抗日戰爭時期人民軍隊制度建設的回顧與思考

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一、抗日戰爭時期我軍制度建設的形成與發展

抗戰時期，我軍的制度建設初步形成了以加強黨對軍隊絕對領導制度為核心，涵蓋領導指揮體制和組織編制、軍事工作制度、政治工作制度、紀律法制工作制度、后勤工作制度等內容的相對完整的體系。

(一)領導指揮體制和組織編制。在領導指揮體制上，1937年8月下旬，中共中央政治局洛川會議決定成立新的中共中央革命軍事委員會，統一領導八路軍、新四軍和其他抗日武裝。29日，中共中央決定在中央革命軍事委員會下成立前方分會(后改稱華北軍分會)，領導八路軍的全面工作；12月24日，成立中共中央軍委新四軍分會，領導新四軍全面工作。實行中央軍委領導下的各級軍政委員會制度。根據1937年8月1日《中央組織部關于改編后黨及政治機關的組織的決定》，八路軍、新四軍在師以及獨立行動的部隊中設立不公開的軍政委員會，作為中共在該部隊的最高軍政領導機構。到1941年2月，中央軍委頒布《軍政委員會條例》和《關于各級軍政委員會人員之批準權限的規定》，進一步規定了在團級以上單位成立軍政委員會作為每一級的集體領導機關。進入戰略相持階段后，為粉碎日軍殘酷的“總體戰”， 1942年9月1日，中共中央作出《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，明確要求各根據地實行黨政軍民一元化領導，并對黨政軍民及上下左右各組織間關系作了調整和統一，從組織上保證了全黨全軍的集中統一。

在組織編制上，部隊改編后實行八路軍總部下的師、旅、團和新四軍軍部下的支隊、大隊編制，同時在抗日根據地實行軍區、軍分區和縣大隊體制，使部隊更加精干，指揮更為靈便。此后，針對相持階段的嚴重困難，中共中央軍委于1941年11月正式提出：抗日根據地內實行主力軍、地方軍和人民武裝三結合的武裝力量體制。以發展地方軍和人民武裝為主，主力軍采取“精兵政策”。據此，八路軍、新四軍普遍實行主力軍地方化和地方軍群眾化，先后頒布執行《關于精兵簡政的指示》《華中局關于部隊編制決定》等規定，使主力軍與地方軍的比例在山區達到2∶1，在平原達到1∶1。至1943年底，精兵簡政工作基本結束。實踐證明，三結合的武裝力量體制是這一時期實行人民戰爭最有效的組織形式，對于克服困難，戰勝敵頑夾擊具有重要意義。毛澤東在黨的七大總結建軍經驗時對此予以肯定，指出：“如果沒有這種正確的劃分……要戰勝敵人也是不可能的。”*《毛澤東選集》，第3卷，1040頁，北京，人民出版社，1991。進入抗戰后期，八路軍、新四軍開始逐漸由分散的游擊戰向集中較大兵力的正規戰過渡。1945年8月，中央軍委決定八路軍、新四軍主力脫離分散游擊狀態，分甲乙丙三等，組成團或旅或師，變成超地方性的正規野戰兵團或地方兵團。其中，野戰兵團以縱隊為基本戰略單位，采取三三制，每個縱隊轄3～5個旅(師)，每師(旅)轄3個團。這標志著八路軍、新四軍在體制編制上完成了由地方化向正規化的轉變。

(二)軍事工作制度。規范軍事訓練制度。1939～1940年，八路軍、新四軍發展迅猛。針對新成分大量增加、沒有集中時間進行整訓等問題，中共中央北方局和八路軍總部分別于1939年2月、6月和1940年2月，三次發出整軍訓令，要求開展以“五大技術”*五大技術，即射擊、投彈、刺殺、爆破和土工作業。為主，以游擊戰術和攻堅戰術為輔的軍事訓練。1941年頒發的《中央關于建軍問題的決定》規定，必須及時爭取時機整理訓練，奠定正規化的基礎。游擊隊一開始組成，便要立刻建立黨的核心，訓練新黨員，在發展過程中逐漸建立各種制度。*參見《中國人民解放軍政治工作史教學研究資料》，335頁，北京，國防大學訓練部編印，1987。1944年7月1日，中共中央再次發出《關于整訓軍隊的指示》，以制度的形式對整訓的內容和練兵方法作出具體規定，把練兵運動推向了高潮。

