利用非財政性國有資金舉辦的高等學校決策機制研究

張建卿，熊建武，周 進，胡智清，譚黎明

（1.懷化職業技術學院，湖南 懷化 418000；2.湖南工業職業技術學院，長沙 410208；3.湖南財經工業職業技術學院，湖南 衡陽 421002；4.湖南生物機電職業技術學院，長沙 410127）

利用非財政性國有資金舉辦的高等學校決策機制研究

張建卿1，熊建武2，周 進2，胡智清3，譚黎明4

（1.懷化職業技術學院，湖南 懷化 418000；2.湖南工業職業技術學院，長沙 410208；3.湖南財經工業職業技術學院，湖南 衡陽 421002；4.湖南生物機電職業技術學院，長沙 410127）

在經濟全球化、高等教育大眾化以及經濟、社會持續快速發展的形勢下，民辦高校出現了前所未有的發展機遇，也帶來了嚴峻挑戰，同時，利用非財政性國有資金舉辦的高等學校也應運而生。我國民辦高校，大多照搬照抄公辦高校的決策機制、管理體制、教學管理機構，決策機制不健全，投資者決策權重過高，很難科學決策，內部管理制度相對混亂。本文提出，利用非財政性國有資金舉辦的高等學校應依法建立、健全基于董事會體制下的決策機制，嚴格執行校長負責制下的專家治校，才是科學發展之正道，才能辦出特色、辦出水平，為中國夢添磚加瓦。

非財政性國有資金；高等學校；決策機制

改革開放30多年來，我國民辦高等教育從無到有、從弱到強，特別是《民辦教育促進法》及其實施條例頒布以來，民辦高校規模不斷擴大，辦學類型逐漸豐富，辦學層次逐步提高。截至2014年底，全國共有民辦高校728所（含獨立學院283所），比上年增加10所；招生172.96萬人，比上年增加12.77萬人；在校生587.15萬人，比上年增加29.63萬人，其中，碩士研究生在校生408人，本科在校生374.83萬人，高職（專科）在校生212.28萬人；另有自考助學班學生、預科生、進修及培訓學生31.73萬人。民辦的其他高等教育機構799所，各類注冊學生88.30萬人。民辦高校已成為中國高等教育事業的重要組成部分。

隨著高等教育國際化、大眾化和普及化，大眾對高等教育的多元化需求越來越強烈，民辦高校也從初期的規模擴張階段步入內涵建設和質量提升階段，特別是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的頒布，標志著我國民辦高等教育發展迎來又一個春天。《綱要》提出，要支持民辦學校創新體制機制和育人模式，提高質量，辦出特色。民辦高校創新發展有了一個良好的外部環境，然而民辦高校內部管理方面存在的問題卻成為其特色發展之路上的障礙。因此，如何改革管理模式、創新體制機制、提升管理水平和層次，是民辦高校在第二輪發展中面臨的一項重大而現實的課題。

1　利用非財政性國有資金舉辦的高等學校的法律類型

《民辦教育促進法》第2條規定：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法。”

《民辦教育促進法實施條例》第2條規定：“國家機構以外的社會組織或者個人可利用非國家財政性經費舉辦各級各類民辦學校；但是，不得舉辦實施軍事、警察、政治等特殊性質教育的民辦學校。”“民辦教育促進法和本條例所稱國家財政性經費，是指財政撥款、依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金。”

由此可知，根據《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》的規定，利用非財政性國有資金舉辦的高等學校屬于民辦學校。

