中國共產(chǎn)黨黨組的民主性問題研究

王亞紅

摘 要：黨的十八大報告指出“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”。如何實現(xiàn)黨的領導和人民當家做主的有機統(tǒng)一，是我國政治中的重大理論和實踐問題。如何從制度層面實現(xiàn)黨的領導和人民當家做主更是值得深入探討的主題。通過歷史考察，探討中共黨組的民主性問題，揭示中共黨組制度在實現(xiàn)黨的領導和人民當家做主有機統(tǒng)一和民主執(zhí)政的制度價值。

關鍵詞：中共黨組；民主性；民主執(zhí)政

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0059-03

中國共產(chǎn)黨黨組（簡稱中共黨組）的前身是中國共產(chǎn)黨黨團（簡稱中共黨團），誕生于民主革命時期黨領導工人運動的政治實踐中，后被廣泛運用于處理黨同各種非黨組織的關系中，其中最主要的關系莫過于黨和國家政權的關系。作為民主政治中的執(zhí)政主體之一部分，中共黨組的民主性具有非常重要的意義。由于在權力結構上中共黨組處于聯(lián)結黨和政權的節(jié)點上，因此，中共黨組的民主性既涉及黨內(nèi)民主，也涉及人民民主。黨內(nèi)民主和人民民主在不同領域和層面為中共黨組提供執(zhí)政的合法性資源。下文首先梳理黨內(nèi)民主的基本思想。

一、黨內(nèi)民主的基本思想

無產(chǎn)階級政黨從誕生起，黨內(nèi)民主建設就受到重視。早在1845年，恩格斯就指出無產(chǎn)階級政黨的民主性[1]11。他說“民主已經(jīng)成了無產(chǎn)階級的原則、群眾的原則”[2]。恩格斯的話表明，民主是無產(chǎn)階級政黨的應有之義[1]11。1847年6月，在共產(chǎn)主義者同盟第一次代表大會上，馬克思恩格斯以黨章的形式對黨內(nèi)民主制度的基本內(nèi)涵作了初步的規(guī)定[3]33。主要內(nèi)容有：所有盟員一律平等；代表大會是全盟的立法機關，中央委員會是全盟的權力執(zhí)行機關，向代表大會報告工作；區(qū)委員會和中央委員會的委員由選舉產(chǎn)生，任期為一年。每年九月進行選舉。選舉者如認為擔任公職人員的工作不能令人滿意，可隨時撤換[4]。恩格斯后來總結到，“這個組織本身完全是民主的”，“這個新章程曾交付各支部討論，然后由第二次代表大會再次審查并于1847年12月8日最后通過”“現(xiàn)在一切都按這樣的民主制度進行”[5]。概而言之，馬克思、恩格斯關于黨內(nèi)民主的思想主要包括以下幾點：一是無產(chǎn)階級政黨的性質(zhì)是民主的，二是黨的各級機構由自下而上地民主選舉產(chǎn)生，三是黨的代表大會是全黨的最高權力機關，四是黨內(nèi)實行民主決策，五是黨內(nèi)實行民主監(jiān)督[6]2。

隨著歷史條件的變化，列寧豐富和發(fā)展了馬克思主義的黨內(nèi)民主理論[3]34。首先列寧揭示了無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)民主的實質(zhì)，即黨員是黨組織的主人，黨內(nèi)的一切事務歸根結底是由黨員當家做主[1]16。他指出“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。黨內(nèi)的一切事務由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；黨的所有負責人員、所有領導人員、所有機構都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[7]。其次，列寧從實際出發(fā)揭示了無產(chǎn)階級政黨內(nèi)部的民主程度隨著形勢的變化而變化的規(guī)律和黨內(nèi)民主日益擴大的基本趨勢[3]34。再次，列寧首次聯(lián)系無產(chǎn)階級政黨領導責任提出“民主集中制”概念，將民主集中制確立為無產(chǎn)階級政黨的基本組織原則和制度[3]35。在繼承馬恩民主定性、選舉原則、代表大會制度、民主決策、監(jiān)督原則的基礎上，列寧強調(diào)討論原則，他認為要真正按照民主原則解決問題，只召集該組織選出的代表開會還是不夠的，必須讓該組織的全體黨員在選舉代表的同時，就整個組織所關心的爭論問題，人人都能獨立地發(fā)表自己的意見[7]。最后特別需要注意的是，列寧將公開性與黨內(nèi)民主聯(lián)系起來，他認為沒有公開性而來談民主制是很可笑的，黨的重大事務特別是重大決策活動必須公開，重大情況讓黨員知道，重大問題經(jīng)黨員討論；知情是參與和監(jiān)督的前提[8]。列寧的黨內(nèi)民主思想具有重要的借鑒意義[6]5-6。

