英國文官考錄程序評介

安曉鳳

摘 要：在西方國家中，最早建立文官制度及最完備的國家是英國，而后被世界各國紛紛效仿。英國在建立現今文官制度之初經歷了漫長的歷史性改革，而在這漫長的改革中，從“諾斯科特-杜維廉報告”到富爾頓改革再到撒切爾夫人改革，這每個重要時期都對于形成現今英國完備的文官制度起著至關重要的作用。這里主要把英國文官制度的改革分為兩個重要時期，以二戰為分水嶺，運用文獻研究法分析并論述了從“諾斯科特-杜維廉報告”到富爾頓改革這兩個大事件背后英國文官考錄制度經歷了巨大的變化，探索考試、內容、錄取流程以及完整文官制度的建立及其發展。現今英國文官考試“快速通道”的建立更加豐富了英國文官考試制度，在其發展史上又增添一筆色彩。

關鍵詞：英國文官考錄程序；文官制度改革；“諾斯科特-杜維廉報告”；“富爾頓改革”；“快速通道”

中圖分類號：D73 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0024-03

1688年英國光榮革命爆發后，英國的政治、經濟等受到多方面的刺激而不得不順勢建立新的政治體制和經濟體制以及新的政府，英國將面臨更多的社會問題和社會壓力，此前所實行的“恩賜官職制”和“政黨分肥制”則帶來巨大的負面影響，降低政府效率，嚴重損害廣大人民的切身利益，有失社會公平，故新的文官制度的建立呼之欲出。18世紀末，英國打通了與中國的外交通道，開始學習中國的文學、歷史、哲學和習俗，明清時期的中國科舉制度正值繁榮昌盛時期，幾乎系統完善的科舉考試選拔官員制度完全吸引了英國人乃至世界各國的目光，隨后在各國的雜志上紛紛報道中國的科舉制，并對其評價頗高，評價中國的行政管理水平遠遠超過世界各國。此時急需建立全新并系統化文官制度的英國研究起了中國的科舉制度，并結合本國的需求逐漸建立起適合其發展的文官制度。

一、英國文官考錄制度的歷史沿革

（一）英國文官制度的概念

文官一詞的英文是Civil Servant，Civil有公民的、文職的釋義，Servant有仆人、雇工的釋義，從字面上可以理解為人民的公仆或文職服務員，后經各國發展為專有名詞“公務員”，在英國也可稱為“文官”，也有國家將其稱為政府雇員，如美國。龔祥瑞在其著作《英國行政機構和文官制度》中認為，英國的“文官”指的是事務官，即與政務官相區別的僅執行政府決策的官員，不參加黨派之爭；譚健在《西方公務員制度》中認為英國的文官主要指中央行政部門中除去政務官以外，上至常務次管，下至打字員的所有工作人員，再加上皇家造幣創、文字局、國家儲蓄局的工作人員。所謂的英國公務員制度，便是關于國內公務員的管理、任用、培訓、晉升、工資、退休等的一整套制度[1]95。普遍來說，英國的文官制度體系中包括考試錄用制度、考核制度、晉升制度、工資制度、培訓制度、紀律與懲戒制度、退休制度等。這里主要對英國文官的考錄程序進行概述。

（二）英國文官考錄制度的確立與發展

英國在借鑒中國的科舉制度之后，最先在英國東印度公司開始試行。1833年，政府各部門開始實行提名考試、擇優錄取，這是邁出考試錄取的第一步。1835年，牛津大學的麥考萊等人合著的《麥考萊報告書》提出了考任制，并認為其對文官制度改革的重要性，認為文官考試應注重一般的知識而非專業知識，且須以牛津和劍橋兩所學校的課程為標準，開啟了“通才主義”的歷史。1854年，諾斯科特和杜維廉提出了一項影響頗深的文官制度改革報告，即著名的“諾斯科特-杜維廉報告”，報告主要闡述了職位分類制度、競爭考試制度、統一管理制度、升職考核制度等一系列重要的提案。1855年5月，英國文官委員會成立并確立了其職責為專門負責文官考試的獨立機關，不受政府控制。1855年及1870英國政府頒布的兩道樞密令標志著英國文官制度的正式建立。二戰后對文官制度的改革更加深化，1968年，富爾頓委員會（以富爾頓校長為首）提出一項文官制度改革報告即“富爾頓報告”，在“諾斯科特-杜維廉報告”基礎上將文官制度更加系統化，深刻反映了自由資本主義至壟斷資本主義的發展變化。20世紀末，撒切爾夫人對文官制度又進行了一次大規模的改革，這場改革是一場與傳統模式徹底告別的全新轉型，旨在重新整理文官系統，使之成為一套高效、廉潔、系統的制度。現今，英國的文官制度被稱作世界上最完備的、系統的國家，體現了對中國科舉制的完美超越。現代英國文官考試的內容更加多樣化并貼近實際，錄取的程序更加簡化、標準化，考試的方式更加科學化，多樣化等。

