推進京津冀協同發展的橫向財政轉移支付體系的構建

林繼紅

(中國人民大學 財政金融學院，北京 100872)

一、橫向財政轉移支付的內涵

轉移支付的概念被經濟學家們應用的時間并不長。首次使用這一概念的是經濟學家庇古，他在1928年出版的《公共財政學研究》中，把國家經費分為真實的或消費的經費與轉移經費。轉移經費并不消耗任何財務，只是在國民經濟中通過國內購買力強制轉移來調節分配關系，對國民經濟的作用是間接的。[1]這一財政學概念雖然源自于西方，但在我國，轉移支付制度一直都在財政管理體制中占據著重要的地位；無論是計劃經濟時期，還是改革開放后的市場經濟時期，轉移支付制度都以不同的形式而存在。

嚴格意義上的橫向財政轉移支付是指在既定的財政體制下，同級地方政府之間財力的相互轉移，一般是財力從富裕地區向財力不足地區轉移，以達到地區間相互支援、縮小地區差距、均衡財力的目的。[2]“對口支援”一直被普遍認為是我國財政橫向轉移支付的創新性使用。結合全國各地對口支援的具體表現形式，我國的橫向財政轉移支付可劃分為同級政府間財力轉移支付(如省際間)、某一行政區劃內部各組成部分同級政府間財力轉移支付(如某省內市際間)和跨行政區不同級政府間財力轉移支付(如某省對其他省下轄的市或縣)。

二、橫向財政轉移支付助推京津冀協同發展的理論基礎

(一)均衡地區之間的財政能力

公共服務均等化原則要求居民享受公共服務的機會均等、結果均等，而均等的前提是各地地方政府要有相對均等的財政能力，既包括稅收能力，也包括財政支出能力。然而在市場經濟條件下，各地之間由于地理環境、自然資源、人口素質、城鎮化程度和經濟發展水平不同，造成稅基規模差異，進而導致各地方政府稅收能力和支出能力產生差異。橫向轉移支付能夠在縱向轉移支付的基礎上，加大彌補地區間財政能力差距的力度，進一步實現地區間財政能力的均等化。

(二)提高地方公共產品外部效應的內在化水平

英國“劍橋學派”創始人馬歇爾在1890年出版的《經濟學原理》一書中提出了“外部經濟”的概念，庇古在《福利經濟學》一書中對馬歇爾的理論進行了完善和補充，形成了較全面的外部效應理論，其中闡釋的產生外部效應的兩種情況成為我們日后分析外部性的理論基礎。庇古從社會凈邊際產品與私人凈邊際產品背離的角度來闡釋外部效應：由于私人提供產品附帶為第三方提供了服務，但在技術上卻不能向其索取報酬，導致私人凈邊際產品小于社會凈邊際產品，邊際社會收益大于邊際私人收益，產生正外部效應；私人為提供產品發生的投資給第三方造成技術上無從補償的損害而導致私人凈邊際產品大于社會凈邊際產品，邊際社會成本大于邊際私人成本，產生負外部效應。[3]

地方政府之間提供公共產品同樣會產生外部效應。由于公共產品非競爭性和非排他性的特點，某地方政府提供公共產品同樣會發生公共產品的收益和成本承擔超出地方政府轄區的現象。如果不能給予地方政府適當的補償，這種外部效應會產生兩種結果：一是地方政府只計算本轄區內的公共產品成本，忽略產品提供對其他地區的損害，低估公共產品成本致使地方政府過量提供公共產品，不利于地區間經濟的協調發展；二是地方政府計算公共產品收益時，未將此產品為其他地區帶來的好處納入到收益范圍，將各區域視為一個整體來考慮時，造成公共產品提供不足的結果。京津冀三地發展過程中產生外部效應最為明顯的就是河北省對霧霾的治理。素有“世界鋼鐵第一大省”之稱的河北省，在環保部發布的空氣質量狀況最差的10個城市中占有7個席位(共74個城市)。河北省治理大氣污染能夠產生巨大的外部效應，與河北省相鄰的省市，如濟南、鄭州、天津等，也會從中受益，橫向轉移支付對于彌補地方政府的損失具有促進作用，可以進一步提高區域協同發展進程。

