推進地方政府效能建設與績效管理問題研究

董申

摘 要：結合我國公共行政改革和政府管理的實際，對我國政府效能建設和績效管理問題進行系統的理論研究。并對改善地方政府效能建設與績效管理提出建議：領導應轉變觀念，高度重視推進績效管理；注重績效管理與評估的環境優化；加強政府效能建設與績效管理的立法工作；引入公民參與機制，實現政府績效管理評估主體的多元化；建立健全科學的政府績效管理體系和評估機制。

關鍵詞：地方政府；效能建設；績效管理；評估機制

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0001-02

近幾年，隨著我國行政體制改革的不斷深入和政府管理水平的不斷提高，一些地方政府和部門已開始嘗試進行政府效能建設和績效管理的實踐活動。在理論研究方面，一些學者也對我國傳統的行政效率研究方法提出了反思和批判。可以說，政府效能建設和績效管理問題是目前實踐和理論中的雙重熱點，也是建設服務型政府的關鍵。但對于如何推進地方政府效能建設與績效管理，卻缺少必要的梳理和認知。而且，推進地方政府效能建設與績效管理存在一些問題急需解決。

一、推進地方政府效能建設與績效管理的主要困境

（一）理念誤區，認識模糊不清

地方政府的效能建設，為政府績效考核從理論和實踐上積累了一些經驗，但存在著將績效評估代替績效管理的片面性。績效管理是一項系統工程，其流程通常被看作是一個循環，這個循環分為五個步驟：績效計劃、績效實施、績效評估、績效反饋與面談以及績效結果的應用。由此可見，績效評估只不過是績效管理中的一個環節，遠非績效管理的全部。但在實踐中，人們總是把績效管理等同于績效評估，又把績效評估等同于打分和獎金發放，導致執行偏差；或是重評估結果輕評估過程，并沒有真正把績效管理作為完整的系統引入地方政府部門的管理中。因而，在地方政府的效能建設中，看到更多的是績效考核和評估，績效結果缺乏溝通，也缺乏配套改進措施。

（二）相關的理論研究和實踐不足

首先在理論研究方面，政府績效管理屬于世界性的難題。政府績效的公共性，決定了很多內容難以量化，有的甚至不能量化。加之我國政府績效管理起步較晚，現在基本處于萌芽狀態。其次還存在理論研究與管理實踐嚴重脫節的問題。目前，政府績效管理的研究主體是高校等科研機構，政府部門的主動參與甚少，有些政府部門拒絕為學者們的研究提供數據，造成公共行政管理研究的停滯。

（三）缺乏統一的法律、法規和相關政策保障

當前我國的政府績效管理工作多數都處于自發狀態，國家尚未制定統一的法律、法規和可操作性的相關政策來規范其執行。因而，各級政府的績效管理往往帶有一定的盲目性和隨意性。另外，績效評估內容和評估機構的設置等幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有客觀的衡量標準，更沒有形成制度化，評估結果難以做到客觀、公正。

（四）評估主體單一

我國政府績效管理的評估多數以官方評估為主，一般采取自上而下的內部評估形式，由上級對下級進行評估。相對缺乏廣大民眾的積極參與，特別是缺少有專家、學者和媒體組成的第三方評估，從而忽視了社會公眾的利益與需求。政府評估實際上是政府部門的內部控制、監督行為，與公共管理的要求相去甚遠。此外，由于信息的不對稱，公眾難以掌握充分的信息對政府的績效進行科學、公正的評判，這就難免會影響評估的客觀性和準確性。

（五）缺乏科學的績效管理體系和評估機制

1.績效計劃制定和實施存在缺陷。一是績效計劃的制定忽視崗位分析。科學的崗位分析是實行績效管理的基礎。每個崗位性質不同，工作要求不同。因此，必須對各個崗位進行相應的分析，并制定出相應的工作標準和要求。工作標準是分解計劃目標的依據，也是績效評估的具體標準，用于評價崗位職責的履行績效。現實中的效能建設考核細則，缺乏科學細致的工作分析和崗位說明書，工作標準不具體，職責不明確，并適用于所有的職位和職務，難以做到科學化和量化。二是績效計劃的實施忽視過程監管。在績效計劃實施中，管理者要對員工工作進行指導和監督，發現問題予以解決，并隨時根據環境的變化和實際完成情況，及時調整和改進績效計劃，這就需要進行監管。過程監管作為控制職能，是績效計劃的保證，必須以計劃為依據，制定相應預警機制，保證績效目標的實現。地方政府大多是在制定好計劃后，就等著年底的績效考核，缺乏政府官員實現目標過程的監管，是績效管理的薄弱環節。

2.評估指標體系設計缺乏科學性。一是評估指標設計主觀性強。當前我國政府在進行績效管理時，在績效評估指標的設計上，雖普遍克服了傳統的“GDP”頑癥，但憑經驗選擇易于界定和衡量的指標，缺乏數據支持和科學的分析測評，使得評估指標無法全面綜合反映政府部門的真實績效。二是政府績效評估的指標結構不合理。主要體現在三個方面：重經濟增長指標、輕社會發展指標，對政府提供服務的數量和質量、公眾滿意度等指標缺乏關注；重短期產出、輕長期效益；重正向指標，輕負向指標，帶來行政管理的低效率。