制定兵役法律制度。抗戰時期，各抗日民主根據地十分重視兵役法規的制定和完善。僅陜甘寧邊區的主要兵役法規就有《陜甘寧邊區抗日自衛軍組織條例》《陜甘寧邊區政府抗日軍人優待條例》等，逐步形成了以志愿兵役制為基礎，民兵制度、優撫制度等相配套的兵役法律制度，有效保證了部隊的政治純潔與兵員素質。

完善獎懲制度。各部隊在《紀律條令》規定的基礎上，結合自身實際，細化獎懲規定。比如，1941年10月24日，八路軍兵站部公布《兵站人員獎懲條例》，對獎懲方法作出詳細規定。1942年5月，新四軍頒布《軍暫行獎懲軍律》。這些具體獎懲制度的制定和完善，為抗戰條件下鼓舞士氣、嚴明軍紀發揮了重要作用。

(三)政治工作制度。確定政治工作三大原則。抗戰時期，我軍高度重視把軍隊政治工作實踐上升到制度經驗的總結。1937年9月29日，毛澤東在《國共合作成立后的迫切任務》一文中首次將官兵一致、軍民一致作為革命軍隊政治工作的原則提出來。10月25日，毛澤東在《和英國記者貝特蘭的談話》中，提出官兵一致、軍民一致、瓦解敵軍和寬待俘虜是“八路軍政治工作的基本原則”*《毛澤東選集》，第2卷，379頁。，并全面闡述了其思想內涵。1938年5月，毛澤東在《論持久戰》一文中，正式將官兵一致、軍民一致、瓦解敵軍確定為“軍隊政治工作的三大原則”*《毛澤東選集》，第2卷，512頁。。三大原則是我軍軍隊建設和政治工作經驗的科學總結，是政治工作全面發展并日臻成熟的重要標志之一。

確立黨委會制度。全國抗戰爆發后，部隊設立軍政委員會，具有與黨委制相似的特點和作用，但是在實踐中，軍政委員會較之黨委制仍存在一定的缺陷。它沒有建立起自上而下的黨的統一領導體系，只管大政方針，不管具體黨務，同部隊基層黨組織的關系不明確。這一現象直到1942年10月頒布《政治委員工作條例》，才得以糾正。黨的七大，特別強調軍隊中黨委制的健全問題，中央隨后頒布了我軍歷史上第一部完整的關于黨委制建設的條例——《中國人民解放軍黨委會條例(草案)》，首次用比較完備的軍內法規形式，規定了軍隊黨委建設的各項內容，從而使黨委制逐步走上了制度化規范化的軌道。

恢復政治委員和政治機關制度。政治委員制度于1937年10月首先在八路軍的三個師得以恢復。10月24日，中共中央發布《關于加強黨在軍隊中領導的決定》，正式恢復政治委員和政治機關原有制度。與此同時，中央軍委重新恢復了軍委總政治部和各級政治部。1938年12月，中央軍委批準頒發《國民革命軍第十八集團軍暫行工作條例(草案)》，從法規上進一步明確了政治委員的地位和職權。1942年10月重新修訂頒布的《中國國民革命軍第十八集團軍政治工作條例(草案)》，對政治委員的指揮方式進行了補充，重申政治部就是中國共產黨在軍隊的工作機關。同年，中央軍委又再次修訂頒發《政治委員工作條例》，使政治委員制度更趨完善。這些規定的頒布執行，加強和改善了一度削弱的軍隊政治工作。正如譚政所說：“八路軍的政治工作所以能做得生動活潑，取得顯著成績，是與堅持這兩項制度直接相關的。”*中國人民解放軍歷史資料叢書編審委員會：《八路軍·回憶史料》(3)，6頁，解放軍出版社，北京，1988。

(四)紀律法制工作制度。制定軍事司法制度。為適應團結抗戰和部隊作戰的需要，八路軍軍事審判機構做出調整，由紅軍時期的軍事裁判所改為軍法處，并制定頒布《第八路軍軍法處工作條例草案》，對各級軍法處的職權作出具體規定。此外，為鞏固根據地抗日民主政權，各邊區政府還制定了大量的軍事刑事法規，比如《陜甘寧邊區抗戰時期懲治漢奸條例》《陜甘寧邊區軍民訴訟暫行條例》等，明確了軍事司法管轄，對維護穩固根據地政權發揮了重大作用。抗戰時期的軍事法制建設是中國軍事法制走向現代化非常重要的一步。