2　利用非財政性國有資金舉辦的高等學校決策機制的法律規定

利用非財政性國有資金舉辦的高等學校決策機制的法律規定，主要是以下法條。

《高等教育法》第6條第2款：“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展。”第11條“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”第27條“申請設立高等學校的，應當向審批機關提交下列材料：（一）申辦報告；（二）可行性論證材料；（三）章程；（四）審批機關依照本法規定要求提供的其他材料。”第28條“高等學校的章程應當規定以下事項：（一）學校名稱、校址；（二）辦學宗旨；（三）辦學規模；（四）學科門類的設置；（五）教育形式；（六）內部管理體制；（七）經費來源、財產和財務制度；（八）舉辦者與學校之間的權利、義務；（九）章程修改程序；（十）其他必須由章程規定的事項。”第37條“高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。”第38條“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。”“高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作他用。”第39條第2款“社會力量舉辦的高等學校的內部管理體制按照國家有關社會力量辦學的規定確定。”第41條第1款“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使下列職權：（一）擬訂發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施；（二）組織教學活動、科學研究和思想品德教育；（三）擬訂內部組織機構的設置方案，推薦副校長入選，任免內部組織機構的負責人；（四）聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分；（五）擬訂和執行年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校的合法權益。（六）章程規定的其他職權。”

《民辦教育促進法》第9條：“舉辦民辦學校的社會組織，應當具有法人資格。”“舉辦民辦學校的個人，應當具有政治權利和完全民事行為能力。”“民辦學校應當具備法人條件。”第19條“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構。”第20條“學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應當具有五年以上教育教學經驗。”“學校理事會或者董事會由五人以上組成，設理事長或者董事長一人。理事長、理事或者董事長、董事名單報審批機關備案。”第21條“學校理事會或者董事會行使下列職權：（一）聘任和解聘校長；（二）修改學校章程和制定學校的規章制度；（三）制定發展規劃，批準年度工作計劃；（四）籌集辦學經費，審核預算、決算；（五）決定教職工的編制定額和工資標準；（六）決定學校的分立、合并、終止；（七）決定其他重大事項。”“其他形式決策機構的職權參照本條規定執行。”第22條“民辦學校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔任。”

《民辦教育促進法實施條例》第19條：“民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的負責人應當品行良好，具有政治權利和完全民事行為能力。”“國家機關工作人員不得擔任民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的成員。”第20條“民辦學校的理事會、董事會或者其他形式決策機構，每年至少召開一次會議。經1/3以上組成人員提議，可召開理事會、董事會或者其他形式決策機構臨時會議。”“民辦學校的理事會、董事會或者其他形式決策機構討論下列重大事項，應當經2/3以上組成人員同意方可通過：（一）聘任、解聘校長；（二）修改學校章程；（三）制定發展規劃；（四）審核預算、決算；（五）決定學校的分立、合并、終止；（六）學校章程規定的其他重大事項。”“民辦學校修改章程應當報審批機關備案，由審批機關向社會公告。”第46條“民辦學校應當在確定出資人取得回報比例前，向社會公布與其辦學水平和教育質量有關的材料和財務狀況。”“民辦學校的理事會、董事會或者其他形式決策機構應當根據本條例第四十四條、第四十五條的規定作出出資人取得回報比例的決定。民辦學校應當自該決定作出之日起15日內，將該決定和向社會公布的與其辦學水平和教育質量有關的材料、財務狀況報審批機關備案。”

教育部《民辦高等學校辦學管理若干規定》第25條：“建立對民辦高校的督導制度。”第26條“督導專員行使下列職權：（一）監督學校貫徹執行有關法律、法規、政策的情況；（二）監督、引導學校的辦學方向、辦學行為和辦學質量；（三）參加學校發展規劃、人事安排、財產財務管理、基本建設、招生、收退費等重大事項的研究討論；（四）向委派機構報告學校辦學情況，提出意見建議；（五）有關黨政部門規定的其他職責。”

