮新城區域的基礎設施相對完善,但是,小城鎮的老城區的基礎配套設施落后、功能不強。而且,在諸如道路維護、綠化養護、地下污水、環境衛生、河道保潔等市政管理問題上,各部門各自為戰,影響了城鎮整體服務能力的提升。在新型城鎮化建設中,地方政府間的縱向分權,下放、而不是廢除權力,嚴重增加了試點小城市的負擔,譬如,杭州的某試點小城鎮的行政審批權和綜合執法權從2010年的48項和20項,增加到2013年的239項和115項,三年內增加了4.9倍和5.7倍。更為嚴重的是,近年來,浙江小城鎮的優勢企業和優秀人才越來越多地向大中城市流動,導致小城鎮企業和人才流失嚴重;小城鎮間圍繞項目和產業展開更為激烈的惡性競爭,進而導致產能過剩和基礎設施重復建設,而各城鎮間的特色越來越不明顯,同質化越來越嚴重。

(五)逆城鎮化與社會的反向運動

在浙江新型城鎮化過程中,人才的引進機制不靈活,導致諸如規劃、城市建設、城市管理等人才“招不來”,諸如教育、醫療衛生等人才流失嚴重,即“留不住”,本地富裕農民直接到大中城市購房落戶,貧困的農民“走不出”農村,外來務工者雖然愿意但是沒有經濟能力成為市民;而且,隨著農村居住條件、交通條件的明顯改善,“機器換人”和經濟形勢的不景氣等,小城鎮的常住人口“逃離”城鎮的郊區化運動已經開始。構成小城鎮人口聚集來源的各個組成部分的反向運動,導致小城鎮人口聚集的后勁十分乏力。同時,我國的人口老齡化問題也將越來越嚴重,未來的30—50年,小城鎮的人口聚集問題將更為堪憂。

(六)經濟權力與政治權力的相互強化

新型城鎮化也不是機會平等、均衡發展的城鎮化。浙江的新型城鎮化率先在試點鎮試行,試點鎮的選擇主要考慮城鎮的經濟實力,當然也有一些試點鎮是生態功能區,但是它們畢竟是少數。而大多數經濟實力并不強大的鄉鎮,無法獲得新型城鎮化改革的各項優惠政策和配套措施,導致一般鄉鎮與試點鎮的差距進一步擴大。而這個差距并非由市場競爭產生,而是由政治權力決定。因為經濟實力不強就不能享有各項行政審批權、綜合執法權、社會經濟事務的管理權以及對應的優惠政策和配套項目,經濟實力越大,獲得的試點的機會越多,得到的優惠政策、項目也越多。試點鎮不僅在縣域內有發言權,而且在全省也有發言權,這是一般的鄉鎮所無法比擬的。因而,通過經濟權力與政治權力的相互強化的方式推動的新型城鎮化,人為地在城鎮之間制造新的二元結構。

三、浙江新型城鎮化模式的進路

新型城鎮化需要一個整體的解決方案,需要城鎮各領域改革的相互銜接、相互補充。為此,未來浙江乃至我國的新型城鎮化應該用公共治理的策略補充管理—工程技術主義策略的不足,重新振興制造業,加強科技創新,從城鎮群的角度實現城鎮功能與設施的共建共享,協調大中小城市之間、小城鎮之間、城鄉之間的關系,保持要素結構的動態平衡。

1.用公共治理的策略彌補管理—工程技術主義策略的不足。新型城鎮化建設并不是一級政府、一個政府部門采取管理—工程技術主義策略就能解決的問題,甚至所有政府部門通力合作也未必能夠完成。新型城鎮化需要采用強調多中心、多元化的公共治理的策略,彌補政府的管理—工程技術主義主導的城鎮建設策略的不足。需要建立多級政府及其部門間協同合作的整體性政府,合作不再純粹依賴于行政命令,還要給不同政府及其部門同等程度的政治發言權,從而達到促進公共利益和社會福祉最大化的目標。另外,還要建立政府、企業、社會組織與公民個人的跨領域、跨部門的合作機制,為解決新型城鎮化的各類復雜難題,尋找成本最低、公共福祉最大化的方案。