中共也對黨內(nèi)民主進行了探索。早在民主革命時期毛澤東就注意到黨內(nèi)民主問題。毛澤東認為“發(fā)揚黨內(nèi)民主是鞏固和發(fā)展黨的必要步驟，是黨在偉大斗爭中生動活潑，勝任愉快，生長新的力量，突破戰(zhàn)爭難關的一個重要武器”[9]。新中國建立后，毛澤東強調(diào)，“在我們國家，如果不充分發(fā)揮人民民主和黨內(nèi)民主，不充分實行無產(chǎn)階級的民主制，就不可能有真正的無產(chǎn)階級的集中制。沒有高度的民主，就不可能有高度的集中，而沒有高度的集中，就不可能建設社會主義經(jīng)濟”[10]。毛澤東更傾向于從集中角度論述民主。他還曾說，“民主這個東西，有時看來似乎是目的，實際上，只是一種手段”[11]。綜上可見，毛澤東將黨內(nèi)民主視為調(diào)動積極性的手段和讓群眾講話的方法。雖然毛澤東對黨內(nèi)民主這一工具性認識有著內(nèi)在的價值缺陷，但在黨的發(fā)展史上毛澤東對黨內(nèi)民主作風的強調(diào)還是起到了積極作用。

鄧小平總結黨的經(jīng)驗教訓的時候說：“從遵義會議到社會主義改革時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內(nèi)民主生活比較正常”[12]330。但是這種黨內(nèi)民主更多的是一種民主作風，沒有形成嚴格的完善的制度保障，沒有剛性約束。經(jīng)歷“文革”浩劫的鄧小平認識到這種工具性黨內(nèi)民主思想的局限性，他首先明確指出，“改革的總方向，都是為了發(fā)揚和保證黨內(nèi)民主，發(fā)揚和保證人民民主”，將黨內(nèi)民主視為黨的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求，黨內(nèi)民主是目的而不僅僅是手段和方法[12]273。其次，他強調(diào)黨內(nèi)民主制度化，他說“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要”[12]333。三是他強調(diào)黨內(nèi)民主法治化，強調(diào)依據(jù)黨章黨規(guī)實行黨內(nèi)民主，否定大民主的形式[6]12。

江澤民在繼承前輩黨內(nèi)民主思想的基礎上，更是將黨內(nèi)民主上升為黨的生命。他強調(diào)“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[13]。

綜上而言，“無產(chǎn)階級黨內(nèi)民主實質(zhì)就是全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務，也就是說全體黨員是黨內(nèi)生活的主體，黨的權力屬于全體黨員而非少數(shù)領導者”[14]。各類黨內(nèi)制度建設，應以是否能夠保障黨員民主權利及主體地位為依據(jù)，中共黨組制度改革當然也不例外。

