中國共產黨對協商民主形式的探索

柏劍波

摘 要：21世紀初，“協商民主”的理論被介紹到中國后引起了廣泛共鳴，人們希望通過這一理論來為中國特色的民主尋找一般性與普適性的支持。但西方語境下的“協商民主”有其特定內涵，不能簡單移植，要立足于自身歷史與現實的政治資源發展中國特色的協商民主理論。中國共產黨對“協商民主”的實踐探索貫穿于革命、建設、改革各個時期，本文對歷史上出現過的與現實中存在的“協商民主”形式做了梳理、分析與總結。

關鍵詞：協商民主；制度；中國共產黨

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0005-02

20世紀80年代以來，“協商民主”作為一種區別于傳統自由民主與代議民主的民主解釋范式在西方國家興起。從其內涵上來說，它是西方古典協商理念的復興；從其現實性上來說，它是對多元主義主導下的民主理念與實踐的修正。羅爾斯、哈貝馬斯、科恩等都是協商民主的積極倡導者。規范意義上的“協商民主”有著明顯的西方內生性特征，是自由民主發展到一定階段的產物。將西方協商民主的概念引入中國并與中國共產黨的政治理論與政治實踐相結合，形成中國特色的協商民主理論，有利于中國民主政治的發展。從歷史上來看，中國共產黨對協商民主的探索與統一戰線工作一直具有緊密的聯系。本文圍繞兩條線索展開：一條是中國共產黨對協商民主實現形式的探索經驗，另一條是形式背后的理論基礎，也可以說是中國共產黨的協商民主思想，后者是前者的靈魂。

一、民主革命時期

（一）聯席會議

“聯席會議”的設想在1922年6月15日中共中央發表的《對于時局的主張》中首次提出，“中國共產黨的方法，是要邀請國民黨等革命的民主派及革命的社會主義各團體開一個聯席會議，在上列原則的基礎上共同建立一個民主主義的聯合戰線……”[1]中共“二大”在此基礎上明確提出了召開廣泛的各黨派團體“政治代表會議”，這里的“代表會議”實質上是延續的“聯席會議”的思路。“聯席會議”在隨后的第一次國共合作中被賦予實施，它包括“國共”兩黨的聯席會議和群團協會的聯席會議。《整理黨務第一決議案》對聯席會議的人員構成、議題范圍、代表任期等做了具體的規定，“組織國民黨與共產黨之聯席會議，以國民黨代表五名，共產黨代表三名組織之；本會議之議題范圍，除為審查兩黨黨員妨礙合作之行動、言論及兩黨黨員之糾紛問題外，還要協定兩黨有連帶關系之各種重要事件……聯席會議之代表任期一年”[2]。群團協會的聯席會議更具有地方性，主要在平民代表而非黨派代表之間進行，大多以協調各種社會和經濟訴求為主題，同時也是中國共產黨在城市開展工人運動的方式之一。

“聯席會議”在中國共產黨的設想中是建立民主統一戰線進而實現“聯合政府”的預備環節，它立足于“一大”之后中共中央對于中國革命性質和目標新認識的基礎之上，成為第一次國共合作的重要制度平臺，在實踐過程中同時含有政治協商和社會協商兩方面的內容?！奥撓瘯h”隨著第一次國共合作的破裂而終止，但其所涉及的“黨派合作”一直是中國“協商民主”的基本內容。

（二）“三三制”抗日民主政權

“三三制”政權是毛澤東在陜甘寧邊區建立的共產黨員、進步勢力、中間勢力各占三分之一的政權體制。以1940年3月中共中央發出由毛澤東起草的《抗日根據地的政權問題》為開端，1941年2月陜甘寧邊區各級政府首先根據這一原則進行了改選，到1942年基本實現?！翱谷彰裰鹘y一戰線”的提出是“三三制”政權的理論基礎，其目的是發展進步勢力，爭取中間勢力，孤立頑固勢力。與“聯席會議”相比，“三三制”政權將“協商”的理念從黨派合作的層面上升到政權體制層面，實施時間長、制度形式更加完備，為新民主主義國家政權的建立提供了理論依據、實踐經驗和組織基礎。據此，有學者將“三三制”政權看作是中國政治協商民主制度的雛形。從國家政權的角度來說，“三三制”政權是中共第一次面對權力分享的問題，“共產黨領導與多黨派共同參與”成為中共解決這一問題的基本方式。這種政權架構的特點在于：一方面，多黨合作可以為政權體系提供政治支持，擴大政權的合法性基礎；另一方面，即使所有其他黨派聯合起來也不足以對掌握軍事力量的中共形成有效制約。