3　利用非財政性國有資金舉辦的高等學校的決策機制

3.1明確董事會與校長的職責和關系

我國民辦高校的內部管理體制呈多樣化，大致有以下幾種類型：董事會（理事會）領導下的校長負責制、董事會（理事會）指導下的校長負責制、校長負責制、主辦單位領導下的校長負責制、教育集團統籌下的校長負責制、董職工代表大會民主基礎上的校長負責制、校長主持下的校務委員會制等，但按照《民辦教育促進法》及其相關規定，民辦高校的內部管理體制正朝著董事會（理事會）領導下的校長負責制轉變。但往往董事長掌握學校大多數權利。為克服此項弊端，本文從以下方面提出健全董事會制度的建議。

首先，董事會成員的結構應多樣化。建議我國民辦高校的董事會由6方面人員構成。①學校的投資者，負責學校資金的供應和監督教育經費的使用；②校長，具體執行董事會決議，并任命學生部、財務部、人事部等各個部門的領導；③黨組織負責人，貫徹黨的方針，把握正確教學方向；④教職工代表，維護教職工利益，反映教職工意見；⑤社會專業人士，提供社會發展動態，為學校的改革和發展提供意見；⑥家長或社區代表，維護家長、社區與董事會的聯系。

其次，明確董事會和校長之間的職責，建立相互約束的制衡機構。董事會與校長其實是一種決策與執行的關系。董事會機制中最容易出現問題就是權利過于集中，要建立民主的決策制度，就必須明確股東、董事和校長等其他利益人之間的關系，強化激勵約束機制。第一，確保董事會和校長能夠合理分工，既不能讓董事會過多干預校長工作，插手學校事物，又不能讓校長權利過大，董事會擁有重大決策權利。第二，為強化激勵約束機制，民辦高校校長既可擁有經營控制權，還可持部分股份。

校長還可成立教學委員會、學術委員會等各種機構幫助學校更好運轉。而董事會成員應實行任期制，在定期內更換一批董事會成員，防止家族成員長期把持學校重要權利，克服某些人對學校的影響過大等不良影響。

3.2加大政策監督和宏觀調控的力度，設立專門負責學術的教授委員會

我國民辦高校起步較晚，且在公辦教育強勢背景下進入教育服務市場的，在競爭中相對處于弱勢，在起步階段都很強調提高質量和辦出特色。一些財力較強和名聲較大的民辦高校規模不斷擴大，有的民辦高校在校人數己超過兩萬人。日趨激烈的競爭有利于促進民辦高校提高質量和效益，但也加劇了學校的兩極分化，許多民辦高校經費投入不足，師資參差不齊，嚴重老化，教學質量一般，缺乏特色。

不少民辦高校在競爭中采取不規范或違規的手段，如亂發廣告、亂招生、亂收費、產權關系不清、“家族式”管理、經營不透明、校務不公開、財務管理混亂、資金“體外循環”等，這些問題已嚴重地影響了民辦高校的社會信譽。同等法律地位的實現，需要政府和民辦高校舉辦者雙方的共同努力。如教師的業務培訓、職務聘任等權利的實現。政府只能提供必要支持，但不能越俎代庖。要改變社會上對民辦高校的偏見，除了觀念的轉變和切實落實《民辦高校促進法》的有關規定外，民辦學校也要按照《民辦高校促進法》來規范自身的辦學行為，努力提高辦學質量，糾正不規范的辦學行為。

4　結 語

依據我國相關法律法規的規定，董事會領導下的校長負責制——董事會決策、校長執行，是利用非財政性國有資金舉辦的高等學校內部管理體制最為重要的核心制度，是保證民辦高校決策與管理優質高效運轉的首要條件。以校長為代表的民辦高校執行機構，是民辦高校的“辦學者”，校長的辦學理念和責任感會對學校辦學質量及社會效應產生直接的影響。按有關法律規定，校長由董事會聘任，受董事會委托管理學校，負責學校的教育教學和行政管理工作，同時其解聘也由董事會決定。

主要參考文獻

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［2］支娜娜.民辦高校內部管理體制［J］.科技致富向導，2009（18）.

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.24.190

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全國教育科學“十一五”規劃2010年度立項課題（DFA100217）。