支持聯(lián)盟框架視角中的地方政府創(chuàng)新試驗(yàn)

王寧 張秀偉

摘 要：地方政府創(chuàng)新成為當(dāng)前政府研究中的熱點(diǎn)問(wèn)題。從具有較強(qiáng)解釋力的支持聯(lián)盟框架中尋求地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理，以具體案例研究地方政府創(chuàng)新的話語(yǔ)背景，特別是分析地方政府創(chuàng)新成果得以運(yùn)行的根本動(dòng)力、發(fā)展趨勢(shì)以及未來(lái)走向，為地方政府創(chuàng)新政策的相關(guān)研究提供了有效的參考范式。

關(guān)鍵詞：支持聯(lián)盟框架；地方政府；創(chuàng)新試驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D602 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）36-0013-03

政府創(chuàng)新是指政府基于公共福利的目標(biāo)進(jìn)行的創(chuàng)造性自我改革。政府創(chuàng)新過(guò)程是一個(gè)持續(xù)不斷的制度變革。政府創(chuàng)新是用一種新制度取代舊制度，其實(shí)質(zhì)是制度變遷。地方政府創(chuàng)新是在國(guó)家創(chuàng)新理念背景下，地方政府基于政府績(jī)效需要、政府聲譽(yù)需要甚至是上級(jí)問(wèn)責(zé)需要而從事的對(duì)地方具有典型外部性的政府活動(dòng)。在我國(guó)，地方政府是推動(dòng)制度創(chuàng)新的主體，是“治理創(chuàng)新的第一推動(dòng)集團(tuán)”，是治理改革的利益受損者也是主要受益者。改革開放以來(lái)，地方政府一直是創(chuàng)新的積極推動(dòng)者，而且，地方政府創(chuàng)新研究更多關(guān)注的是基于頂層設(shè)計(jì)的政策展開，較少關(guān)注在地方政府創(chuàng)新的外部條件。

支持聯(lián)盟框架最初是由美國(guó)政策學(xué)者薩巴蒂爾于20世紀(jì)80年代提出的，后來(lái)通過(guò)與簡(jiǎn)金斯-史密斯（Hank Jenkins-Smith）等學(xué)者的合作，逐漸發(fā)展為一個(gè)較為完善的分析政策過(guò)程特別是政策變遷的理論框架。該框架可以簡(jiǎn)單地概括為：在某一政策領(lǐng)域內(nèi)，一群利益相關(guān)者針對(duì)某一政策問(wèn)題各自展開行動(dòng)以期實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，這些行動(dòng)者以共同的信念體系為基礎(chǔ)結(jié)成支持聯(lián)盟而展開競(jìng)爭(zhēng)互動(dòng)，目的在于維持政策子系統(tǒng)內(nèi)政策的穩(wěn)定或者將自己聯(lián)盟的共享信念轉(zhuǎn)化為實(shí)際的政策產(chǎn)出，從而實(shí)現(xiàn)政策變遷。對(duì)于政策變遷分析的邏輯體系而言，首先，支持聯(lián)盟的組成主體具有更大的包容性和廣泛性，其次，倡導(dǎo)聯(lián)盟最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念體系，信念體系是其核心，涉及政策過(guò)程研究的宏觀、中觀以及微觀三個(gè)層級(jí)。

一、基于國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)的分析

在“建設(shè)國(guó)際旅游島”的基礎(chǔ)上，海南省2011年11月設(shè)立“海南國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)”的省級(jí)行政直轄區(qū)，在規(guī)劃、土地、項(xiàng)目等方面賦予了試驗(yàn)區(qū)省級(jí)審批權(quán)，開始了地方政府的創(chuàng)新試驗(yàn)。

