我國農村普惠金融可持續發展問題研究

張忠宇

摘要：面對“新四化”對農村金融發展提出的新需求，以及“中心—外圍”效應對保持城鄉協調發展帶來的新挑戰，應按照普惠金融可持續發展的理念推進我國農村金融體制改革，并應在遵循金融發展內生規律基礎上，通過不斷完善激勵機制、推進市場化改革、優化金融組織經營方式、改變監管機制和財政補貼方式等，推動我國農村普惠金融可持續發展。

關鍵詞：普惠金融；農村金融；可持續發展；金融機構；社會福利；貨幣政策；財政政策

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）01-0080-06

在新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的背景下，農村金融如何支持農村新型生產經營主體發展，以實現產業整合，如何創新抵押擔保方式推動土地資源等要素加快流轉，如何支持就業創業促進農村剩余勞動力轉移，以及如何創新消費性金融服務滿足農村居民需求改善等，都面臨新的挑戰。尤其是在城鄉一體化發展過程中，“由于中國城市化發展不和諧，使得其城市經濟在競爭中受到發達國家城市體系“中心—外圍”式的支配、剝削，其效應有漸增的趨向，這種趨向同樣弱化了城市“反哺”農村的能力，進而阻礙城鄉協調發展和三農問題的破解，……必須供給合適的保障制度使得龐大的農戶轉移進城而不致陷入“貧困的陷阱”……而擴大資金供給是推動農戶轉移進城從而快速推進城市化的根本性前提，且為城市化“穩健推進①”戰略的一個根本著力點[1] [2]。鑒于此，順應全球化規律，通過前瞻性、系統性的農村金融改革與創新，實現工業反哺農業和城鄉統籌發展，是必須要著重考慮的大問題。而在經歷多輪改革后，關于我國國有商業銀行、政策性金融、農村信用社、民間金融等農村金融業態的定位、布局、監管方式等，尚未形成一致意見，農村金融機構實現商業利益最大化的目標和承擔社會責任之間的深層次矛盾，形成農村金融改革陷入必須不斷發放新牌照、成立新機構解決新問題的無限反復的怪圈。解決以上問題，除了加強農村金融機構自身經營管理外，更應該從制度層面對我國農村金融改革進行反思，運用可持續發展理念推進我國農村金融改革。

一、普惠金融發展的國際趨勢及相關評述

國際上，信息化技術的快速發展為金融服務的規模化、批量化和標準化提供了可能，面對全球化競爭，金融機構紛紛通過簡化操作流程、撤銷服務網點等形式，降低運營成本，增加利潤空間。特別是“中心—外圍”效應在金融領域的不斷強化，導致金融機構將農村居民以及缺乏合格抵質押品的小微企業等排斥于金融體系之外。針對金融排斥（Financial Exclusion），聯合國2005年提出普惠金融（Inclusive Financial）的概念②，即：能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。關于普惠金融的基本理念，安信永國際（Accion International，2009）認為普惠金融服務應該是為各年齡段工作者提供負擔得起的、有尊嚴的、便利的、優質金融服務[3]。蘭加拉詹委員會（Rangarajan Committee，2008）認為，普惠金融是在成本可控前提下保證弱勢群體能夠及時、有效地獲得金融支持。為衡量普惠金融的發展水平，印度學者薩爾馬（Sarma，2008）提出了金融包容性指數（IFI，Index of Financial Inclusion），主要包括“金融滲透率、金融服務可得性和實際使用度”等[4]。2012年，世界銀行建立了全球首個金融包容性數據庫，從金融深度、金融可及性、金融效率和金融穩定性等來衡量普惠金融發展水平③。從國際主流觀點看（詳見表1），普惠金融發展水平的不斷提升，必須以金融服務的可持續性供給為前提，金融機構正是通過強化回報機制不斷擴大資本來源，通過和客戶建立長期合作關系、提供固定服務并使客戶形成穩定的收益預期，而不斷提升金融覆蓋率，并通過產品、服務、技術和制度等創新不斷提升金融績效。在我國，農村金融服務可持續問題一直是研究重點，謝平（2001）指出產權改革、多樣化經營、兼顧競爭和盈利、規模經濟以及體制機制改革是農村金融改革的關鍵[5]。謝平、徐忠（2006）指出應發揮公共財政在農村金融商業可持續中的作用[6]。吳曉靈（2013）強調小額貸款等普惠金融必須實現利率能夠覆蓋風險[7]。李江華、施文潑（2013）指出政府干預加劇了農業信貸的區域不均衡，應更多依靠價格手段而非數量工具來進行信貸調節[8]。郭興平（2010）指出電子化金融服務渠道創新是建立普惠型農村金融體系的突破口[9]。