3.評估程序缺乏制度規范，忽視績效反饋與改進。目前，我國的政府績效管理評估程序由于缺乏制度規范，評估過程存在很大的隨意性，同時政府績效管理評估過程具有封閉性、神秘性，缺少公眾和媒體的監督。因此，政府績效管理評估結果很難做到客觀、公正。另外，評估的結果只有通過反饋，讓評估對象了解績效狀況，才能將評估主體的期望傳達給對象，然后針對存在問題制定合理的改進方案并付諸實施。在績效改進中，可通過培訓明確問題所在，達到績效管理的目的。

4.評估方式存在誤區。從評估的方法上來看，政府績效管理評估存在著重視定性評估、忽視定量評估的誤區。使用這種簡單、定性的評估方式容易影響評估的準確性，體現不出因層次、類型、崗位績效要求的不同而帶來的差異性，從而不能真正反映出各類政府部門及其管理人員工作的真實情況，導致考核與崗位責任和實際效果脫鉤，考核結果有失真的可能性，破壞了績效管理的激勵作用。

二、推進地方政府效能建設與績效管理的建議

（一）領導應轉變觀念，高度重視推進績效管理的重大意義

在推進地方政府效能建設與績效管理的過程中，政府領導和公務員要加強現代人力資源管理的理論學習，科學認識并加以區別。實際上，績效管理與績效考評是兩個差別很大的概念，兩者既不能混淆，更不能等同。要認識到績效評估只是績效管理的一個環節，是對績效管理前期工作的總結和評價，遠非績效管理的全部。績效管理并不僅僅是一個打分系統，也不僅僅是利益的分配機制。既要重評估結果，也要重評估過程，真正把績效管理作為完整的系統引入地方政府部門的管理中。

（二）注重績效管理與評估的環境優化

要大力加強政府績效管理理論的研究，讓理論工作者和政府部門的實踐工作者共同努力，做到定性與定量分析相結合，建立操作性強的評估模型。同時，前期應努力優化環境建設：首先樹立正確的績效管理的理念、價值導向，克服實踐中存在的導向誤區，走從效能建設到績效管理的道路；其次要加強績效管理的“硬環境”建設，良好的管理制度是績效管理的重要基礎也是其目的所在；再次應注重績效管理的“軟環境”建設，領導的有效支持，全員的共同參與和持續溝通的管理與評估文化，為績效管理營造和創建有利的文化氛圍。

（三）加強政府效能建設與績效管理的立法工作

立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎，成熟完善的法律制度也是績效管理成功的保障。因此，加強政府績效管理的當務之急是制定有關政府績效評估的法律法規，使政府績效管理成為對各級政府的法定要求，通過完善政策和立法使政府績效管理走上法制化和規范化的道路。要從立法上確立政府績效評估的地位和作用，通過法律規范評估活動，以提高公共管理水平。

（四）引入公民參與機制，實現政府績效管理評估主體的多元化

政府績效評估是政府績效管理的重要內容。政府績效管理必須由政府的服務對象——社會公眾和當事人來評價。引入公民參與機制是改善政府績效管理的一個有效途徑。在這一點上，可以借鑒英國的做法。英國地方政府工作人員績效評估評審團的成員由四部分成員組成：一是本部門的最高負責人；二是實際執行人員；三是工會的負責人；四是被服務的第三方人員。

也可以采用目前國內具有代表性的幾種模式：如“甘肅模式”，即委托獨立的第三方——蘭州大學“中國地方政府績效評價中心”來組織實施；如“福建模式”，即由省政府的專門評價考核機構統一協調推進政府各部門的相關評價考核工作。還有一些地方進行的充分體現民主的 “萬人評議政府” 活動。因此，政府績效評估應在對指標進行分析的基礎上， 進行分類， 對不同類型的指標采用不同的評估方式， 評估主體應包括政府官員、 專家學者、 人大代表等， 突出不同指標的特性， 體現多方參與，反映各種模式的優點， 克服缺點， 增強評價考核的科學性、代表性。

（五）建立健全科學的政府績效管理體系和評估機制

1.制定和實施科學的績效計劃。首先要進行崗位分析，制定出績效評估的具體標準和要求，用于評價崗位職責的履行績效，尤其是效能建設考核細則要有科學細致的工作分析和崗位說明書，否則難以量化。在此基礎上，要根據環境的變化和任務完成情況，及時加強績效過程的監管。

2.建立科學的評估指標體系。績效評估最終要用量化的綜合指數來反映政府相關部門的績效情況，現階段我們就應該以科學發展觀為指導，建立符合各級政府實際的、可量化的、操作性強的績效評估體系。各級政府的績效指標設計要涵蓋經濟效益、政治效益、社會效益三大部分。

3.完善績效管理評估程序。要根據經濟和社會發展的實際情況合理確定績效管理目標，設立專門的機構進行績效測量，擴大評估主體范圍，明確績效評估對象、內容和范圍，績效評估的程序和實施辦法，績效評估的監督辦法和責任制度。同時公開政府績效管理評估過程，接受公眾和媒體的監督。

4.實行正確的評估方式。在制定績效管理指標體系時就應該盡量做到指標的量化處理，堅持長期與短期的評估相結合。在評估時切實做到嚴格按照已設計的指標體系來進行評估。另外，各級政府積極探索加強公務員考核標準及辦法的做法和措施，根據德、能、勤、績全面考核的要求，根據不同的崗位、不同的職責、不同的任務設計相應的考核指標，科學確立指標的權數。在各項指標中，要加大績效的權重，突出業績導向，對績效的評估，不僅要考慮績效的數量和質量，而且要考慮完成工作的時間和水平。在此基礎上，建立健全激勵約束機制和管理機制。