（一）宏觀層面

1.制度設(shè)置：國(guó)家“十二五”規(guī)劃草案中，明確要求在改革開放中先行先試，“海南國(guó)際旅游島”被提及，意味著被賦予“在改革開放中先行先試”的職責(zé)。十七屆六中全會(huì)提出發(fā)展“旅游文化產(chǎn)業(yè)”成為一項(xiàng)核心任務(wù)。海南省委、省政府貫徹落實(shí)全會(huì)精神，以發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)為主要任務(wù)，創(chuàng)立“國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)”，試驗(yàn)區(qū)的最大權(quán)利是試錯(cuò)權(quán)。先行試驗(yàn)區(qū)圍繞國(guó)家賦予海南的特殊政策、開發(fā)模式、體制機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新等五個(gè)方面先行先試，在省政府授權(quán)的情況下，在憲法和法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，地方政府和先行試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)開展地方政府創(chuàng)新，具有相對(duì)穩(wěn)定的外部環(huán)境。

2.文化氛圍：1988年4月13日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)以舉手表決方式撤銷廣東省海南行政區(qū)，設(shè)立海南省，建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)是全國(guó)最大的省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、并且是唯一的省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。從1988年提出“率先提出并基本建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”到“實(shí)行省直管縣體制，探索‘小政府、大社會(huì)管理架構(gòu)”到“糧食購(gòu)銷同價(jià)改革”到“率先推行全民所有制企業(yè)股份制試點(diǎn)”到“設(shè)立洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”再到“國(guó)際旅游島”，海南相對(duì)于內(nèi)地而言并不缺乏相應(yīng)的改革氛圍，這為地方政府創(chuàng)新提供了良好的文化氛圍。

3.社會(huì)關(guān)系：海南建設(shè)國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)開發(fā)模式以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為手段、以企業(yè)為主體、以對(duì)外開放和加強(qiáng)國(guó)際合作為途徑的試驗(yàn)。在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)成立試驗(yàn)區(qū)黨工委和管理委員會(huì)，代行省委省政府授予的行政職能，享受省級(jí)政府的相關(guān)行政審批權(quán)。設(shè)立服務(wù)于國(guó)際旅游島建設(shè)的新型投融資平臺(tái)，探索多元的融資渠道，探索適合園區(qū)發(fā)展的離岸金融業(yè)務(wù)等。設(shè)國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)，就是要通過(guò)集聚一流的體制、一流的政策、一流的資源，打破機(jī)制體制障礙、行政壁壘和觀念的束縛，創(chuàng)新機(jī)制體制、解放思想、積極吸引各種資本參與，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、科研院校協(xié)同創(chuàng)新。

（二）中觀層面

1.政策網(wǎng)絡(luò)：試驗(yàn)區(qū)實(shí)行“小政府，大社會(huì)”“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的管理模式，打造具有企業(yè)精神的領(lǐng)導(dǎo)班子和運(yùn)作團(tuán)隊(duì)。實(shí)行年薪制和末位淘汰制，推行聘任、聘用制度，建立人人有指標(biāo)的責(zé)任機(jī)制、能上能下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、能者高薪的分配機(jī)制，確保人盡其才、才盡其用，把試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為人才特區(qū)。先行區(qū)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，做大做強(qiáng)國(guó)際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司和各專業(yè)子公司，提高政府資金運(yùn)作能力，充分發(fā)揮國(guó)際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司在試驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)中的主力軍作用。

2.聯(lián)盟主體：中共海南國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)工作委員會(huì)為中共海南派出機(jī)構(gòu)，國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)為海南省人民政府派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)代表省政府對(duì)國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)及省政府劃定的鄰接海域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理，行使相關(guān)的省級(jí)行政審批權(quán)及社區(qū)的市和縣級(jí)行政審批、行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰權(quán)。開發(fā)主體是海南國(guó)際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司，先行試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)代表省政府對(duì)海南省國(guó)際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司履行出資人職責(zé)。因此，先行試驗(yàn)區(qū)工作委員會(huì)、管委會(huì)、國(guó)際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司共同構(gòu)成了支持聯(lián)盟。

（三）微觀層面

1.政策行動(dòng)者：先行試驗(yàn)區(qū)的區(qū)域開發(fā)主體是海南省國(guó)際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司，該公司是海南省政府直屬大型國(guó)有企業(yè)，承擔(dān)先行試驗(yàn)區(qū)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及國(guó)家和省委省政府賦予的重大政策實(shí)施等任務(wù)。