從現有文獻看，發展普惠金融主要有兩種思路：一種是制度主義，認為只有實現機構和財務的可持續，金融組織才能長期有強烈的動力提高社會福利；另一種是福利主義，強調覆蓋深度比覆蓋規模更重要，該觀點認為如果堅持成本補償和取消補貼，會迫使金融機構拋棄農村地區的窮人，尤其是那些信貸成本和風險很高的窮人[10]。而筆者認為，系統地體察以上觀點并不矛盾，考慮到普惠金融服務的公共物品屬性，為了保證金融服務的可持續性，一方面要依靠商業性供給擴大農村金融服務覆蓋面，另一方面有必要對金融機構承擔的社會責任進行補貼或稅收減免，而問題難點在于如何通過合理的機制設計，實現農村金融組織在追求商業利益和承擔社會公共責任之間的平衡。本文倡導普惠金融可持續發展的理念，是從一個區域或整體出發，在發揮農村金融體系中各類機構專業優勢的基礎上，通過系統性制度設計，在激勵機制、組織管理、交易流程和服務方式等方面，保證金融產品和服務的可持續供給。針對我國農村普惠金融發展的制約因素，本文也同時給出了相關改革建議。

二、普惠金融可持續發展的基本內涵及理論框架

（一）基本理念

可持續理念的最初含義是通過建立當前和未來的內在聯系，實現人類代際公平，該理念最早由聯合國在1970—1980年提出并應用于環境經濟領域的研究④。該理念被應用于金融領域，主要是基于貼現功能，金融能夠為建立現在和未來的顯性聯系提供工具和組織體系。與傳統視角顯著不同的是，在引入可持續理念之后，金融組織被看作不同社會階層進行利益訴求的集合體，各利益主體之間是利益相關關系，人與人之間的金融交易可以形成相互信任關系，但必須在充分信息披露和重復博弈基礎之上，通過跨期制度安排和激勵機制設計，實現金融體系的利益兼容和可持續發展目標（詳見表2）[11]。

（二）基本原則

此處借鑒世界銀行扶貧顧問組織（CGAP，2004）⑤提出的小額貸款基本原則，給出普惠金融可持續發展“八性原則”[12]：（1）金融服務多樣性。不僅提供銀行貸款，還提供儲蓄、保險以及現金支付等服務，幫助個人及家庭實現投資、消費和發展的有效平衡。（2）金融權益平等性。金融是消除貧困、提升公民權益的重要工具，所有社會群體都有通過金融提升自身福祉的無差別權利。（3）金融體系銜接性。應充分發揮比較優勢，根據不同金融機構的運行機制、利益訴求、物理分布、管理效率以及客戶熟悉度等，形成布局合理、相互銜接、競爭有序的金融體系。（4）金融服務可持續性。金融機構自身應該實現商業可持續及收益覆蓋成本，政府補貼和社會捐贈支持下普惠金融規模有限。（5）金融業務內生性。必須在有效防范風險基礎上，實現某一區域或系統的內生性資金循環機制。同時應采取政府補貼、稅收減免等政策措施，保證公共金融服務供給并防范系統性風險集聚。（6）金融定價自主性。應賦予金融組織自主定價權，適當放寬對貸款機構的利率管制，降低金融機構對弱勢群體的信貸配給，提升金融可獲得性。（7）金融市場競爭性。政府不應直接參與金融組織的微觀經營，而是營造政策環境。社會捐助則是對市場化金融的有效補充。（8）金融信息透明性。金融機構需定期公開運行績效信息，使股東和社會了解其經營績效以及承擔社會責任情況等。

（三）基本框架

普惠金融的基本框架包括四個層面：核心層面是金融服務對象——微觀組織層面是金融服務提供商——中觀輔助層面是金融基礎設施及公共支持體系——宏觀監管層面是立法制度、行業規制以及監管體系[13]。