三、京津冀三地財政能力比較

(一)指標體系

泰爾系數因其可分解性，通常被用來衡量區域間發展的不平衡程度，最早被Henri Theil(1967)用于計算國民收入差距。泰爾系數被用于研究區域之間收入差異時，等于各地區收入份額與人口份額之比對數的加權平均數，其中權數為各地區的收入占比，數學表達式為：

同理，將式中的yi換成第i個省(市)的財政收入占京津冀財政收入總數的比重，泰爾系數可用于衡量三地財政收入的差異程度；如果將式中的yi換成第i個省(市)的財政支出占京津冀財政支出總數的比重，泰爾系數可用于衡量三地財政支出的差異程度。

(二)基于泰爾系數的京津冀三地財政能力分析

根據2004～2013年國家統計局公布的經濟統計數據，我們可以計算京津冀三地的泰爾熵指數，用以說明三地的GDP發展水平、財政收入水平和財政支出水平的差異程度以及10年以來的差異發展趨勢。

根據泰爾系數的計算結果可以看出，天津與北京之間差距并不是很大，而河北與北京之間、河北與天津之間差距十分顯著，各省市收入份額(財政收入份額、財政支出份額)與人口份額的對數，能夠在一定程度上說明這一地區收入相對于人口的偏離程度，依據河北省數據計算出的對數為負，而北京、天津的對數為正，河北相對于其他兩地不僅經濟發展落后，而且財政能力較弱。另外三地間財政收入差距巨大，10年間財政收入平均泰爾系數為0.39，財政支出平均泰爾系數為0.2，財政轉移支付確實起到了降低財政支出能力差距的作用，但是作用仍然有限。

表1 2004～2013年京津冀三地GDP、財政收入、財政支出的泰爾指數

圖1 2004～2013年京津冀三地泰爾熵系數

從圖1可以看出，2004～2013年的10年間，京津冀三地GDP、財政收入和財政支出的泰爾熵系數在逐漸減小，而且財政支出泰爾熵系數的降幅最大。從泰爾熵系數的角度來看，京津冀三地經濟發展差異正在逐年減小，而且因中央轉移支付在三地之間的調節，財政支出差異的降幅大于財政收入，轉移支付的作用表現明顯。我國目前的轉移支付體系以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付并未發揮其降低地區間公共服務均等化水平差異的作用，橫向轉移支付功能的發揮有待進一步提高。

四、構建京津冀協同發展橫向轉移支付制度存在的主要問題

(一)我國橫向財政轉移支付制度建設尚處于討論階段

一直以來，我國的財政轉移支付以縱向轉移支付為主，轉移支付方式主要包括一般轉移支付、專項轉移支付和稅收返還，中央政府主要承擔著調節地區之間財力不均衡、縮小區域經濟發展差距的主要責任，為推進我國經濟全面發展發揮了重要作用。然而我國現行的財政轉移支付制度受舊體制的影響嚴重，專項轉移支付隨意性強、透明度不足、制度化水平不高。其中橫向轉移支付制度更是處于討論階段，其在地域之間應發揮的平衡調節作用未受到足夠的重視，我國是否存在實施橫向財政轉移支付制度的條件目前仍存在諸多爭議。

