中國南海區(qū)海洋傾廢管理問題研究

簡花平 黃春和

摘 要：隨著南海區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對海洋的開發(fā)利用進(jìn)一步加深，向海洋傾倒的廢棄物數(shù)量和規(guī)模不斷加大，與此同時，海洋傾倒區(qū)分布不合理、無證傾倒等違規(guī)傾倒現(xiàn)象嚴(yán)重以及海洋傾倒排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題導(dǎo)致海洋傾倒造成的海洋環(huán)境污染問題嚴(yán)重，加強(qiáng)南海區(qū)海洋傾廢管理很有必要。本文介紹了南海區(qū)的海洋傾廢的概念，指出了南海區(qū)海洋傾廢管理在實(shí)踐中面臨的困境，并為實(shí)現(xiàn)有效管理提出對策。

關(guān)鍵詞：南海區(qū)；海洋傾廢；海洋傾廢管理

中圖分類號：D920 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0016-02

我國是海洋大國，大陸海岸線總長1.8萬千米，管轄海域總面積約300萬平方千米。南海總面積達(dá)356萬平方千米，其中屬于我國所主張管轄范圍的就約有210萬平方千米，海域遼闊。南海擁有豐富的漁業(yè)資源、石油、天然氣資源和航道資源，我國通往國外的近40條航線中，有一半以上的航線經(jīng)過南海。但是，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，港口、海上石油鉆井平臺等海洋工程建設(shè)項(xiàng)目不斷增多、規(guī)模不斷擴(kuò)大，與此同時，航道開挖、維護(hù)也會產(chǎn)生大量的疏浚泥，向海洋排放的廢棄物總量不斷上升，造成海水質(zhì)量惡化，海洋環(huán)境污染加重。如何更加科學(xué)合理地利用海域，實(shí)現(xiàn)海洋傾廢的有效管理，成為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)之間矛盾的重要問題。

一、海洋傾廢的概念

《倫敦傾廢公約》第3條對“海洋傾廢”的概念做出了界定。《<倫敦傾廢公約>1996年議定書》對此進(jìn)行了補(bǔ)充，規(guī)定“海上焚燒”也屬于海洋傾廢，但非故意或正常作業(yè)時進(jìn)行的焚燒不屬于“海上焚燒”。《聯(lián)合國海洋法公約》對“傾廢”做出了與上述幾乎相同的規(guī)定。我國對“海洋傾廢”的界定繼承了上述公約的規(guī)定。因此，不管是國際上還是國內(nèi)，對“海洋傾廢”的界定幾乎都秉承可“工具性”標(biāo)準(zhǔn)，其界定對海洋環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了一定的積極作用，但隨著海洋污染類型逐漸增多，海洋污染日趨嚴(yán)重，有必要對“海洋傾廢”的含義重新進(jìn)行審視和界定，擴(kuò)大與海洋傾廢相關(guān)的法律的適用范圍。例如，將大氣和陸地向海洋排放廢棄物，近海石油平臺的原址廢棄和推到行為，吹填等行為納入海洋傾廢的范疇，加強(qiáng)對這些海洋污染行為的規(guī)范管理，是立法者在法律修訂過程中需要考慮的問題。

二、中國南海區(qū)海洋傾廢管理實(shí)踐面臨的困境

南海區(qū)的下轄地區(qū)包括海南、廣東、廣西和臺灣，其中廣東是南海區(qū)乃至全國海洋傾廢的大省，且大部分是疏浚泥的傾倒。據(jù)統(tǒng)計，在全國疏浚泥的產(chǎn)生量中廣東省約占22%，達(dá)到了整個南海區(qū)疏浚泥產(chǎn)生量的94%，但是海南和廣西疏浚泥產(chǎn)生量很小，只是偶爾會有少量的零星排放。2013年《南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報》顯示，當(dāng)年南海區(qū)正在使用中的傾倒區(qū)有18個，全年總傾倒量為2 958萬立方米，全部來源于維護(hù)港口航道或涉海工程建設(shè)所產(chǎn)生的疏浚物。各傾倒區(qū)在使用過程中對傾倒區(qū)內(nèi)的底棲生物造成了影響，導(dǎo)致其種類數(shù)和生物量等略有下降。個別傾倒區(qū)仍然存在違規(guī)傾倒和傾倒區(qū)使用不合理的情況，造成區(qū)域水質(zhì)惡化，生物種數(shù)、氣息密度和生物量明顯下降。海洋傾廢管理的相關(guān)制度，在一定程度上為南海區(qū)的海洋傾廢管理提供了一定的理論依據(jù)，但是由于制度的不全面性以及存在的一些弊端，使得南海區(qū)的海洋傾廢管理面臨諸多困境。加諸南海問題在國際上的爭端，許多國家插手南海事務(wù)，使得這些困境更加難以得到有效解決。