2.利益資源：先行試驗(yàn)區(qū)起步區(qū)位于海南省陵水黎族自治縣，地處北緯18度，氣候溫暖，三面臨海，擁有天然瀉湖、淺水港、生態(tài)海島和多處優(yōu)質(zhì)沙灘海岸線。當(dāng)?shù)乜h不得不把現(xiàn)有的良好資源交給一個(gè)上級(jí)設(shè)置的機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)、管理并享有相應(yīng)的收益，作為傳統(tǒng)的管理者——當(dāng)?shù)夭](méi)有能夠獲得相應(yīng)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，也就為整個(gè)創(chuàng)新政策的微觀活動(dòng)者提供了看問(wèn)題的另外一種視角。當(dāng)?shù)乜h作為并非非常積極地處理來(lái)自先行試驗(yàn)區(qū)所面臨的問(wèn)題。

綜上所述，先行試驗(yàn)區(qū)有相對(duì)穩(wěn)定的外部環(huán)境，但面臨著不確定性的外部事件的影響，因此，實(shí)現(xiàn)政策變遷需要更加嚴(yán)密的政策邏輯體系。我國(guó)政治和行政管理體制以共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督為依托，歷史優(yōu)勢(shì)在于高度集中的中央權(quán)力和巨大的執(zhí)行力，從中央到地方的自上而下的權(quán)利運(yùn)行體制決定了我國(guó)自上而下的政策變遷邏輯體系。先行試驗(yàn)區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家政策和要求，海南省政府全面下放權(quán)力，管委會(huì)擁有相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)，旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司作為開發(fā)主體，具體實(shí)施操作。國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)從政府到企業(yè)逐級(jí)推動(dòng)政策落實(shí)，形成自上而下的政策變遷邏輯體系。

二、問(wèn)題及對(duì)策

（一）政策子系統(tǒng)融資難

省際間政策、資源的競(jìng)爭(zhēng)，省政府下放權(quán)力后統(tǒng)治聯(lián)盟系統(tǒng)的變化等不確定性的外部（系統(tǒng)）事件會(huì)影響系統(tǒng)融資；不同政策系統(tǒng)之間存在信仰差異，以公益為目的的政府和以營(yíng)利為目的的企業(yè)是否能夠達(dá)到一致的信仰也是影響政策系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素。因此，警惕政策系統(tǒng)外部事件的影響，處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一致的深層核心信仰，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)的穩(wěn)定。

（二）政策系統(tǒng)的可持續(xù)性

海南島相對(duì)封閉，歷史文化底蘊(yùn)不夠深厚，如果先行試驗(yàn)區(qū)的效果不明顯、得不到上級(jí)、社會(huì)以及當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)可將會(huì)直接導(dǎo)致政策中斷；海南建省晚，基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，建設(shè)國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)存在一些體制機(jī)制障礙和行政壁壘、觀念的束縛。這些在一定程度上影響了政策的可持續(xù)性。因此，政府要提高資金運(yùn)作能力，給予先行區(qū)穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持，具體的執(zhí)行主體要注重成果試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)出并不斷推廣，得到上級(jí)、社會(huì)以及公眾認(rèn)可，才能促進(jìn)政策系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）政策主體的模糊性

在規(guī)劃管理土地管理等方面，總體規(guī)劃由管委會(huì)組織編制，報(bào)省旅游規(guī)劃委員審核，由海南國(guó)際旅游島建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審批，權(quán)力還在于省級(jí)政府部門。但是控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃又由管委會(huì)組織編制并審批，而管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)僅履行出資人資格，企業(yè)作為單一的開發(fā)主體，而不是決策主體，缺乏相應(yīng)的自主機(jī)制。由此可見(jiàn)試驗(yàn)區(qū)的政策主體具有模糊性，這種政策主體的模糊性容易導(dǎo)致相互扯皮推諉，工作效率低下、責(zé)任也難以界定。因此地方政府應(yīng)更好的轉(zhuǎn)變角色，減少先行區(qū)的行政色彩，真正下放權(quán)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)作。

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