(二)分稅制財政管理體制下地方政府之間各自為政

1994年稅制改革后我國全面實行了分稅制財政管理體制，分稅制強化了中央政府財力，中央政府的宏觀經濟調控能力大幅增強。然而，分稅制利弊共存，在其調動了中央地方兩個積極性、推動中國經濟突飛猛進發展的同時，也暴露出了許多不足。分稅制將各稅種的收入按照一定的比例在中央與地方之間劃分，目前占稅收收入主要來源的增值稅收入就是按照3∶1的比例在中央與地方之間分成；另一方面，為順利推進分稅制財政管理體制改革，實施了稅收返還的過渡性政策，以“基數加增長”的方式維護了地方的既得利益。這一收入劃分模式造成了各地經濟發展的馬太效應，經濟越發達地區，地方政府稅收收入留成越多，財力越能得到保障，為進一步發展地方經濟、提供均等化公共服務提供更多的資金支持。2014年，全面的財稅管理體制改革已經重啟，橫向財政轉移支付制度正是目前財政管理體制的重要補充，它能夠有針對性地調整地區之間的財力差距以及經濟發展不平衡，橫向財政轉移支付制度的確立勢在必行。

(三)中央政府與地方政府之間財權事權不匹配

自分稅制改革以來，各級政府之間事權界定不明晰的現象日益嚴重，如果用公共財政支出來衡量政府事權的話，財權事權不匹配則主要體現在中央政府財權比重逐年上升，而地方政府事權比重卻在逐年上升，財權與事權的發展趨勢不一致。地方政府除了要承擔本身的支出責任，還要承擔中央地方政府共有事權的主要支出責任和未事先界定清楚的支出責任，同時還要承擔因執行中央特定政策而發生的支出。這種現象不僅發生在中央與地方政府之間，而且發生在地方各級政府(省、市、縣、鄉)之間。這是由于我國法律尚未對各級政府的事權進行合理劃分，在實踐中各級政府也未能明確界定各類公共產品的屬性和支出責任造成的。政府間事權界定不明確，直接導致財權劃分無合理依據，進而造成轉移支付制度設計缺乏科學依據，不僅影響著我國當前轉移支付制度改革進程，而且制約了橫向轉移支付制度的設計和推進。

(四)財政基礎數據不充分且數據處理水平有限

設計和實施橫向財政轉移支付制度，最重要的環節是量化各地區之間的差異水平和區域之間的外部效應，進而設計轉移支付指標和計算公式，最終確定各地區之間橫向轉移支付具體金額。這一過程需要客觀、科學的財政基礎數據以及現代化數據處理技術作為支撐。但現實情況是財政部門數據挖掘技術能力有限，缺少既熟悉軟件處理技術又熟練掌握財政業務知識的專業人才。京津冀三地現有的財政管理水平、基礎數據收集情況以及數據處理技術，距離實施橫向財政轉移支付制度的要求尚存在差距。

五、京津冀協同發展的橫向轉移支付體系的構建建議

(一)借鑒德國成功經驗，探索建立符合我國實際的轉移支付法制體系

德國的橫向轉移支付制度始于1990年東西德統一，其初始的創設目的是通過平衡東西部財力差距，實現國家統一平穩過渡。經過二十多年的發展，德國建立起了橫向轉移支付與縱向轉移支付相結合的財政轉移支付法制體系，成為各國財政研究的經典案例。德國經驗主要體現在以下幾方面：一是橫向轉移支付制度以《基本法》作為法律支撐。《基本法》中規定每一位公民的基本權利和人權無一例外地要得到保證，要最終達到公民生存條件的一致性，并且其第107條第2款還特別對地區間財力平衡作了相關規定。二是擁有一套較為科學且簡便易行的財政能力與財政需求評價體系。以稅收收入和人口數量作為參數，確定各州的財政補貼額和轉移支付貢獻額，并相應引入激勵機制，提高富裕州的積極性。三是縱向聯邦撥款成為轉移支付制度中不可或缺的組成部分。一般性聯邦補充撥款和特殊需要聯邦補充撥款在調節地區差異、促進經濟體制轉型方面起到重要作用。[4]德國的轉移支付制度為我國引入橫向轉移支付制度提供了重要的啟示和借鑒。其計算公式的簡便易行，以法律的形式明確各級政府間財權和事權關系，以充分的理論依據為基礎確定轉移支付標準，都是值得我們學習借鑒的成功經驗。