修訂完善紀律條令。抗戰時期，我軍先后3次修改頒布《紀律條令》。1939年5月，針對當時部隊改編后深入敵后、高度分散進行游擊戰爭的實際，八路軍留守處參謀處頒布《紀律條例(草案)》，鞏固了部隊紀律，防止了自由散漫等不良現象的滋生。1942年2月重新修訂頒布《紀律條令(草案)》，內容更加詳備，而且更注重用語的規范性和適用的程序性。1943年10月，八路軍留守兵團第3次修改頒布《紀律條令(草案)》。這部條令很好地延續了上一代條令的主要內容，有關懲戒條目更加具體，也更加符合部隊實際。

與土地革命時期相比，這一時期各種軍紀規章不僅在數量上有較大增加，而且在內容上也日臻完善，在量和質上的飛躍，標志著我軍正規化建設邁向新的階段。

(五)后勤工作制度。抗戰初期，八路軍、新四軍按改編要求各自建立了獨立的后勤管理體系，頒布了《財政預計(決)算及開支制度》《糧秣預計(決)算及保障分配制度》等一系列新的制度。進入戰略相持階段，各抗日根據地后勤保障受敵破壞嚴重，管理混亂、違犯紀律等現象時有發生。為此，軍委要求以極大的精力抓規章制度建設，力促后勤工作步入正規。1940年2月，中央軍委發出《關于開展生產運動的指示》，從制度上要求各根據地展開生產自救。此后，又接連發布《關于兵工建設的指示》《八路軍、新四軍供給工作條例》等相關法規，不斷規范后勤管理。轉入反攻階段，隨著部隊建設的發展，后勤工作制度逐步走向正規化、標準化。比如，1943年2月由中央軍委試行《八路軍、新四軍供給工作條例》，歷經二年不斷充實修改，最終于1945年正式形成了完整系統的《第18集團軍暫行供給法規》。由于普遍地加強了制度監督，這一時期各部隊生產節約運動成效明顯增強，為戰略反攻積蓄了力量。抗戰時期后勤裝備制度建設主要是圍繞部隊供給、財務管理、軍工生產、醫療衛生等展開的。這些制度的貫徹執行，有力緩解了戰時條件下部隊供給矛盾，基本滿足了作戰需要。

二、抗日戰爭時期我軍制度建設的主要特點

(一)目標歸屬上的根本性。從建立與維護抗日民族統一戰線的實際出發，強化黨對軍隊的絕對領導，是抗戰時期我軍制度建設的根本立足點。在紅軍改編的命令中，中央軍委就強調“各師改編為國民革命軍后，必須加強黨的領導”，“保證紅軍在改編后成為共產黨的黨軍”。*《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》，第2卷，391頁，北京，軍事科學出版社，2011。此后，我軍在維護和鞏固抗日民族統一戰線的方針策略下，始終堅持獨立自主原則，恢復政治委員、政治機關制度，設置軍政委員會制度，實行黨的一元化領導體制，建立健全黨委制度，把從制度上堅持和加強黨對軍隊的絕對領導作為根本核心，貫穿于奪取抗戰勝利的每一步，并最終在黨的六屆六中全會上升華為“我們的原則是黨指揮槍，而決不允許槍指揮黨”*《毛澤東選集》，第2卷，547頁。這一建軍根本原則。抗戰勝利的偉大實踐再次證明，黨對軍隊絕對領導制度的健全與落實，既是人民軍隊的生存之根，更是中國革命的力量之源和勝利之本。

(二)適用范圍上的通聯性。抗戰時期，軍隊建設和抗日民主政權建設密不可分，軍事制度建設也隨之呈現出顯著的軍政合一特征。比如:在領導體制上，紅軍改編后實行的軍政委員會制度，就是一個典型的抗戰時期軍政合一性質的政權組織形式，全面領導著地方和部隊的建設。再比如，各抗日民主政權與軍事機關往往聯合發布“決定”，等等。究其原因，抗日根據地民主政權的一切建設都是圍繞抗日民族大業來進行的，在嚴酷的斗爭形勢面前，軍事利益與國家利益、民族利益高度一致。因此，這一時期軍事制度的建設，不僅立足于維護軍隊自身紀律和正規秩序，更著眼于理順軍政軍民關系，提高武裝力量的有效組織，從而把人民群眾中蘊藏的各種戰爭力量完全調動起來，充分發揮了人民戰爭的巨大威力。