二、二戰前英國文官考錄程序概述

（一）考試原則

關于編制人員，1870年樞密院院令規定：凡未經考試并持有合格證書的一律不得從事任何事務官職，從此以后，常務次官以下官員、雇員幾乎都由考試錄用；關于非編制人員的職位也要經過考試，除非經部長申請、財務部批準，才可以放棄此項要求[2]。一般情況下考試原則為：（1）考試采取獨立自主原則。1855年5月，英國文官委員會成立并確立了其職責為專門負責文官考試的獨立機關，不受政府控制。因此無論是哪個執政黨執政皆不會影響文官考試的正常運行。（2）考試對象幾乎面向大眾而實現平等原則。（3）上崗須持資格證原則。1870年英國樞密院下令凡是未經過考試而取得資格證書的人員不得從事文官工作。

（二）考試方式

第二次世界大戰之前英國文官的考試方式主要是筆試。“諾斯科特-杜維廉報告”闡述了英國文官考試應以公開競爭的方式進行，開啟了近代公務員考試的新里程。特殊情況如外交人員須經有勢力的官員推薦且能證明其財產達到一定數額，將報考者送至考選委員會審查后可參加筆試，科目主要是語言類、歐洲史類、古典文學類等，考試通過后由文官考試文員會頒發證書，予以錄用。可見，外交部人員的考試并非實行公開競爭原則。

（三）考試內容

考試科目一般以大學課程為主，主要測試考生是否達到大學畢業文化水平。考試方式以筆試為主，必選科目和選試科目各六門。1919年后引入口試后又增加心理測驗、常識測驗、體力測驗等[1]102。

（四）考試管理機構

二戰之前的考試管理機構主要由英國文官委員會主持，獨立管理文官考試相關事宜。每次考試均由文官委員會組織考選委員會負責考試事宜，委員會由文官委員會代表任主席。

三、二戰后英國文官考錄程序概述

（一）富爾頓改革時期英國文官考錄程序概述

由于英國文官考錄制度上存在諸多漏洞，如英國文官制度改革之初就規定要公開競爭、貫徹平等原則，但在二戰后的文官考錄中，卻多偏向名牌大學的學生，過于看重“通才”，職級體系結構不合理以及在其他方面也有諸多不合理的規定。1966年，詹姆斯·哈羅德·威爾遜剛上任英國首相不久就著手對英國文官制度進行改革，其中英國蘇賽克斯大學校長富爾頓組建了一個小型改革委員會對英國文官制度存在的問題進行全面的考察并提出改革方案，富爾頓對此提出了158項建議，盡管改革沒有成功，但對此后英國文官制度的改革的作用是非同小可的。此方案對于之前存在的弊端制定了一整套新規定，在原有的文官考錄流程中添加和改變了許多規定，其中對英國文官考錄制度的改革主要集中在以下幾個方面。

1.由“通才”轉向“通才專家并用”

從招考對象上的變化來看，改變了單一僅選擇“通才”的舊規，重視了專家和專才的作用，放寬了年齡限制實行行政管理專業化。隨著專家被重視，政府各部門都設一名專家顧問，以便對本部門現行政策進行研究。這一政策頒布后，收效非常明顯，一時間專家云集，政府門庭若市。

2.由“封閉式”轉向“開放式”

從招考范圍上的變化來看，《富爾頓報告》規定要面向各個領域招收優秀人才，如學校、國企、私企、社會組織等。這項改革擴大了招考對象的范圍，增加了招考人員的多領域性，初步實現了招考的平等性原則。

3.注重專業與職位的關聯性

從錄取考生方法的合理性上來看，在選拔大學生時須注意他們所學專業與所報考職位的關聯性，而不是僅看重學歷與背景，忽視了適才適用的原則，導致了人事管理效率的降低。

4.考試的方式為筆試加口試

筆試的科目一般有數學、科學、歷史、古文等，口試一般是個別接見的方式，如會議討論、審查專案等方式考察應試者綜合能力。

5.考試管理機構

二戰之后，為矯正原有的臨時機關職責不清、力量分散的弊端，在文官委員會下設兩個常設機構。《富爾頓報告》還規定了要建立清晰的職位分類制度、要建立文官交流制度、加強人事管理以及對文官的專業培訓、建立考績晉升制度、完善獎勵、退休、養老制度等一系列的改革制度，如果這些改革方案都能夠全部實施到實際當中，英國的文官制度將有很大的改變，但很可惜最終沒有得以全部實施，但這些都對英國文官考錄制度改革有非常重要的影響。