1.核心客戶層面。在普惠金融體系中，客戶是金融體系的核心，低收入和敏感人群的需求決定著金融體系的發展方向和最終目標。從可持續角度看，金融體系所提供的服務需要滿足：（1）多樣化，如：生存需求、消費需求、投資需求以及長期發展需求等；（2）便利性，如：物理距離較近、服務方式快捷、不受時間限制等；（3）廣泛性，如：適用群體廣泛、服務門檻低、技術應用廣等[13]。相關產品需求包括：一般信貸與支付結算類金融服務、生活改善及應對意外需求、儲蓄與投資性需求、家庭財產保險、政府補貼與社會公益資金投資、農業金融及災害保險、健康及人壽保險等。從產品復雜程度和金融服務可得性排序看，以上金融產品的排序都是由簡單到復雜的。

2.微觀組織層面。金融組織必須具有可持續能力，不計成本或者通過補貼的方式提供金融服務，效率往往較低，并容易引發尋租。金融組織必須保證合理規模的風險儲備基金和自有資本，以便通過多元化投資對沖風險。該層面包括：非正規金融、合作性金融、公益性金融和正規金融等四大類（詳見表3）[12]，可根據社會信用狀況、人口分布和經濟發展階段等發揮以上機構的組織制度優勢，對其進行合理布局。

3.中觀輔助層面：金融信息及知識的共享有利于降低信息不對稱，提升金融效率，同時通過促進金融機構及其服務對象之間的信息動態雙向公開，開展對金融機構的經營風險評估以及審慎性監管等，有利于形成金融市場的內在穩定機制，并保證金融體系的可持續發展能力，艾森、庫克（2004）等在研究中提供了中觀金融組織體系的信息公開和績效評價方式[14]。該層面包括：金融基礎設施以及一切減少金融交易費用、提升金融交易效率及優化金融生態的服務和技術體系，如：為金融消費者提供金融知識、技能培訓、風險評級等中介服務機構，和社會信用體系、支付結算體系以及存款保險制度等公共基礎設施。

4.宏觀監管層面：良好的制度環境和監管框架是普惠金融可持續發展的保障，政策制定者不僅要保證監管措施的有效實施，同時還要保證低收入者能夠在不同金融機構間自由選擇金融服務，即保證充分競爭性。制度設計者必須在保持金融機構經營可持續性和符合監管標準之間進行動態平衡，機構進入市場的最低標準是能夠提供有效服務，監管的最低標準是不發生系統性金融風險（詳見表4）。該層面包括：中央銀行主要負責制定宏觀金融政策，監管部門直接負責對金融機構、信用評級機構以及存款保險機構等的監管，政府相關部門主要負責制定普惠金融相關法律政策、稅收政策、公共服務設施等。

綜上所述：普惠金融體系是基于跨期優化的制度安排，是兼顧利益相關者訴求的激勵兼容機制，目的在于形成代際可持續的內生發展機制。要實現普惠金融服務的可持續供給，必須在遵循“八性原則”基礎上，以市場為載體，以客戶為中心，通過有效挖掘各類機構比較優勢，形成微觀—中觀—宏觀各層面的利益引導和政策協調機制。

三、我國農村普惠金融可持續發展面臨的制度約束

1978年以來，雖經多階段復雜的政策演變⑥，我國農村金融機構追求商業利益最大化和承擔社會責任之間的深層次矛盾依然無法平衡，這造成：一方面必須通過不斷新設金融機構、“花錢買機制”增加農村金融供給，另一方面農村金融機構改革過程中逆向選擇、內部人控制、道德風險等問題尚未解決，金融機構沖動性擴張和風險頻發并存。我國農村金融改革陷入必須不斷發放新牌照，成立新機構解決新問題的循環怪圈之中，農村金融產品和服務供給不可持續的問題無法根本解決。主要面臨以下困境：

（一）金融市場不完善，經營不可持續與業務擴張沖動并存

2005年開始，為支持農村經濟發展，監管層規定涉農金融機構必須將一定比例的貸款用于農村，相關政策的初衷是好的，但由于金融市場規模有限，投資領域受到限制，金融機構不能通過組合投資分散風險，僅能利用信貸融資方式向同一地區的借款人提供資金，這違背了投資多元化基本原則。例如，某一地區的存款人為應對自然災害而進行儲蓄，若商業銀行僅將此類存款作為居民應對自然災害風險的資金來源，顯然無法規避該區域的系統性風險。若要實現收益覆蓋風險，金融組織必須對借款者收取更高利率，這將導致高風險者獲得資金的逆向選擇現象，反而進一步的累積風險。基于此，一方面局限于區域內的資金互助合作社、小型農村合作機構等，因在封閉系統內無法分散風險而出現資金鏈斷裂，造成區域金融生態惡化、民間融資問題頻發，另一方面，為保證商業可持續，農村小型金融機構必須不斷向城市擴大經營區域、拓展業務范圍以抵御風險，卻又形成金融機構不斷“洗腳進城”，脫離農村的悖論。