（一）海洋傾倒區(qū)選址難、分布不均勻

盡管南海區(qū)域擁有廣闊的海洋面積以及漫長的海岸線，但是適合建立海洋傾倒區(qū)的區(qū)域并不多。南海區(qū)的港口大多集中于廣東珠三角一帶，且大都位于海灣深處或河口區(qū)上游腹地，擁有長距離的出海航道。南海區(qū)近岸海域大都是國家級或省級保護(hù)區(qū)、幼魚幼蝦保護(hù)區(qū)等，屬于海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，不符合海洋傾倒區(qū)需要遠(yuǎn)離或避開海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、避免對海洋資源造成破壞的選劃條件，因此在海洋傾倒區(qū)的選址最好遠(yuǎn)離上述海域。并且海灣內(nèi)的自凈能力相對較弱、環(huán)境容量較低，無法滿足海洋傾倒區(qū)的選址要求，因此傾倒區(qū)的選址不斷向外海遷移。但是從經(jīng)濟(jì)利益方面考慮，傾倒區(qū)的選址不宜過遠(yuǎn)，應(yīng)盡量減少傾倒廢棄物的運(yùn)輸費(fèi)用；且從安全角度出發(fā)，運(yùn)距也不宜過遠(yuǎn)，需要在廢棄物運(yùn)輸船舶的安全作業(yè)范圍之內(nèi)。這些矛盾造成傾倒區(qū)的選址十分困難。南海海洋傾倒區(qū)分布不均的表現(xiàn)在于廣東省大亞灣海域集中了大部分的海洋傾倒區(qū)，海南省和廣西壯族自治區(qū)附近海域分布較少。海洋傾倒區(qū)的集中分布反映了相關(guān)海域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是隨著海洋開發(fā)的逐步深入，傾倒區(qū)的這種不均勻的分布方式反而會阻礙沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）無證傾倒等違規(guī)傾倒現(xiàn)象嚴(yán)重

雖然我國實(shí)行嚴(yán)格的海洋傾廢許可證制度，但是無證傾倒、不按許可證規(guī)定傾倒等情況時有發(fā)生。為了降低運(yùn)輸費(fèi)用，一些傾廢船舶為獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)常在到達(dá)指定傾倒區(qū)之前就偷排廢棄物。這種偷排現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生在疏浚工程中，疏浚工程中的傾廢船舶多為底開式卸泥船，且閥門位于水位線以下2～3米處，閥門打開后疏浚泥可在船底部下卸并且從海面上看很難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生的大量的懸沙水體并迅速擴(kuò)散，對海域附近的漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)造成嚴(yán)重影響。

（三）海洋傾倒收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低

2005年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于重新核定廢棄物海洋傾倒費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡稱《通知》）重新調(diào)整了海洋傾倒的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，雖然標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但是依然偏低。根據(jù)《通知》的規(guī)定，清潔疏浚物在距離陸地12海里以內(nèi)傾倒，每立方米征收0.30元；12海里以外傾倒，每立方米0.15元。其他廢棄物傾倒的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要稍高于清潔疏浚物。相關(guān)部門收取的傾倒費(fèi)主要用于傾廢活動管理以及傾倒區(qū)的環(huán)境修復(fù)等方面，隨著海洋傾倒區(qū)選劃和監(jiān)測等管理成本的增加，海洋傾倒費(fèi)嚴(yán)重偏低的弊端愈發(fā)顯現(xiàn)出來：偏低的海洋傾廢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)使得相關(guān)工作人員的管理積極性不高，使得海洋傾廢的管理工作很難順利開展，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理；與此同時，偏低的海洋傾倒費(fèi)使得傾廢者從源頭上降低或消除污染物的成本高于污染海洋環(huán)境的成本，導(dǎo)致海洋傾廢量不斷加大，最終阻礙海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大降低海洋的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）國際形勢引發(fā)的困境

南海擁有多條重要的國際航道，承載著世界貿(mào)易總量一半以上的運(yùn)輸量，是關(guān)乎南海沿岸各國和東亞各國交流、合作、發(fā)展和繁榮的大通道，戰(zhàn)略地位十分重要。南海擁有豐富的生物資源，島嶼資源、石油、天然氣、可燃冰等海底資源，具有巨大的經(jīng)濟(jì)價值。由于南海沿岸國眾多，中國、菲律賓、越南、馬來西亞、印度尼西亞、文萊關(guān)于南海的爭端由來已久，長期都沒有得到解決。加諸美國、日本等國的干涉，使得南海爭端愈演愈烈。在這種復(fù)雜的國際形勢下，如何對南海爭議區(qū)的海洋傾廢進(jìn)行管理，保護(hù)好南海海洋環(huán)境，也就成為擺在我們前面的一個難題。

三、中國南海區(qū)海洋傾廢有效管理的出路

（一）科學(xué)合理地選劃海洋傾倒區(qū)