（二）現今的英國文官考錄程序

1.報考階段

（1）招考信息的發布。所有文官空缺的職位信息會在網絡、報紙、期刊、電視、廣播等多種媒體渠道發布，主要包括報考職位的種類、資質要求、職位待遇、考試內容及流程。（2）報考資格。報考英國文官具有國籍要求：第一，具有英國國籍的報考人員的限制：在滿足基本條件如性別、年齡、身體條件之外，一些部門的特殊職位需要特殊條件如在過去十年中連續在英國生活的時間要達到其要求；第二，非英國國籍報考人員在1955年外國人雇傭條例上，這種禁止有一些例外。第一種例外：關于特定的海外職位。第二種例外：外國人有相關部門發行的執照，有文官大臣的同意。但一般而言，這種執照有效期只有五年，逾期之后部長大臣會頒發另一個證書。第三種例外：“相關的歐洲人”，即歐洲經濟地區、瑞士和土耳其國籍的人，他們的家庭成員有自由移居的權力[3]。

2.考試階段

（1）考試管理機構：20世紀以來，憲法改革和治理法案在法定基礎上建立了公務員制度委員會。該委員會是獨立的政府和制定公務員制度，其是一個由內閣辦公室主辦的行政非部門的公共機構。①其職責為：首先，委員會負責維護公務員選拔任用的原則，必須在公平和公開競爭的基礎上擇優錄取。其次，委員會可以聽取和確定公務員在公務員制度下提出的申訴，這是構成每個公務員的條款和條件的一部分的道德規范。委員會還與各部門合作，幫助他們并培訓公務員的核心價值。（2）考試形式：第一種：筆試。目前筆試僅用于文官考試的“快速通道”（Civil Service Fast Stream）中適用，其他皆采用結構化面試。后文將詳細介紹“快速通道”考試相關內容。第二種，面試。主要是結構化面試、情景模擬、小組討論等，主要考察綜合能力、儀表儀容、性格、態度等。

3.錄用階段

（1）關于錄用的法律依據，英國雖然是現代文官制度的完美開模，但由于其國家沒有成文法而實行慣例法，故關于文官制度只有一些慣例、守則，如《公務員守則》《錄用法》《高級公務員錄用指導》等。（2）關于錄用前的資格審查，一般是關于報考人身體健康方面、國籍身份、報考信息等的相關審核。（3）申訴。一般在英國文官考試的官網上都會有Complain這一項，如在報考或考試過程中有任何的不公平都可以進行申訴，但要在法定規定期限內。

4.考試主要內容

英國文官考試的“快速通道”是新型文官考試的一種炙手可熱的新方式，是一種培養高級文官的主要渠道。我們可以清晰完整地看到考試的基本流程與內容①：（1）報考人必須首先申請注冊一個用戶名和密碼，并選擇快速流方案。（2）與安全和情報有關的職位，會保留給英國公民，條件是報考人必須在過去的十年間有連續一年的時間居住在英國。（3）考試內容包括自評推理測驗，包括口頭考試：40個問題（20分鐘）、數理推斷：18個問題（22分鐘）；情景判斷問卷，測試不定時。在這個測試中，將呈現15頁不同的場景模擬；在線選擇測試，語言推理：40個問題（20分鐘）、數值推理：20個問題（25分鐘）、快速流能力多重選擇問卷（35分鐘）；有殘疾的候選人，申請殘疾的申請者只需符合其所選計劃的最低資格條件，并可選擇跳過評估程序的第一階段。在大多數情況下，只需要填寫一個申請表，完成能力問卷，不需要做網上選擇測試；安全檢查，主要驗證報考人身份信息是否符合或是否有欺騙行為。

四、對英國文官考錄程序的評價

（一）對二戰前英國文官考錄程序的評價

1.勇于拋棄傳統文官制度，開拓新制度

傳統的官恩賜制和政黨分肥制導致了政府效率的下降，形象、民心的損失。1854年，諾斯科特和杜維廉提出了一項影響頗深的文官制度改革報告，即著名的“諾斯科特-杜維廉報告”，報告主要闡述了職位分類制度、競爭考試制度、統一管理制度、升職考核制度等一系列重要的提案。這表明英國政府對文官制度改革的決心，也是改革的良好開端。