（二）政策補貼激勵效果有限，尋租導致逆向選擇風險

從我國農村金融機構改革來看，若通過持續補貼方式花錢買機制，將導致商業銀行的經營沒有成本和風險邊界，過度補貼將造成對市場優勝劣汰機制的破壞。以農村信用社改革為例，贏利的信用社不愿大股東加入，農戶和個體工商戶又不愿加入虧損的信用社，結果虧損的信用社只能通過存款化股金，達到人民銀行專項票據兌付條件，最終強化了信用社的內部人控制[15]。從金融機構的微觀經營看，當存在政府補貼機制時，金融機構將不再考慮自身風險組合約束，而是將政府補貼看作既定的前提，反而不斷提高風險容忍度，將風險較高者納入貸款范圍。一個極端情況是，金融機構收取的利息收益包含了全部貸款收益和財政補貼，這反而形成金融機構對貸款者本應享有政策性補貼權益的侵害。

（三）金融機構產權制度不明確，相關利益主體權責不明

在金融改革過程中，金融機構通過增資擴股來滿足監管當局的資本充足率要求，卻不必對股東負責；被剝奪了委托人權利的股東，追求的是不須承擔風險的短期高額收益；省聯社有權任命縣聯社的主任，但無須也沒有能力承擔縣聯社經營不善的責任。各利益相關方追求的都是短期高收益，而不是機構經營的可持續[16]。農村金融改革的“漏斗效應”，造成一段時間以來對農村改革的投入被“規模巨大且迅速膨脹的機構經營管理費用、貪污腐化，和由于不當行政干預造成的信貸損失”消耗掉了。借助“三農”問題的政治化，地方政府通過農村信用社改革間接獲得了大量的中央資金[17]，這種非常規的資金供給勢必影響貨幣政策及財政政策的執行效果。

（四）信用約束機制不完備，微觀主體存在道德風險

一是信用信息作為公共物品供給短缺。有關風險的信用信息是一種公共物品，取得成本高但使用成本低，市場很難有自發提供信用信息的激勵。雖然部分涉農金融機構建立了農村信用檔案，開展了農村青年示范戶建設等工作，但僅靠部分金融機構，無法形成涵蓋全部農村居民信用狀況的公共數據庫，信息共享機制不健全。二是信用懲戒機制缺乏導致道德風險。在缺乏明確法律約束和社會失信懲戒機制的情況下，小范圍聯保互保以及政府擔保等，不是減少而是放大了道德風險。在政策補貼權屬不明情況下，借款者傾向于不履約，以通過聯合尋租騙取補貼資金。此外，聯保、互保方式更容易造成風險傳遞，聯保圈內的一方違約甚至造成集體性違約和系統性風險。

四、實現我國農村普惠金融可持續發展的相關建議

我國農村普惠金融體系的構建，要充分遵循普惠金融發展可持續的理念，建立協調各方的利益兼容機制，應在加快金融改革、釋放潛在生產力基礎上，鼓勵農村金融機構通過改善經營管理模式、創新服務機制等提供可持續金融服務。

（一）完善資本積累和利益分享機制，實現權責統一

按照自下而上簡政放權和自上而下局部試點、整體推開的原則推進農村金融改革。一是明確投資收益方式和權責關系。必須建立正常的資本增長和利益分享機制，使投資者有明確的收益預期。應通過對現有農村金融機構進行股份制改造和有效界定產權，理順監管機構、省聯社、信用社以及地方政府之間的權責關系[18]。二是明確地方政府責任。在賦予地方政府對小額貸款公司、社會金融組織等監管權力的同時，明確其承擔區域金融改革風險和成本的責任，以此防止地方政府的道德風險。三是鼓勵多種形式的資本聯合。應積極鼓勵地方性國有資本、民營資本和個人等參股控股區域性金融機構，同時可以采取合作制、股份制與混合所有制等多種形式調動民間資本積極性，發揮各類資本的風險管理和分攤優勢，形成相互監督的穩定機制。