(三)形式內容上的多樣性。抗戰時期制定和頒布的軍事法規制度，數量多，內容也更豐富，幾乎涵蓋現代軍事制度各領域。初步形成了以中央軍委為主體的人民軍隊制度的立法體系，其形式和內容表現出一定的廣泛性和系統性。此外，由于形勢所迫和地域限制，各抗日根據地也都是按照中共中央、中央軍委的指示精神，從各自的實際情況和需要出發來制定軍事制度法規，盡管數量多寡不一，名稱不盡一致，但內容上彼此學習、相互借鑒，使軍事制度在統一中呈現出多樣性和豐富性。

三、抗日戰爭時期我軍制度建設的時代局限

(一)游擊習氣和軍閥主義傾向帶來的干擾。1937年7月22日，彭德懷在《紅軍改編的意義和今后工作報告大綱》中提出要重視“游擊隊的習氣，如缺乏工作的計劃性、經常性，不愛護公物，各種工作系統不健全”的問題。進入相持階段后，八路軍總部領導多次指出“要使制度鞏固，必須克服游擊主義”*陳浩良編著：《左權軍事年譜和文摘》，216頁，北京，軍事科學出版社，1988。。軍閥主義傾向的存在更是嚴重干擾了八路軍的制度建設。紅軍改編后，一些人不愿意嚴格接受黨的領導，甚至“輕視黨和政治工作，建立個人系統，忽視群眾利益，侮辱戰士等等”*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第10冊，306頁，中共中央黨校出版社，1985。。到1944年底，毛澤東還告誡大家“中國軍閥軍隊的軍閥主義習氣在我們軍隊里的影響，仍然是存在的”*《毛澤東軍事文集》，第2卷，741頁，北京，軍事科學出版社、中央文獻出版社，1993。，并提出在1945年的整訓中要通過軍事整訓與政治整訓并重加以解決。可見，游擊習氣和軍閥主義傾向在長期的抗戰中一直影響著我軍的作戰訓練，制約著軍隊的制度建設。

(二)高度分散的游擊戰爭環境增加了難度。太原失守后，八路軍“全部轉入敵后，由正規軍分散進行游擊戰，由正面的正規戰轉入敵后的游擊戰，由集中指揮到分散指揮”*《彭德懷軍事文選》，82頁，北京，中央文獻出版社，1988。。這種分散雖然是為了適應特殊的戰爭局勢而主動實行的戰略變化，但“由正規軍分散成游擊隊，由集中指揮到分散指揮，在質量上則可能引起某些退步”*《彭德懷軍事文選》，85頁。。特別是1941年3月后，侵華日軍在華北實行所謂“治安強化”運動，連續的“蠶食”和“掃蕩”使敵后根據地被分割得支離破碎，八路軍的作戰環境更加惡化，“正規軍不能不更多分散，甚至分散到以班、排、連為單位，進行游擊戰爭。”*《彭德懷軍事文選》，152頁。在這樣的情況下，部隊統一的教育訓練都難以保證，制度建設難免受到制約。

(三)部隊擴大迅速致成分復雜帶來的影響。全面抗戰初期，八路軍、新四軍發展迅猛，到1940年底已達50萬余人。在大量增長的兵員中，成分日益復雜。據1939年《一二九師發展與整理新部隊的經驗教訓》中記述，新增加的部隊以收編爛隊伍為最多，至少占當時八路軍部隊的1/3。這些隊伍中“老土匪頭子、舊軍官、兵痞、流氓、土匪等，差不多占主要數量”，“極大部分不能作戰，八路軍的制度、黨的工作、軍政教育、供給制度等是談不上的”。*中國人民解放軍政治學院政治工作教研室編：《軍隊政治工作歷史資料》，第4冊，524～525頁，1982。此外，蔣介石對我軍的組織控制和思想滲透緊抓不放，改編后的環境“給了它的活動與外界不良影響的傳入以更多的便利”*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第10冊，302頁。，特別是政治工作制度的削弱使得“外來的影響，特別是軍閥軍隊的影響的容易侵入”，以至侵害紅軍的光榮傳統。*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第10冊，304頁。

由此可見，這一時期我軍制度建設在適應抗日戰爭特殊戰爭要求并取得較大發展的同時，也受到當時特定條件、環境的影響與制約，帶有戰爭年代軍事制度建設的局限性。