南海的海洋傾倒區(qū)主要分布在沿海城市及其重要港口周邊，傾倒區(qū)的設(shè)置基本能夠滿足近岸港口工程疏浚物和日常生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的廢棄物的傾倒。這種就近傾倒雖然能夠降低處置廢棄物的成本，但是會對近海海洋環(huán)境造成不利影響，破壞海洋生境平衡。因此，海洋傾倒區(qū)的選劃應(yīng)當(dāng)既能滿足當(dāng)前的傾倒需求，同時兼顧海洋環(huán)境和長期的發(fā)展需求，科學(xué)合理地進(jìn)行選劃。在進(jìn)行具體的傾倒區(qū)選劃之前，南海分局可召開一次由相關(guān)涉海部門參與的傾倒區(qū)預(yù)選位置協(xié)商大會。充分聽取各部門的意見，并由海洋行政主管部門對海區(qū)情況進(jìn)行調(diào)研，綜合考慮各項(xiàng)選劃標(biāo)準(zhǔn)，初步確定傾倒區(qū)的位置，然后再由具有傾倒區(qū)選劃論證自治的機(jī)構(gòu)對預(yù)選位置進(jìn)行論證，通過嚴(yán)格的選劃程序有效地提高傾倒區(qū)選劃的科學(xué)性和合理性。

（二）提高執(zhí)法裝備技術(shù)水平，加強(qiáng)對海洋傾廢活動的執(zhí)法監(jiān)督

隨著傳感技術(shù)、電子技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)、無線移動通信技術(shù)、跟蹤導(dǎo)航技術(shù)等的不斷進(jìn)步，在違規(guī)傾倒現(xiàn)象屢禁不止的情況下，加強(qiáng)對海洋傾廢活動的監(jiān)測、實(shí)現(xiàn)對海洋傾廢動態(tài)的實(shí)時監(jiān)控成為可能，同時也十分必要。目前國家海洋局南海環(huán)境監(jiān)測中心有委托一些有相關(guān)資質(zhì)的單位進(jìn)行海洋傾廢監(jiān)管信息系統(tǒng)升級、海洋傾廢記錄儀升級等項(xiàng)目的公開采購、招投標(biāo)等工作，但這些系統(tǒng)的應(yīng)用范圍仍十分有限，可供選擇的儀器型號并不多。因此，政府應(yīng)投入更多的資金、技術(shù)和人員，并結(jié)合公開采購、招投標(biāo)的方式，引入更多的社會力量，加快海洋傾廢監(jiān)管信息系統(tǒng)和海洋傾廢記錄儀等傾廢監(jiān)控儀器的研發(fā)、推廣及應(yīng)用。

（三）調(diào)整海洋傾廢排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)行的海洋傾廢排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是十年前制定的，十幾年來，我國市場物價不斷上漲，且上漲幅度較大，這使得本來就低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更低了。海洋傾廢排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往是一定時期根據(jù)當(dāng)時的情況制定的，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和海洋開發(fā)的不斷加深，之前的標(biāo)準(zhǔn)往往不再適用。因此，應(yīng)當(dāng)適時對海洋傾廢排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。在修訂海洋傾廢排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)充分考慮科學(xué)合理和簡便易行的原則，使收繳的資金與海洋傾廢的管理費(fèi)用大致相當(dāng)。近年來，南海區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但是，在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)快速增長的同時也要注重海洋環(huán)境的保護(hù)，海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立能夠有效地調(diào)整海洋開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，促進(jìn)海洋資源的集約利用和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中應(yīng)將海洋傾廢納入海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶瑢τ捎诤Ｑ髢A廢引起的海洋污染事故，應(yīng)責(zé)令其對海洋生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償。

（四）加強(qiáng)南海區(qū)海洋傾廢管理的國際交流與合作

南海沿岸國眾多，并且由于歷史原因，相關(guān)國家在南海存在著錯綜復(fù)雜的領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭議，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，要求各國在海域管理和保護(hù)方面加強(qiáng)合作。海洋污染最主要來源于陸源污染，陸源污染約占海洋污染的80%。并且隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，需要向海洋排放的廢棄物不斷增多，很多沿海國家大力發(fā)展管道排污，使得陸地向海洋排放的廢棄物向遠(yuǎn)海延伸。由于陸源污染是在陸地上直接向海洋傾倒廢棄物，可能存在管轄權(quán)方面的沖突，因此在陸源污染方面制定統(tǒng)一的國際條約存在困難。但是還是有許多地區(qū)訂立了區(qū)域性條約來防止、控制和減少陸源污染。因此，在海洋傾廢管理方面必須注重加強(qiáng)與鄰國之間的合作，共同保護(hù)海洋環(huán)境，減少并避免海洋傾廢對海洋環(huán)境的污染。

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