（二）加快利率市場化改革，實現風險收益相對稱

一是農村地區的利率市場化改革應先于城市。應該加快農村地區利率市場化改革進程，減少農村地區的利率價格控制，在擴大小額貸款公司貸款定價空間的基礎上，按照成本分攤能力和風險承受能力相平衡的原則，逐步放開村鎮銀行、農村信用社等的存貸款利率管制。二是適度提高存款利率上限，賦予金融機構自主定價權。按照收益覆蓋風險原則，在適度擴大農村金融機構的貸款定價空間，保持合理存貸利差基礎上，鼓勵農村金融機構適度提高存款利率水平增強價格競爭力，防止資金虹吸效應。

（三）改變監管和財政補貼方式，實現財權事權相一致

除利用財政轉移支付對農民種養殖進行直接補貼外，應取消對農村金融機構貸款的直接貼息補貼，并減少對金融市場微觀行為的干預。政府部門主要是創造有效的制度環境，在改善區域金融生態、提升信息透明度和降低系統性金融風險等方面，構建區域金融安全網和提供金融基礎設施[19]。一是要完善社會信用體系，形成信用監督和違約懲戒機制。二是以地方性財政資金為主體，建立存款保險制度，提升防范系統性風險的能力。三是建立區域性的風險投資公司和金融控股集團，通過多樣化經營分散金融風險。四是完善區域性金融市場，創新金融投資渠道，通過豐富農業保險品種和開拓農產品期貨市場等，擴大農村居民投資范圍、提升農村金融機構風險分散能力。

（四）擴大普惠金融覆蓋面，實現整體性和靈活性

一是充分利用大數法則，開展綜合負債管理。基于大數定律的貸款風險評價主要以整體評估替代個體評估，避免了對個體客戶分別授信所需要的大量調查、審批等環節，可有效提升金融交易效率。同時，在保證貸款對象數量足夠大的情況下，可進一步分散投資風險。按照該法則，可圍繞農業產業化龍頭企業、農業生產合作社等新型農村經營主體開展資金綜合負債管理，也對其上下游企業和個體經營者開展批量營銷[20]。二是根據經濟發展階段，有效布局金融業態。應根據城鄉一體化過程中經濟發展的不同階段，選擇有效的金融組織方式，合理發揮各類金融組織的比較優勢，實現金融要素和工具整合。例如，將大型商業銀行的資本優勢與小型金融機構貼近市場的優勢相結合，開展批發性金融、小額貸款轉貸等服務，既拓展了農村資金來源，又擴大了金融覆蓋面。

注釋：

①“馬先標：《城市化穩健快速推進的戰略模式構建——一個制度分析范式下的解讀》，載于《社會科學戰線》，2009年第1期，第64-73頁。在該文中，作者提出了“穩健快速推進的戰略模式是加速期中國特色城市化發展戰略的理性選擇。在制度分析范式下，該戰略模式的核心制度結構包括兩個根本著力點和“三證一協議”等核心制度”。在2012年第11期《中國國情國力》雜志刊登作者的《穩健推進城市化的若干問題分析》一文（14-16頁）中，可能是考慮到目前國內與城鎮化相關的法律制度和調控體系不夠完善、政策執行力也還不夠強的國情約束條件，作者認為在未來一段時期加中國城鎮化應穩健推進，妥善處理好復雜的愈億農民工的半城市化難題。所以，這里根據最新的實踐發展狀況，選擇“穩健推進”的表達稱謂，而不是“穩健快速推進”。

②“普惠金融”也稱“包容性金融”，我國學者焦瑾璞首先將“Inclusive Financial”翻譯為“普惠金融”。

③2011年以來，世界銀行受蓋茨基金會（Bill & Melinda Gates Foundation）資助，成立了包含148個國家儲蓄、借貸、支付以及風險管理等方面數據的包容性金融發展數據庫，并于2012年起定期發布包容性金融發展報告。詳見：http：//econ.worldbank.org。

④該理念主要由聯合國提出，并在1972—1987年舉行的一系列環境會議上不斷完善。包括：1972年的斯德哥爾摩環境會議、1980年聯合國全球自然資源會議（IUNC）以及1987年的世界環境與發展大會（WCED）等。

⑤CGAP，Consultative Group to Assist the Poor.

⑥趙威：《中國農村金融改革三十年》，《南方農村報》，2008年10月14日。

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責任編輯、校對：秦學詩