二、中共黨組與黨內(nèi)民主和人民民主

中共黨組的產(chǎn)生方式具有深刻的政治含義。閆東認為中共黨組的作用是其他黨的組織無法代替的，為了更好地發(fā)揮其相應的功能，中共黨組應由同級黨委任命改為由同級黨的代表大會任命，向同級黨的代表大會負責。這樣就會使其不容易受到同級黨委的過多干涉，防止以黨代政[15]。雖然他是從中共黨組相對獨立于同級黨委、加強中共黨組權力的角度提出這一問題，但是這一思路具有啟發(fā)意義。一方面，中共黨組必須具有一定程度的自主性以保持其功能發(fā)揮；另一方面，中共黨組作為黨執(zhí)政的特殊組織，必須符合黨的基本政治原則即黨內(nèi)民主。也就是說，中共黨組的自主性要建基于民主性的基礎上，以保證它代表的是黨的利益而非某些組織或個人的利益。中共黨組成員與黨內(nèi)其他領導成員的區(qū)別在于其“從政”，他們是黨執(zhí)政的物質(zhì)載體，肩負著黨執(zhí)政的重大責任。中共黨組成員必須具有充分的代表性，必須遵循黨內(nèi)民主原則選舉產(chǎn)生。也就是說，要在黨提名公職候選人名單的環(huán)節(jié)最大限度地實行黨內(nèi)民主選舉，保障全體黨員的民主選舉權利，提高中共黨組的黨內(nèi)合法性。正是在這個環(huán)節(jié)，由于中共黨組黨內(nèi)民主選舉的范圍涵蓋機關黨委選舉范圍，因此，中共黨組在一定范圍內(nèi)指導機關黨委工作是符合黨內(nèi)民主的，因為機關中的黨員也參加了黨的從政黨員的提名選舉。這也意味著中共黨組民主性關涉黨內(nèi)民主制度的配套改革，涉及的不只是與同級黨委的關系。中共黨組制的改革和完善，涉及黨內(nèi)民主制度的各個方面，是一項復雜的工程。中共黨組成員產(chǎn)生方式的民主性，還不足以保證黨內(nèi)民主的真正實現(xiàn)。經(jīng)過黨內(nèi)民主選舉提名，經(jīng)過人民選舉進入國家政權機關的黨員，按照黨章組成黨組，對黨的最高權力機關負責，報告工作。與黨的常設機關建立定期聯(lián)系制度，形成合力推動黨和國家事業(yè)的進步。此外，中共黨組應遵循黨務公開原則，接受全黨和黨員的監(jiān)督。中共黨組成員的罷免也要符合黨內(nèi)民主規(guī)范。要由黨的代表大會罷免或資質(zhì)合法的黨內(nèi)檢察機關依據(jù)黨章黨規(guī)實施。中共黨組成員由于其身份的特殊性，受到黨員及社會大眾的關注程度很高，其言行對黨的形象聲譽具有較大的影響力，所以應該從嚴要求。黨內(nèi)民主不僅是中共黨組制的應有之義，黨內(nèi)民主還為中共黨組相對自主性提高提供了制度保障。另外，中共黨組的黨內(nèi)民主選舉將會選拔出真正得到全黨擁護的優(yōu)秀黨員，這樣不僅增強黨的凝聚力、認同感，還為中共黨組參加人民民主選舉提供了強大的政治支持。

人民民主的實質(zhì)就是人民當家做主。這是社會主義國家政權的本質(zhì)特征。我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”“全國人民代表大會各地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”[16]7。中華人民共和國憲法明文規(guī)定了全國人民代表大會的人事權[16]11。在確定國家主席人選和國務院的組建過程中，執(zhí)政黨的作用就在于，中共中央政治局根據(jù)多方面的考察，經(jīng)過集體的慎重的反復研究，擬出國家主席、副主席和國務院總理、副總理、國務委員和各部、委領導人的初步名單，再通過多種渠道和形式，聽取各參政黨和有關人士的意見，根據(jù)情況進行必要的調(diào)整，作為建議提交全國人民代表大會主席團，依照法定程序，由全國人大選舉和決定國家主席、副主席和總理，再由國家主席和國務院總理依此向全國人大提名，經(jīng)人大審議和投票表決確定，從而建立國務院的整個領導班子和機構。由于人民代表大會是人民選舉產(chǎn)生的，因此，由人民代表大會審議通過成立的中央政府即國務院，是人民授權的結果。這里，執(zhí)政黨和人民的意志得到了有機的統(tǒng)一[17]。也就是說，中共黨組與人民民主的關系是基于這樣一個基本事實：即中共黨組成員除了共產(chǎn)黨員這一政治身份，他們還是國家的公職人員，他們的職位具有法定性、公共性，這就要求他們從產(chǎn)生到行使公共權力必須遵循人民民主的原則。