2.重新振興制造業。浙江的新型城鎮化最先為產業結構調整和轉型升級所驅動,產業結構的調整和轉型升級能夠提高勞動的產出,通過價格體系反應的有效市場,誘導企業按比較優勢選擇產業、技術,從而形成競爭優勢,在此過程中要求有為政府采取解決經濟結構轉型過程中出現的外部性問題和軟硬基礎設施的協調問題。*林毅夫著,蘇劍譯:《新結構經濟學:反思經濟發展與政策的理論框架》,北京大學出版社2014年版,序言,第7-9頁。尤其是2008年全球金融危機以來,發達國家紛紛推行再工業化政策,強調制造業的回歸,仍處于趕超經濟階段的浙江以及整個中國,制造業與發達經濟體仍有不小的差距,現在以及今后較長時間段內,仍然需要重新振興小城鎮的制造業。一方面推動小城鎮的制造業從低端向高端的轉變,為此,必須加快小城鎮的制造業的技術革新,激勵企業采取智能化生產,降低生產成本;另一方面在小城鎮優勢產業集群的基礎上,發展新興產業和高新技術產業。

3.加快技術創新。產業轉型升級的關鍵是技術,技術有兩個來源:引進和自主創新。在趕超階段,政府或廠商通過招商引資、引進先進技術,能夠迅速縮小與發達經濟體的差距。但是,當中國經濟逐步進入低速增長的新常態之后,浙江以及全國的資本收益率與生產成本的增長率、勞動產出與勞動成本的差距必將縮小,資本將會逃離。唯有提高企業的科技水平,站在全球科技的前沿,浙江乃至中國的經濟才可能持續增長。這就要求政府必須承擔起提高科技水平、提高專業知識與技能和教育水平,激勵技術革新的責任。*托馬斯·皮凱蒂著,巴曙松等譯:《21世紀資本論》,中信出版社2014年版,第70頁。為此,在新型城鎮化過程中,政府必須做好:一是科技成果的商業化轉化。二是在城鎮大力發展物聯網、互聯網經濟,產生新的就業,解決產業轉型帶來的失業問題,提高小城鎮對農村的輻射力。更為重要的是,物聯網、互聯網技術能夠對各個分散的企業進行高度整合,進而逐步建立智能工廠,實現生產的智能化,順利進入新的工業革命。

4.老齡化時代城鎮人口的動態均衡。要素和資源稟賦結構在給定的時間是給定的,隨著時間的變化,稟賦結構和特征也會產生動態變化。老齡化將導致城鎮人口規模(尤其是青壯年勞力)的減少和單位公共服務成本的上升,由此導致部分小城鎮被遺棄。老齡化已經從農村開始,逐漸向小城鎮蔓延,尤其是一些產業薄弱的城鎮,產業工人急缺等問題越來越嚴重,這就意味著不是所有的城鎮都能做大,而是要暢通人口的流動機制,使人口在區域的城市、城鎮、城鄉之間的動態平衡。為此,必須恰當地處理小城鎮與大中城市,以及小城鎮之間的關系。

5.大中小城市之間功能的區分與互補。2008年全球金融危機以來,發達國家陷入危機中的小城鎮主要通過融入大都市和更大的區域的方式度過危機,進而產生新一輪的增長與繁榮。在浙江,小城鎮要融入長三角都市群中,但是,必須將將大中小城市的功能區分開來,實現大中小城市之間功能的互補,防止小城鎮被大中城市吸納或吞噬,避免小城鎮與大中城市的同向、同質競爭,保護大中小城鎮的動態平衡。為此,應該處理好以下幾個問題:一是發揮大中城市的帶動作用。小城鎮從區域城市群和長三角城市群獲得旅游、金融、公共服務、人才、科技等要素資源,推動其科技創新和產業轉型升級。二是建設通暢的交通系統,把小城鎮與大中城市銜接起來。三是建立小而精的特色小城鎮,建成小而美、小而特的城鎮形態。

6.構建小城鎮群公用設施的共建共享機制。要處理好小城鎮之間的關系,建立區域城鎮群,加強城鄉之間、區域間的合作,保持城鎮群內稟賦結構的動態平衡。為此,應該做到:一是大中小城鎮之間不能單單依靠行政命令,還應該給各個城鎮同等的發言權,由跨區域的城鎮群之間協同合作,優化多邊的、跨越多個城鎮的區域產業平臺的布局和公共服務的供給問題。二是編制城鎮群的發展規劃,實現小城鎮的功能和基礎設施的共建共享,減少基礎設施的重復建設,降低小城鎮公共服務的成本。三是提高城鎮公共設施對農村的輻射力,減少對農村基礎設施的投入,提高資金使用效率。

(責任編輯彭何芬)