抗戰時期的“國民參政會”和1946年召開的重慶“政治協商會議”是國民黨主導下的政治協商實踐，雖然中國共產黨也是重要的參與者之一，但不再列入討論范圍。中共的“協商民主”思想從發端開始就與“統一戰線”理論緊密地結合在一起，甚至可以說“協商民主”思想蘊含在“統一戰線”思想之中。“統一戰線”帶有鮮明的馬克思主義色彩，是“階級斗爭”前提下的“階級聯合”，經典馬克思主義理論家將其視為革命的策略。這就意味著對于中共來說，所謂的“協商民主”始終是手段而不是目的。但與此同時，受“辛亥革命”民主共和傳統的影響，建立真正的民主共和國是中共在民主主義革命時期的目標。在革命過程中，政治協商的概念深入人心，成為重要的政治合法性的來源，從民主黨派“痛下決心，奉協商為至高無上的原則”[3]的呼吁中可見一斑，這為其后政治協商制度的延續埋下了伏筆。

二、“協商建國”與社會主義建設時期

（一）“人民政協制度”的確立

1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議的召開標志著人民政協制度的誕生。人民政協制度是歷史必然性與歷史偶然性共同作用的產物。在最初的“五一口號”中，中共并沒有將中國人民政治協商會議制度化的打算，政治協商會議只是召集人民代表大會的前奏，然后由人大選舉產生中央人民政府，它具有兩個特點：“小規?！迸c“臨時性”。在“五一口號”發布后的一年中，中共在軍事形勢上的急劇發展使得情況發生了根本性的變化，中共中央接受了東北一些民主人士的建議，由政協直接代行人大的職責。人民政協能夠成為一項制度被確立，其直接原因是斗爭的戰略需要和東北民主人士的臨時動議。

由于第一屆中國人民政治協商會議成為建國會議，使得“精英協商”成了中華人民共和國政權合法性的初始來源，共和國從建立伊始就打下了“協商”的烙印，即使隨后中共推動的“三大改造”改變了中國社會的性質，也沒能將其抹去?！叭嗣裾f”最終成為中國協商民主最重要也是最基本的實現形式，但它最初仍然是作為人民民主統一戰線的身份得以保留。

（二）最高國務會議

1954年憲法第43條規定：“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，并擔任最高國務會議主席。最高國務會議由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理和其他有關人員參加。”此后直到1975年憲法取消為止，最高國務會議共召開了20次，其中毛澤東召集過15次，劉少奇召集過5次。最高國務會議發揮著國家機關間的聯系協調機構和與非執政黨進行溝通的政治性合作組織的功能，與同時期的人民政協相比，它更具有高層協商的色彩。最高國務會議具有開放性的特征，與會者規模和范圍通常容納了社會各方面政治力量，如著名的第十一次（擴大）最高國務會議與會人數達到1 800多人，有621名政協委員被邀請參加，還有一千多名來自社會各方面的人士。由于國家主席的個人權威，最高國務會議的意見往往成為最后的決定。因此，最高國務會議雖然在性質上屬于“行政會議”，但隨著“人民政協”代行全國人大職權的結束，最高國務會議在民主協商領域發揮著比“人民政協”更加重要的實際功能。

（三）“神仙會”

“神仙會”是1959年12月到1962年9月，在“人民政協”中出現的一種特殊的會議方式，在廬山舉行，有半開會半療養的性質。中國共產黨將“神仙會”運用在與民主黨派、社會團體以及社會各界的協商中，用意在于緩和當時由“左”的錯誤所造成的中國共產黨與社會各界的緊張關系?！吧裣蓵陛p松活潑的會議氛圍和采用的“三自方針”（自己提出問題、自己分析問題、自己解決問題）、“三不主義”（不抓辮子、不打棍子、不戴帽子），對政治協商工作的開展具有很強的借鑒意義。