(二)依據京津冀協同發展中各省(直轄市)的功能定位確定橫向轉移支付的總體思路

京津冀協同發展已經上升為國家發展的一項重大戰略，京津冀三地科學、合理的功能定位關系著華北未來的發展方向。經過多次修正與調整，京津冀三地在協同發展中的定位已基本清晰：北京為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心；天津為全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區和改革現行示范區；河北為全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區。不同的功能定位對三地的發展提出了不同的要求：北京要紓解非首都核心功能，將一批制造業企業、一批城區批發市場、一批教育醫療機構和一批行政事業單位轉移至天津、河北；而天津和河北則要做好對被紓解功能和產業轉移的承接與合作。橫向財政轉移支付以其“點對點”的兄弟式互助模式，恰可在首都功能紓解中發揮其政策優勢。應充分認識到非首都功能紓解為北京帶來的環境紅利、交通紅利和土地紅利，可設立京津冀轉移支付基金，在充分考慮河北財力限制、基建壓力的基礎上，給予功能紓解承接城市一定的資金支持。

(三)總結對口支援利弊，為構建橫向轉移支付制度提供實踐借鑒

對口支援是一項具有中國特色的政策性行為，它由中央政府主導、以地方政府為行為主體，以實力較強地區為施援方，以實力較弱地區為受援方。我國的對口支援政策主要有西部地區對口支援、教育醫療對口支援、三峽庫區對口支援和汶川災后重建對口支援。其中西部地區對口支援對加強少數民族地區經濟發展、推進橫向經濟聯系和協作起到了積極作用；三峽庫區對口支援和汶川災后重建對口支援延續和強化了對口支援機制，取得了良好的政治效益、經濟效益和社會效益，為探索建立中國特色的橫向轉移支付機制提供了實踐經驗。當然，對口支援實施過程中暴露出來的問題，如受援方資金分配不平衡、施援方財政負擔不平衡、欠缺宏觀統籌等，都是我們在構建橫向轉移支付制度過程中需要考慮和避免的問題。

(四)利用大數據分析技術確定橫向轉移支付的指標依據

實施橫向轉移支付制度的關鍵環節就是要確定地方的財力和財政需求，進而根據其差額確定轉移支付貢獻方的貢獻金額和接受方的被轉移金額。地方政府財力和財政需求的確定需要大量的地方數據作為基礎。地方數據具有范圍廣、信息量大的特點，包括人口數量、本地區居民消費水平、收入水平、稅收收入、非稅收入等方方面面的數據信息。飛速發展的大數據處理技術能夠從海量、復雜、實時的數據庫中挖掘、發現和計算出目標數據，將云計算、Mapreduce、hadoop、多線程、可視化、網格等技術應用到對數量巨大的地方數據做統計性搜索、比較、聚類和分類等分析歸納，計算出科學準確的地方財政能力和財政需求，進而確定各地的橫向轉移支付金額。

(五)委托審計等相關部門對橫向轉移支付資金定期審計以確保資金有效使用

審計是資金的安全衛士，有效的審計監督能夠確保資金使用的真實性、合法性和有效性。橫向財政轉移支付是財政支出的重要組成部分，承擔著縮小地區間財力差異、促進京津冀三地公共服務均等化的職能。委托審計機關跟蹤轉移支付資金流向，定期向社會披露資金使用情況，資金貢獻地區和資金受益地區均可充分了解資金的使用效率，有利于不斷規范和完善三地間的橫向轉移支付制度，使其在推進京津冀協同發展過程中發揮事半功倍的效果。

[1]楊宏山.政府經濟學[M].北京：對外經濟貿易大學出版社，2008：24.

[2]廖紅豐，馬玲.橫向財政轉移支付的合作博弈分析[J].鄭州經濟管理干部學院學報，2005，(2).

[3][英]A·C·庇古.福利經濟學[M].北京:商務印書館，2006：196-201.

[4]段鑄，程穎慧，康紹大.京津冀系統發展：德國橫向財政轉移支付制度的啟發性思路[J].經營與管理，2015，(4)：26-28.