黨內(nèi)民主是中共黨組民主性的起點。黨將自己民主選舉出來的優(yōu)秀分子介紹給人民群眾。人民群眾將自己信任的黨員選為國家公職人員，這個過程中黨組成員獲得了人民民主范疇的合法性。黨組成員要通過兩個前后相連的選舉環(huán)節(jié)分別獲得黨內(nèi)民主和人民民主的洗禮，如此才真正獲得雙重民主性。

三、中共黨組與民主實踐①

中國共產(chǎn)黨對于大眾民主的追求和實踐從黨領導民眾革命就開始了。在省港大罷工發(fā)動起來之后，如何既堅持全總的領導，又能團結香港工團總會的頭面人物，把他們吸收到罷工領導的行列中來，成為一個關鍵的問題。鄧中夏等請教了蘇聯(lián)顧問鮑羅廷。鮑羅廷建議，在罷工工人中建立罷工工人代表大會，作為罷工議事決策的最高權力機關，建立罷工委員會，作為代表大會常設機構，最高的執(zhí)行機關。這些代表、委員均由罷工工人選舉產(chǎn)生，罷工委員會的工作、負責人的任命、財政收支情況，都要在工人代表大會報告，取得工人代表大會的審查、監(jiān)督[18]。在這個新制度框架下如何實現(xiàn)黨的領導，中國共產(chǎn)黨選擇了黨團制度，成立了中共省港罷工委員會黨團，從內(nèi)部領導工人罷工。罷工工人代表大會和中共省港罷工委員會黨團相結合的制度創(chuàng)新，不僅從實踐上使得罷工取得了勝利，更重要的是彰顯了中共黨組制度和民主制度實現(xiàn)結合的制度價值。民主對中共黨組領導核心作用的發(fā)揮至關重要，民主不僅在形式上有助于加強中共黨組的合法性，還為其決策、執(zhí)行等提供了非常重要的支持。中共黨組與民主制度的結合是工具性和目的性的統(tǒng)一。

民主不足的條件下，中共黨組功效不彰的例子并不少見。土地革命戰(zhàn)爭時期和抗日民主政權的第一階段，由于政權中是清一色共產(chǎn)黨員，中共黨組制的作用不大，以黨代政問題長期沒有得到解決。

此后，建設“三三制”抗日民主政權，中共黨組的制度價值再次得以體現(xiàn)。1940年毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權問題》中，第一次提出抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線在政權建設方面的“三三制”原則，提出“在政權機關的人員分配上實行三三制，即共產(chǎn)黨占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”[9]742。1941年中共陜甘寧邊區(qū)中央局發(fā)出《關于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》，決定根據(jù)“三三制”原則，對邊區(qū)各級政府和各級參議會進行改選[19]。區(qū)別于以前所有政權建設經(jīng)驗，“三三制”政權里不再是清一色的共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨如何處理與這一新式政權的關系？中國共產(chǎn)黨明確提出即要實現(xiàn)黨的領導但不“以黨治國”。為了實現(xiàn)這一政治目標，中共依然選擇了中共黨團制，規(guī)定黨對參議會及政府工作的領導，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。為了更好發(fā)揮黨團制度的作用，鄧小平和謝覺哉對黨團制度理論依據(jù)和工作原則都做了充分闡述[20][21]。中國共產(chǎn)黨在這些理論基礎上于1942年12月4日制定了《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則（草案）》。這個文本最突出的特點在于將黨政關系制度置于民主的基礎上，將黨團運作置于政權規(guī)則之下，以使黨政關系合法化、制度化。陜甘寧邊區(qū)政府黨團（組）對政府的領導是逐漸改善的，并且在實踐中注意政府工作的程序，而不是完全凌駕于政府。也就是說，有高素質(zhì)中共黨組的保證，中共可以通過政府程序?qū)崿F(xiàn)自己的政治主張，而且可以擴大政權的社會基礎，加強政權的民主回應性，贏得更多的政治支持。中共黨組與民主制度結合的成功經(jīng)驗為中共黨組制改革提供了重要參考。

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