新中國成立之后，中國共產黨開始從執政黨的角度開始對“協商民主”進行思考，在相關的制度設計中也體現了協商的精神，但是開展“協商民主”的動力已經大大減弱，這源于中共始終將“協商民主”作為一種斗爭策略的認識，“協商民主”在很大程度上偏重于協商，缺少對民主價值關照，“民主這個東西，有時看起來是目的，實際上，只是一種手段”[4]。人民政協制度的保留、最高國務會議、“神仙會”等協商民主的實現形式在很大程度上體現為領袖個人的價值偏好，不具有穩定性。盡管毛澤東和黨的其他領導人在一些重要論著和場合多次強調民主思想，例如，提出要形成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面等。但是由于缺少對“民主”價值的實際尊奉以及忽視制度建設，在“左”傾錯誤愈演愈烈之后，中國“協商民主”的發展進程實際上陷入停滯。

三、中國特色社會主義建設時期

“文化大革命”結束后，中共總結歷史教訓，在執政理念上確立了“民主是社會主義的本質”的指導思想。1982年中共十二大明確指出：“建設高度的社會主義民主，是我們的根本目標和根本任務之一。”[5]中共中央在2006—2007年，正式提出了“協商民主”概念，并區分了選舉民主與協商民主兩種不同的社會主義民主實現形式[6]，這是理論上的重大突破。協商民主的實現形式也越來越呈現出制度化、體系化的趨勢。1989年中共中央頒布的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》明確規定：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協是實行這項基本政治制度的重要機構。”這在“人民政協”的制度建設上具有劃時代意義。2005年中共中央又闡明了中共及民主黨派在人民政協內政治協商的五種主要形式：“政協全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題座談會、各專門委員會會議”[7]。

“協商民主”的實現形式一定要形成制度，這是從中國共產黨對“協商民主”實現形式的探索歷程中總結出來的基本經驗之一。當前國家層面的協商民主除了人民政協的協商外還包括：執政黨內部協商、人民代表大會中的協商、中共與民主黨派的黨際協商、政府各部門間的協商等，應該以制度化為方向。“人民政協”制度是國家層面協商民主的核心，對于人民政協的性質，2004年《政協章程》（修正案）第一次做了完整表述：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。”從中可以看出，“人民政協”的首要定位仍然是執政黨的統一戰線組織，但添加了“協商民主”的內涵。

隨著社會主義基層民主建設，基層民主層面的協商民主主要通過以下形式實現：村民會議、村民代表會議、居民會議、居民代表會議、企事業單位的職工代表大會，這些都是由有關法律規定的會議制度，但是偏重于決策層面，對于咨詢性的協商民主和協調性的協商民主還沒有形成確定的制度形式。任何一種政治制度都需要與之相適應的政治文化相配合，否則，非但政治制度的功能不能得到有效發揮，甚至制度本身都有可能變質、變味。協商民主的制度與協商民主的精神二者相輔相成、相互促進，在完善協商民主制度的同時要注重公民協商民主精神的培育，實現二者的良性循環。

社會層面的協商民主在“聯席會議”時期就有所涉及，當時國民黨控制區域的社會團體十分活躍，能夠有效代表不同行業階層的利益，由此中共萌生了倡導各社會團體合作協商的思考，并付諸行動。例如1927年5月16日至22日，在漢口商民協會舉行的“工商聯席會議”。目前，中國社會層面的協商民主實踐主要集中在政府與公民的協商層面，主要形式有公開聽證、協商對話、決策咨詢、電子政務等形式。但社會協商民主的精髓在于公民自治，也就是公民或者公民組織之間的協商。由于新中國成立后長期的“全能政府”模式導致中國社會發育不足，這種協商形式才剛剛起步，應該注重給“非政府組織”以更大的發展空間。

最后是公共參與層面的協商民主，這是“協商民主”理念中對人民行使民主權利的切實關照，是人民主權的直接體現。從現在來看，主要通過網絡論壇、人大、政協會議公民代表的列席旁聽等零散形式實現。公共參與層面的協商民主應該與人大代表的選舉民主共同發展，任重而道遠。

參考文獻：

[1]中央檔案館.中共中央文件選案（卷一）[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：66.

[2]黃國華.中國共產黨協商民主思想萌芽初探[J].2011（2）：5.

[3]為挽回國運解決國是奠定永久和平而呼吁[N].文匯報，1946-06-26.

[4]毛澤東文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：209.

[5]十二大以來重要文獻選編：上[M].北京：人民出版社，1986：13.

[6]中共中央關于加強人民政協工作的意見[R].2006-02-08.

[7]中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見[R].2005-02-18.