2.建立專門考試管理委員會

1855年5月，英國文官委員會成立并確立了其職責為專門負責文官考試的獨立機關，不受政府控制。改變過去混亂無序的文官選拔方式，統一的文官考試管理是文官制度改革的重要里程碑。

3.考試方式單一、考試內容缺乏科學性

二戰之前英國文官考試的方式主要是筆試，考試的方式過于單一，不能考察考試人員的綜合素質，且考試的防舞弊制度也沒有完全建立，致使考試形式化。對于外交人員的選拔還是延續了原有的推薦式，沒有徹底改變原有文官選拔的模式。考試內容缺乏系統、科學的規劃，多為大學考試的科目，太過重視理論，忽視實踐性。

4.過于注重“通才”，忽視“專家”作用

二戰之前的文官考試非常注重通才的選拔，不能做到職位與人才專業的對應選拔，沒有達到適才適用，反而會降低考試的效率。過于注重通才也限制了考試者的學歷因素，使大批有能力的專才被拒之門外。

5.文官分類不健全

“諾斯科特-杜維廉報告”實行之后，英國文官實行兩個級別的分類及智力工作類和機械工作類，分類比較單一，不夠系統、科學、全面。

（二）對二戰后英國文官考錄程序的評價

二戰之后的英國文官制度改革是促進近代公務員制度形成的黃金時期，經歷了數次改革之后漸漸完備的文官制度也開始發揮其優勢，造就了世界上第一支優秀、完備的文官隊伍。

1.考選方式科學化、多元化

二戰之后英國文官考試方式擴充為筆試加口試（面試），既從理論知識上可以測評報考者的能力，也可從儀表、反應能力、思考能力等綜合素質上考察報考者的能力。現今英國又創新一種新的考試通道，即“快速通道”，相比一般的考試路徑，快速通道的效率要高得多，為選拔高級文官后備人才做出了巨大貢獻。

2.考試內容與職位更相符

摒棄了過去考試內容的單一性、不科學性，現今的考試更注重報考人員的專業與所需職位之間的關系，注重適才適用，合理安排職位結構，且考試內容也是與政府的工作內容息息相關的，更多地考察實際處理問題的能力，更加人性化、科學化。

3.開啟人才儲備模式，吸引大量優秀人才

英國現今的人才儲備計劃幾乎是完善的，主要是將在文官考試中落考的、由于名額限制未報上名的一些有理想和抱負的人員都儲備起來，在次年招考時可以先從人才儲備庫中挑選優秀人才，一方面避免了優秀人才的流失，另一方面也節約了政府成本，如人才儲備庫中的人才再次參加考試時是免資格審查的可以直接進入考試階段，這就給政府減少了大量的工作量。

4.建立了一支廉潔高效的文官隊伍

為了適應資本主義的發展，英國政府一直趨于建立一個廉潔高效的文官隊伍，經歷數次改革確立了文官常任制和政治中立，使文官擁有“鐵飯碗”且不參與政治，保持中立，穩定政治。但“鐵飯碗”卻使很多文官失去了工作的積極性，降低了工作的效率，而后英國政府又出臺了文官激勵晉升機制，嚴格的考核制度使文官們不得不努力工作，以防被辭退。1968年還完善了文官退休制度，嚴格監控養老金的發放，對于功績優異者給予豐厚獎勵，處罰功績不佳者，完善獎懲體系，讓文官更加專心工作以防后顧之憂。

參考文獻：

[1]譚健.西方公務員制度[M].北京：北京出版社，1989.

[2]龔瑞祥.英國行政機構和文官制度[M].北京：人民出版社，1983：68.

[3]邰思.英國公務員考錄制度研究[D].南京：南京師范大學，2014：24.

[4]竺乾威.英美文官制度改革比較[J].世界經濟與政治，1989（10）.

[5]張延華.廉潔與效率：英國兩次文官制度改革的共同價值取向[J].山東師范大學學報：人文社會科學版，2002（47）：31-33.

[6]李治國，宋發清.富爾頓文官改革述論[J].陜西師范大學學報：哲學社會科學版，2000（29）：169-173.

[7]李華欣.英國文官考試制度研究[D].沈陽：遼寧大學，2014.

[8]張麗麗.中英兩國現代公務員考錄制度比較研究[D].太原：山西大學，2010.

[9]邰思.英國公務員考錄制度與中國科舉制度的淵源關系[J].理論觀察，2013（7）：72-74.

[10]梁寧森.科舉制：英國文官制度的起源[J].學術交流，2007（5）：25-28.